生态文明建设中多元规范的结构化审视*

李 尧

一、问题提出与分析框架

生态文明是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。党的十八大以来，党和国家提出一系列新理念、新思想、新战略，制定并实施了一系列新制度、新措施，从各环节、各方面对生态文明建设进行系统部署，党的政策、党内法规、国家法律多元发展、并存共治已成为我国生态文明法治建设的一大特色。同时，多元规范互动意味着不同主体依据不同规范采取行动，故界定各类规范的边界和范围、解析各类规范间的关系、推动各类规范有效整合成为提升环境治理效能的重要理论问题。

生态文明建设中多元规范的关系研究是立足于中国生态文明建设实践，推进党的领导制度化、法治化的关键环节。现有研究主要围绕以下视角展开：一是政党亦或是党的领导在生态文明建设中的作用。比如“党的领导制度在生态文明制度体系中居于统领地位，有助于发挥党在生态文明建设中的领导核心作用”，①刘燕：《坚持和完善党对生态文明建设领导制度的着力点与实践路径》，载《环境保护》2020 年第18 期。“党的领导在生态文明建设中发挥保障作用”②李永胜、朱健源：《党的领导：中国特色社会主义生态文明建设的根本保障》，载《延安大学学报（社会科学版）》2020 年第5 期。。二是党的政策、党内法规、国家法律多元规范的客观存在性。比如刘作翔以党内法规的法律属性为切入点，提出建立“法治主导下的多元规范共存、多元秩序共治”的模式，③参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，载《中国社会科学》2019 年第7 期；刘作翔：《构建法治主导下的中国社会秩序结构：多元规范和多元秩序的共存共治》，载《学术月刊》2020 年第5 期。彭小龙从构成性视角回答了为何将社会规范、党内法规纳入法治规范体系，以及如何在法律与其他规范的互动中扩展法治内涵。④参见彭小龙：《规范多元的法治协同：基于构成性视角的观察》，载《中国法学》2021 年第5 期。三是落实党政领导干部生态文明建设职权职责的各项管党治党具体制度。比如陈海嵩围绕中央环保督察制度发表数篇文章，从制度产生的历史逻辑、存在问题、法治化路径等方面进行论述。⑤参见陈海嵩：《中央环保督察问责的制度绩效考察》，载《求索》2022 年第4 期；陈海嵩：《我国环境监管转型的制度逻辑——以环境法实施为中心的考察》，载《法商研究》2019 年第5 期。戚建刚、余海洋等学者则与之形成了商榷性观点，反对以法治标准来衡量该项制度的困境，更是反对以法治化方式来重新定位该制度。⑥参见戚建刚、余海洋：《论作为运动型治理机制之“中央环保督察制度”——兼与陈海嵩教授商榷》，载《理论探讨》2018 年第2 期。常纪文、任恒等学者围绕“党政同责”问题，结合生态文明目标评价考核、领导干部自然资源离任审计等制度，就“党政同责”实施的必要性、可行性以及实施方式进行论述。⑦参见常纪文：《生态文明建设评价考核的党政同责问题》，载《中国环境管理》2016 年第2 期；任恒：《我国环境问责制度建设中的“党政同责”理念探析》，载《北京工业大学学报（社会科学版）》2018 年第2 期。以上研究或是揭示多元法治规范的普适性关系，或是着眼于某一具体制度的针对性分析，而鲜有对生态文明建设中多元规范的关系结构进行体系化阐释。

本文以系统论为理论指导，在肯定各类规范独立性的基础上，以整体的、系统的视角去分析多元规范互动的可能形态、运行方式，即多元规范的结构化审视。结构化审视强调规范体系是一个有机统一整体，而不是各元素的简单相加，其必要性在于：一方面，多元规范并存是环境法治新常态，既是治理和秩序的重要资源，同时也可能是治理冲突的来源。规范是一个国家制度化或非制度化的形态，多元规范并存是当代中国规范体系和秩序结构存在的客观事实。生态文明建设中不仅包含多元规范，而且各规范间互联互动，比如党内法规、党内规范性文件越来越多地成为生态环境执法的依据，适用空间的相互挤压反而降低了治理成效。另一方面，以全局性、整体性的视角审视生态文明法治建设问题，是习近平法治思想和习近平生态文明思想中的重要方法论。习近平总书记强调“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”⑧习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，载《人民日报》2020 年11 月4 日，第2 版。，集中体现在“全面依法治国是一个系统工程”“山水林田湖草是一个生命共同体”等重要论断中，强调构建各要素间层次分明、协调统一的逻辑关系。

借助于结构化审视的逻辑，在明确生态文明建设中多元规范基本构成的基础上，从静态与动态两个维度把握多元规范内在运行规律，由此形成了包含规范分立、规范连带、规范实施三个层级的分析框架：⑨参见陈光：《论法治社会建设中的多元规范及其结构》，载《时代法学》2019 年第3 期。规范分立，指作为系统内的元素，各类规范具有不可相互替代的独特功能；规范连带，指各类规范并非孤立存在，而是呈现出互联互动的连带关系；规范实施，指各类规范作用于生态文明建设的内在机理与运行方式。

二、规范分立：生态文明建设中多元规范的界定

“每一个社会子系统都承担着各自的唯一功能，若多项功能交叠，各子系统的界限将不再清晰，系统也就失去了其存在的必要性。”⑩余成峰：《卢曼社会系统论视野下的法律功能》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2021 年第1 期。党内规范性文件、党内法规等均是党关于生态文明建设路线、方针、政策的规范化、制度化体现，与国家法律共同为生态文明建设提供遵循和依据。同时，各类规范内在结构、角色定位的不同决定了其具有无法被取代的功能，这是规范分立的前提，也是多元规范能够形成稳定“共生”状态的基础。

（一）以宪法为统领的生态文明国家法律体系

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的相关规定，国家法律体系分为国家立法与地方立法，国家立法包含宪法、法律、行政法规、国务院部门规章，地方立法包含地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例，两大层次八大类别是法律规范体系的基本状况。⑪参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，载《中国社会科学》2019 年第7 期。改革开放以来，随着生态文明法制建设的不断推进，生态文明法律规范体系已趋于成熟，形成了以宪法为统领，以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）为统筹，包含法律、行政法规、规章在内的国家法律体系。

2018 年通过的《宪法修正案》将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”作为国家任务写入宪法序言，并在第89 条赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权，标志着生态文明从政治概念正式上升为法律概念。宪法中的生态文明条款为立法理念、立法原则注入新内涵并对国家目标、发展理念、公权力运行、宪法实施等产生重要影响，其他环境法律规范对宪法生态文明条款进行贯彻落实，并进一步发展生态文明的理念。宪法中关于生态文明的理念和方法为环境法律规范体系的发展和健全提供指引，其他环境法律规范又丰富、发展了宪法生态文明条款的规范释义。一方面，绿色发展理念为环境法律规范提供了价值基础与立法原则。包括《环境保护法》在内的《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律规范在制定、修订过程中均以绿色发展为立法原则，《中华人民共和国民法典》中“绿色规则”⑫吕忠梅：《民法典“绿色规则”的环境法透视》，载《法学杂志》2020 年第10 期。体系的确立也是对宪法绿色发展理念的积极回应。同时，将生态文明贯穿到其他国家法律制定、修改、实施的全过程，用生态文明理念和方法指导法律规范体系的发展完善已成为国家立法常态，有学者将其称为“法律体系生态化”⑬蔡守秋：《论我国法律体系生态化的正当性》，载《法学论坛》2017 年第2 期。。另一方面，其他环境法律规范延展了公民环境权利与政府生态文明建设职责。比如《环境保护法》规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务”等大量的公民环境保护义务条款，以及环境知情权、环境信息公开权等公民环境权利条款。就政府环境职责而言，形成了以《环境保护法》为核心，以《森林法》《水法》《水土保持法》等为分支的环境职责体系，与行政法、民法等部门法领域中政府环境职责的规定相辅相成、体系融贯。

作为全体公民必须遵守的行为准则，宪法和法律仅对公民、法人和组织的法律行为作出普遍性要求，划定意思自治的禁区和边界。在包括环境治理的绝大多数国家和社会治理常态领域，国家法律毫无疑问应当处于基础性和兜底性地位。一方面，从宪法对国务院生态文明建设职权职责的设定，到《环境保护法》规定“县级以上人民政府对本行政区域内的环境质量负责”，对环境保护工作实施统一监督管理，再到《水污染防治法》等单行法律中明确县级以上人民政府制定污染防治规划、组织开展生态修复等环境管理职权职责，国家法律法规为国家机关依法行政提供了行为依据。另一方面，国家法律法规明确了基本环境权、自然资源所有权、开发权和排污权等与环境资源有关的公民权利，以及恢复原状、承担责任等强制性义务以及植树造林、治理河流和大气污染等最低环境质量义务。

（二）以党的主张为统领的生态文明政策体系

党的主张是秉持初心和使命的中国共产党为实现革命理想和奋斗目标而提出的在一定历史时期应遵循的理论、路线、方针、政策。⑭参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，载《中国法学》2018 年第2 期。在生态文明法治转型中，党和国家以前所未有的力度推生态文明建设，以党的文件字号发布了一系列高层级的文件传达实施党的领导主张，引领、部署、推动生态文明体制改革与生态环境治理。对于此类文件，有学者称之为“法规性文件”“政策性文件”，并与党规文本的内容、功能作了区分。⑮参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015 年版，第501-510 页。有学者将此类文件称为“党章性或党规性的党内规范性文件”⑯肖金明：《法学视野下的党规学学科建设》，载《法学论坛》2017 年第2 期。，本文将其界定为“以党的主张为统领的政策体系”。

以党的主张为统领的生态文明政策体系主要包含以下两个部分：一是党的全国代表大会以及中央委员会全体会议作出的生态文明建设战略部署；二是党的中央组织以及国务院、国务院办公厅为贯彻落实党中央关于生态文明建设决策部署而制定的规范性文件。在整体意义上，党中央制发的意见、建议、通知等是在党代会报告、全会决定进行顶层设计的基础上，针对生态文明建设某一领域、事项作出的更有针对性的具体工作要求。其中，直接向党组织、党员提出规范性要求的，以及规定党的组织领导范围和事项、领导体制机制、领导职权职责、领导方式方法、领导责任内容的，属于党内法规规范，⑰参见宋功德：《党规之治：党内法规的一般原理》，法律出版社2021 年版，第827 页。我们将其纳入党内法规的讨论范畴。通过对现有规范性文件的梳理，可以将第二种类型二级分类为推进生态文明建设整体性工作部署、提出生态文明建设某一具体领域工作要求和设计生态文明建设制度改革（试点）方案。从发生学视角来看，三者之间呈现一种“总—分”的关系结构，即在整体性部署首先提出建立健全某项制度，改革完善某一措施，再由具体领域、具体制度的精细化设计进行贯彻落实。比如《生态文明体制改革总体方案》提出要建立国家公园体制、天然林保护制度，严格实行生态环境损害赔偿制度等体制改革方案，《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《天然林保护修复制度方案》就制度的内涵、管理机制、资金保障、实施保障、制度完善等作进一步阐释并提出具体化要求。

政策是对社会问题的一种反应，⑱参见李龙、李慧敏：《政策与法律的互补谐变关系探析》，载《理论与改革》2017 年第1 期。在生态文明体制机制变革期，党的政策既能在宏观生态文明发展理念、改革方向、价值基础等方面发挥政治引领作用，又以其所特有的灵活快捷性、契合性和稳妥性展现出独特优势：一是具有灵活便捷性，在实践亟需规范而党内法规甚至国家法律供给不足时，可以及时“补位”以实现有据可依；二是具有契合性，能够对生态文明建设中的某方面有针对性地提出要求，最大限度地贴合所涉及事项的个性化制度安排；三是具有稳妥性，能够对亟需解决的、缺乏制度经验的社会关系作出暂时制度安排，通过先行先试检验制度的可行性。

（三）以党章为统领的生态文明党内法规体系

目前，学界对党内法规的内涵与外延形成了较为统一的观点，即《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）中所界定的七类专门名称的狭义党内法规。在党内法规、党内法规体系、党内法规制度体系等相关概念的辨析中，有的学者将党内法规与党的政策并列表述“在党内包括党章和其他党内法规、党的纪律、党的政策、党的优良传统和惯例等”⑲李林：《论“党内法规”的概念》，载《法治现代化研究》2017 年第6 期。；有的学者认为党内法规制度体系是由党内法规子体系和党内规范性文件子体系构成，后者又包含党的主张类文件和备案类文件⑳同前注⑭。；有的学者认为党内法规体系是包含党内法规制定、执行、监督和保障在内的复合型构成。㉑参见施新州：《党内法规制度体系：概念、类型与制度成长》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2019 年第2 期。具体到生态文明建设中，党内法规侧重创设职权职责、设定权利义务等，党的规范性文件等政策性规范则侧重提出政策主张、作出工作部署。因此，本文所界定的生态文明党内法规体系并不包含以党内规范性文件为载体的政策性规范。

根据对生态文明建设领域党内法规文本的分析，发现其在制定主体、调整对象、保障手段等方面具有如下特点：一是印发主体均为中共中央办公厅、国务院办公厅，属于党政联合制定。党政联合发布文件由来已久，是中国政治与法治实践中的独特制度现象，是实现中国共产党的领导权与政府的行政管理权联结与平衡的重要工作方式和制度形态。对于这一制度现象，学术界存在“党政联合发文”“党导法规”“党政联合行文”等诸多表述。为了表述的统一性，本文使用较为通用的表述——党政联合发文。根据党政联合发文的性质，可以分为党内规范性文件与党内法规，分别对应党领导生态文明建设的政策体系、党领导生态文明建设的党内法规体系。二是除《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》外，规范对象均为地方党委和政府领导成员。通过构建党政同责责任体制、目标评价考核机制、中央环保督察保障机制、离任审计监督机制等，实现生态文明建设“坚持党的领导、加强党的建设、推进党的治理”，倒逼党委在生态文明建设中发挥其政治优势地位。三是以终身追责为手段，将实际掌握重大事项决策权的地方党委及其主要负责人纳入法治问责的主体范畴，强化责任追究的力度。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（以下简称《责任追究办法》），不仅将“终身追究”作为生态环境损害责任追究的一项基本原则，而且明确提出实行生态环境损害责任终身追究制。㉒参见刘武俊：《社会治理党政同责与终身追责》，载《学习时报》2015 年9 月3 日，第5 版。《生态文明建设目标评价考核办法》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》均对党政领导干部的生态环境保护政治责任提出了明确要求。

在中国特有的生态环境治理语境下，党的领导权主要是通过党员领导干部代表党的组织来行使，抓住“关键少数”即抓住了主要矛盾，所以重点是依规制约和监督党员干部的用权行为，㉓同前注⑰，第83 页。而党内法规在治官治权上具有国家法律不可替代的功能优势。地方政府作为部分规则的制定者以及规则的执行者，会根据不同时期的“首要任务”和中心工作来决定各个目标的优先性，给环境监管带来难以预期的影响。通过党内法规环境监管制度构建，实现了由“督企”“督政”到“党政同责、一岗双责”的历史性突破，是对传统环境保护监管体制机制的重大创新。

三、规范连带：生态文明建设中多元规范的逻辑关联

逻辑关联是立足于文本内容从静态层面上分析多元规范间的关系形式，重点解决多元规范的关系样态如何，两种或两种以上的规范形式间呈现何种逻辑关系，多元规范间存在矛盾应遵循何种规则三个问题。分工合作旨在解决第一个问题，即描述多元规范的整体关系样态，分析各规范在规范体系中所处的角色和地位；双向衔接旨在解决第二个问题，从具体制度安排上描述党内法规与国家法律相互衔接的具体形式；法律至上旨在解决第三个问题，提出并论证法律至上作为冲突解决原则的正当性。

（一）整体样态：多元规范分工合作

各类规范在制定主体、调整对象、调整范围、规范性要求、篇章结构等方面存在区别，但其所追求的人与自然和谐共生的中国式现代化目标具有一致性，且在生态文明建设工作中发挥的制度效果各有侧重、各展其长，使整个规范体系呈现1+1＞2 的协同效应。

国家法律是基础。国家法律是我国法治规范体系的第一大体系，具有独立的调整范围，此范围是党内法规所不能够“越位”“错位”调整的领域，主要是包含《立法法》所规定的法律保留事项。有学者认为国家机构、公民基本权利、处罚等特定事项仅能由法律进行规定，不得授权党内法规规定，㉔参见张小帅：《运用法律保留原则推进党内法规体系建设的思考》，载《党内法规理论研究》2018 年第1 辑。但在生态文明建设中，党内法规是由党政联合制定，内容涉及到政府职权职责以及公民权利义务创设等方面，需要根据生态文明建设情况划定国家法律保留范围。一是增加全体公民环境保护强制性义务。根据梳理可以发现党政联合制定的生态文明政策、党内法规对各级政府及其工作人员产生规范效力，并对其提出了具有明确约束力的要求，但对党员、公职人员之外的普通公民不具有强制力，㉕参见程雨燕：《生态环境法治体系中党规国法共生路径研究》，载《岭南学刊》2020 年第3 期。仅有全国人大及其常委会制定的法律才能对普通公民作出普遍性的约束。二是犯罪和刑罚，侵犯人身自由权的强制措施和处罚，及对公民政治权利、人身权利、财产权利进行限制是关乎公民权利保障的领域，党内法规不可越过法律所规定的权利底线。相应的，对涉及党政领导干部、党员因生态环境治理而被追究此类责任时，应采用引致条款以相应法律为依据。

党的政策是引领。习近平总书记强调：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治”“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映”。㉖习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国研讨班上的讲话》（2015 年2 月2 日），中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第34 页。有什么样的政治就有什么样的法治，党的生态文明政策是党的领导主张的集中体现，引领生态文明法治建设的方向，革新生态文明制度，具有推动立法、立规的功能。党的政策从整体上对某项具体工作的指导思想、理念原则等内容作出规定，主要包含党对当前生态文明建设现状的判断，生命共同体理念、两山论等在制度建设中的价值指引，以及所欲达成的人与自然和谐发展的格局。党内法规与国家法律规范则进一步就党的领导主张作出回应，比如《环境保护法》确立的“坚持保护优先”的原则是对党关于“发展与保护”关系的贯彻落实。《生态文明建设目标评价考核办法》等党内法规则直接将制定目的明确为贯彻落实党代会和中央全会的精神。

党内法规是保障。党的十八届四中全会对党内法规的功能作了系统性、权威性的解读，其中“党内法规不仅是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”这一重要论断是党内法规功能的经典表述。与党发挥总揽全局、协调各方的领导核心地位相适应，党内法规在管党治党领域是党内权力运作和交接的标准和依据，而在治国理政领域则通过党务管理规范化实现国家治理的现代化和法治化，㉗参见朱程斌、李龙：《党内法规地位的法治辨析——从规范的角度分析》，载《理论月刊》2018 年第1 期。发挥“政治”属性的保障作用，对生态文明建设产生非制度性影响。“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管”，㉘《邓小平文选》（第三卷），人民出版社2001 年版，第163 页。党内法规通过增强地方党委的领导责任、治理责任，支持、监督地方政府履职尽责，通过规范党组织、党员发挥带头示范作用，进而对党外人士产生普遍影响力。

（二）具体形式：党规与国法双向衔接

在衔接联动的范畴内，党内法规不包含以党的规范性文件为载体的政策性规范，主要指《制定条例》规定的7 类特定名称党内法规，以及党的规范性文件中的党内法规规范。其依据在于：一是政策性规范重在提出方向性的措施、部署，并不直接作出逻辑周密的具体制度安排；二是《制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》所规定的党内法规、规范性文件合法性审批、审查指的是具有规范性条款的党内规章制度，而非“规范化”的政策主张。因此，在生态文明建设多元规范衔接路径中的“党内法规”指实质意义上的党内法规规范。在此前提下，党内法规同国家法律在实施中的衔接路径主要表现为以下两种方式：

一方面，国家法律原则性确认党的领导地位，党内法规“接力”国家法律，对其中的原则性规定予以细化。《环境保护法》等生态环境保护和生态文明建设法律法规中并未明确“坚持党的领导”这一原则，但党的领导入宪，使党内法规对党领导生态文明建设体制机制的规定有了根本法依据。同时，我国环境立法受“宜粗不宜细”理念的影响，无法及时有效地处理新征程上生态文明体制改革中的新问题，党内法规可为深化改革提供制度依据。比如，对地方各级党委开展生态文明建设目标评价考核是党领导生态文明建设的重要制度内容，但2015 年《环境保护法》第26 条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”，并明确环境保护目标的完成情况是县级以上政府环境保护监督管理部门及其负责人的重要考核内容，缺乏对地方党委的有效监督，且相关条款仅为原则性、宣示性规定。2016 年中办、国办联合制定《生态文明建设目标评价考核办法》，在《环境保护法》概括性规定的基础上对生态文明建设目标评价考核的主体、内容、实施方式、监督保障等内容作了精细化规定。

另一方面，党内法规填补了国家法律空缺，在实践中扩展为行政执法活动的参照。在司法审判中，党的政策文件、党内法规等是否能够作为行政执法的依据，是否属于信息公开的范围，有较为统一的尺度，即发文字号为党的机关文号的文件，不能作为行政机关执法依据，不属于信息公开的范围。比如在法院判决书阐明“《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》是温州市委办公室和市政府办公室共同发文，发文字号是党的机关文号，属于党内规范性文件，不能作为行政机关执法依据。”㉙浙江省温州市中级人民法院行政判决书（2020）浙03 行终633 号。但同时，党政联合发文已经在司法裁判中得到不同程度的援引和适用，比如法院依据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的规定，认定重庆两江志愿服务发展中心具备合法的环境公益诉讼主体资格。㉚指导案例130 号：重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿、环境民事公益诉讼案（2017）渝01 民初773 号。基于党政资源整合、党政职能优化等考量，在缺乏直接法律依据时，以党内法规制度提升裁判的说理性可以最大限度展示裁判过程中的考量因素，使人民群众理解裁判所参考的事理、情理、法理。尽管党政联合发文被冠以党组织的文号，但在环境执法具体工作中却成为重要的实践参考甚至是事实依据，因此，有学者认为党政联合发文“弥补了法律文本与社会发展之间的缝隙”㉛章志远：《法治政府建设中的人民法院：问题与再定位》，载《探索与争鸣》2022 年第1 期。。

（三）冲突解决：法律至上原则

在多元法治规范中，国家法律规范是首位的、是最权威的，其重要性不仅体现在《宪法》第5 条所规定的任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权，而且表现为法律规范体系会成为其他规范体系的一个判断标准。㉜参见刘作翔：《构建法治主导下的中国社会秩序结构：多元规范和多元秩序的共存共治》，载《学术月刊》2020 年第5 期。党的十八届四中全会提出的中国特色社会主义法治体系，将“形成完善的法律规范体系”置于首位有其理论依据与基础，其他规范与法律规范存在矛盾时，应以法律规范为标准和依据。职权法定原则、法律保留原则、重大改革必须于法有据等均是法律规范最高效力的体现。

在国家法律规范效力的确定上存在很多争论，比如党大还是法大，权大还是法大，其背后蕴含的是党内法规与国家法律的效力关系。党的政策、党内法规、国家法律长期存在于中国环境治理秩序结构中，并对生态文明建设提供了指引与依据，但三者之间的效力如何没有得到应有的重视和研究，比如，国家权力机关中的党员工作人员是否必须对党提出的某一生态文明制度改革试点方案投赞成票，在生态环境职权职责行使过程中能否以党的政策、党内法规为依据？

我们应当明确的是，党内法规与国家法律产生冲突时，国家法律具有最高效力，党内法规不得与国家法律相抵触。其依据主要在于：首先，这是宪法、党章等国家法律和党内法规的明确要求，包含党组织党员在内的任何个人和组织都必须在法律允许的范围内活动，以法律为最高行为准则。其次，国家法律是党的主张和人民意志的有机统一。1979 年，彭真在全国公检法工作会议上指出“法律既是党中央的意志，也是全国人大及其常委会的意志”，1980 年4 月，彭真在省级人大常委会负责人会议上又强调“我们的法律是党和国家的方针、政策的定型化”。㉝刘松山：《权力机关行使职权中的党内法规与国家法律》，载《中国法律评论》2016 年第3 期。善于将党的主张通过法定程序转化为国家意志，进一步固化为法律是党的领导与执政方式之一，党内法规若存在“同宪法、法律和行政法规相抵触”的情形，党中央予以责令改正或者撤销。最后，坚持国家治理及其创新，就必须坚持法律至上的法治原则和宗旨。㉞参见谢辉：《法律至上与国家治理》，载《比较法研究》2021 年第1 期。法律至上原则并非法律中心主义，也并不否认其他规范体系在生态文明建设中的作用，而是在承认多元规范并存的前提下，进一步明确法律规范的地位。有学者提出，法律至上是法治的基本要求与原则，是法律规范在历史研究中逐渐形成的，是消减多元规范冲突的原则。㉟参见陈金钊：《多元规范的思维统合——对法律至上原则的恪守》，载《清华法学》2016 年第5 期。这就要求在生态领域实现国家治理现代化必须依法律开展，尽管党内法规在生态环境监管等重要社会治理领域中具有高位推动、监督保障的独特功效，但在国家法律已有明文规定的情形下，地方各级政府必须依据国家法律行使职权。

四、规范实施：生态文明建设中多元规范的行动路径

“法治体系是一个描述一国法治运行与操作规范有序化的程度，表征法治运行与操作各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调状态的概念”㊱张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，载《法学研究》2014 年第6 期。，除静态文本分析外，结构化审视还包含对多元规范实施的动态分析。这里的“实施”并非与“制定”相对应而言的，而是以过程论为导向强调规范的动态运转，具体可以从规范形成、规范适用、规范执行几个环节进行考察。

（一）线性转化路径：党的政策入法入规

党的十八届三中全会提出生态文明体制改革决策后，形成了以党的政策率先启动，国家法律固化的立法转化路径，并且具有鲜明的央地互动特征。有学者提出“党的意志和政治主张转化为国家意志和法律，是一种正常的政治和法治现象”㊲同前注⑯。“党内法规制度是党的政策的规范化转化形式，党的政策是党内法规制度形成的前提和基础”㊳李斌雄：《扎紧制度的笼子》，武汉出版社2017 年版，第27-28 页。。这表明党关于生态文明建设的决策部署、政策措施，需要通过规范化、制度化的形式加以贯彻落实，而党内法规与国家法律是实现党的领导制度化的路径。党的政策、党内法规、国家法律在价值上并没有优劣之分，但在时间顺序上，党的政策大多会转化为生态文明党内法规与国家法律内容。

党的十八大以来，党中央全会决定以及党中央发布的规范性文件不仅就生态文明建设提出理念、方针、路线等宏观政策，还提出一些具体改革措施，推动生态领域国家法律不断革新。一方面，生态文明理念转化为环境部门法中的基本原则，生态文明的建设路线、方式等转化为环境部门法中的法律规则和制度。比如2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）明确由党政领导担任河长，在全国江河湖泊推行河长制。《中华人民共和国水污染防治法》充分吸收了文件精神，要求在省、市、县、乡建立河长制。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》强调通过将生态文明教育纳入素质教育内容、加强舆情宣传、发挥新媒体作用、普及生态文明法律法规等方式提高全民生态文明意识。《环境保护法》第9 条将这一政策性要求进一步转化为具有约束力的法律规则，并通过明确各级政府、教育行政部门、新媒体的宣传、监督等职责，进一步延展了政策的内涵。此外，国家公园体制的改革等均是国家法律贯彻党中央决策部署的例证。

另一方面，党的政策转化为党内法规，进而通过对领导干部的行为规范保证党中央决策部署贯彻落实到行政机关工作的各方面、各环节。在党中央提出研究解决问题的政策措施后，可以经实践检验或直接转化为逻辑严密的党内法规制度安排。比如，《意见》强调，“对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计”“建立领导干部任期生态文明建设责任制”。中办、国办分别于2015 年、2017 年印发《责任追究办法》与《自然资源资产离任审计规定》，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。通过党的政策主张向党内法规的转化，实现生态违法追责政策的延续与递进，制度约束的牢笼越扎越紧。

党的政策主张向国家法律与党内法规的转化并不完全相同。仍以《意见》为例，其中有的内容通过法定程序最终转化为国家法律规定并付诸实施，比如“科学编制海洋功能区划，确定不同海域主体功能”在2016 年《海洋环境保护法》的修正中得以体现，㊴2016年修正的《中华人民共和国海洋环境保护法》将“国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府拟定全国海洋功能区划”修正为“国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府根据全国海洋主体功能区规划，拟定全国海洋功能区划”，增加了全国海洋主体功能规划的制度设计。“加强船舶港口污染控制，积极治理船舶污染，增强港口码头污染防治能力”在《防治船舶污染海洋环境管理条例》的三次修正中得以体现。与党的政策主张经法定程序向国家法律转化不同的是，党的政策并非一般意义上的建议、号召，而是必须在党内得到贯彻落实的刚性制度规范。㊵同前注⑭。比如，机关基层党组织要“推动党的主张和决策部署转化为本单位本领域的政策法规、制度措施”。因此，党的政策主张本身就是基层党组织、党组等党组织与党员开展各项工作的方向指引与根本遵循。

（二）权力运行路径：多元规范接力调整

党的权力的运转是第一动力，进而传导到国家领域。㊶参见王若磊：《党规与国法的关系的三重维度：内容协调、机制衔接与相互保障》，载《上海政法学院学报》2019 年第5 期。这是一条极具中国特色的社会主义法治建设道路与发展模式。党领导生态文明建设具体活动，遵循由党内至党外的路径。以国家生态文明重大决策的形成为例，国家的生态文明体制改革任务、生态文明发展战略都是先以党的各级委员会通过召开全会或常委会的形式进行党内决策，确定基本理念与总体方案，然后再以党的建议的形式提请各级人民代表大会形成国家生态文明决策，由政府全面贯彻落实。在此过程中包含党内决策、党的决策向国家决策转化、国家决策实施三个主要阶段。

在党内决策阶段，党的生态文明政策、党内法规与国家法律共同发挥规范作用。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，就自然资源资产产权、国土空间开发保护、资源总量管理、资源有偿使用、生态补偿等生态文明制度，以及生态环境保护目标等制定方针政策、作出决策部署，由此形成党关于生态文明的政策主张。党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，党内决策当然得遵守国家法律的实体性与程序性规定，明确党在决策过程中的禁止性要求。党内法规则明确了决策主体、权限、方式、事项、标准等具体规定，为党内决策提供了一整套决策体制、机制。党的决策向国家决策转化阶段，是党的领导制度发挥作用的过程，党的政策、党内法规发挥主要作用，国家法律发挥辅助作用。在生态环境部等政府部门内设立党组（党委）并发挥其领导核心作用，以保证环境保护相关部门在执行公务时体现党的意图。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党党组工作条例》等党内法规均作出了类似表述：推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令、制度措施和社会共识，提升治理效能。在生态环境决策执行落实阶段，国家政权机关是权力运转主体，国家法律发挥主要作用，党内法规发挥辅助作用。在决策的形成、转化与实施过程中，既包含了决策权、执行权、监督权的纵向划分，又包含某一类型权力的内部划分。逐渐明确的党组织和国家政权机关权力划分，为党内法规与国家法律的适用场域提供了理论与实践依据。

具体到国家政策落实中，党的力量的直接介入具有谦抑性，在政府依靠国家法律难以实现生态环境整治时，党从宏观路线方针政策的指导，以刚性力量自上而下实现环境整治。比如，在陕西秦岭违建别墅事件中，首先，政府通过开展环境保护整治活动、环保约谈等方式增强生态环境保护力度；其次，党中央通过习近平总书记指示批示、中央环保督察、专项整治、发布通报等形式以政治权威压实监管责任，推动环境整改；最后，省委、省政府明确整改目标、制定整改方案，推动整改措施落地，呈现出政府措施——党的措施——政府措施的路径。

（三）效能保障路径：党规国法互为依托

从制度在实践中发挥的作用来看，党内法规与国家法律在实施效果上相互借力、相互保障，共同推动良序政治和法治国家的建构。国家法律为党组织和党员行为的规范化提供普适性规范，即国家法律是对党组织和党员的“第一次调整”，而党内法规则是在此基础上对党组织、党员提出的更为严格的要求，属于“第二次调整”。㊷李尧：《生态文明制度体系的内在结构与运作逻辑》，载《西部法学评论》2022 年第1 期。党内法规与国家法律需要进行体系化理解与适用。“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五”。㊸中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016 年版，第208 页。党政领导干部身份的多重性决定了责任追究形式的多样性，需要在组织处理、党纪处分、政务处分间实现对某一行为连续性评价，而相关法律在减轻或者免除处分、案件线索、调查措施等方面的规定存在诸多相同之处。比如《公职人员政务处分法》《中国共产党纪律处分工作条例》均规定了存在主动交代违法或违纪行为，配合调查如实说明违法违纪事实，检举他人经查属实，主动采取措施挽回损失、消除不良影响，主动上交违法或违纪所得等情形，可以从轻或减轻给予政务处分或党纪处分。

国家法律的处理结果与定性量纪具有高度关联性。比如《责任追究办法》第6 条规定了应当追究党委和政府有关领导成员责任的五种情形，但具体追究程序则需要以《纪律处分工作条例》《问责条例》等党内法规以及《监察法》《公职人员政务处分法》等国家法律为依据，且每一种具体情形的判定均需以相应的法律来规定。例如，对于是否构成指使、授意或者放任分管部门对法律法规的建设项目审批（核准）、建设或者投产（使用）需要结合《环境影响评价法》《海洋保护法》《城乡规划法》等一系列法律中关于建设项目审批的规定加以确定。同时，国家法律的处理结果对党内法规形成逆向反馈。

党内法规制度推动国家法律的实施，即党内法规以高标准、严要求抓住“关键少数”，以此引领推动依法行政。习近平总书记多次强调：“如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”㊹本书编写组：《习近平法治思想概论》，高等教育出版社2021 年版，第163 页。在既往环境监管体制下，党组织及其领导干部并不是生态环境监管的直接责任人，党的政策实施和决策执行的有效性难以评估和量化。《责任追究办法》与《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规突破了《环境保护法》关于问责主体与问责方式的规定，强调地方党委要与地方各级政府及其相关部门形成监管合力，确保对地方党政领导干部形成强有力的约束，以此将党内考核、评议、问责和奖惩等措施的规制效果外溢至行政管理等党外活动之中。

五、余论

在习近平生态文明思想和习近平法治思想的双重指引下，生态文明建设中的规范问题成为实现人与自然和谐共生的中国式现代化、关照党和国家如何依法依规进行生态环境治理的现实学问。当前，我国环境法典编纂已正式进入立法议程，有学者已经关注到环境法典是否应当体现、以什么样的规范方式体现生态环境治理实践中形成的富有中国特色、中国智慧的理念、经验、制度等内容。比如，陈海嵩提出，生态环境政党法治已经成为环境治理及中国特色社会主义法治建设实践中不可忽视的规范形态之一，将党的规范纳入环境法典在总体上应遵循“国法抽象确认、党规细化规定”。㊺陈海嵩：《环境法典编纂中的生态环境政党法治问题探析》，载《法商研究》2022 年第6 期。彭峰提出，“在环境法法典化过程中如何处理党政联合规范性文件与生态环境单行法以及环境法典之间的关系，将是现实的难题。”㊻彭峰：《环境法法典化之难题及其克服——以党政联合规范性文件与法律之关系为视角》，载《政治与法律》2021 年第11 期。在当代中国环境治理实践中，已经形成了中央生态环境保护督察、生态环境保护党政同责、自然资源资产离任审计等行之有效的经验和制度，应当在法典中得到相应的体现。明确生态文明建设中各类规范的角色定位、内在结构、制度功能，以整体的、系统的结构化思维明确规范边界、解析规范关系是理性认识环境法治转型的重要方式，也为确认党内法规、党的政策、国家法律等多元规范在环境法典中的形态，以及处理多元规范间的协调衔接关系提供了参考。