“少捕慎诉慎押”的法理分析*

王敏远 李 嘉

2021 年4 月，中央全面依法治国委员会把“坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”列为2021 年工作要点。最高人民检察院决定将自2021 年7 月1 日部署开展为期半年的羁押必要性审查专项活动，延至2022 年12 月31 日，案件范围由三类重点案件拓展为全部在办羁押案件。自此之后，该项刑事司法政策对我国刑事司法的相关工作产生了显著影响。2022 年，全国检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人49.4 万人；不捕36.6 万人，不捕率43.4%，诉前羁押率26.7%；共决定起诉143.9 万人，不起诉51.3 万人，不起诉率26.3%。①参见张军：《最高人民检察院工作报告》，第十四届全国人民代表大会第二次全体会议，2023 年3 月7 日。该项刑事司法政策的良好效应，目前仍在延续。②参见苗生明：《更好落实少捕慎诉慎押刑事司法政策》，载《检察日报》2022 年11 月21 日，第3 版。而学界对“少捕慎诉慎押”的关注和讨论也很热烈，③据统计，自2020 年以来，两年期间，关于“少捕慎诉慎押”这个主题发表的学术论文超过了70 篇。对这项刑事司法政策的落实与发展产生了积极推动作用。

然而，从“少捕慎诉慎押”的实施状况和人们对其的讨论来看，对“少捕”“慎诉”与“慎押”三个方面的关注，存在着程度差异以及协调性不足等问题。相对而言，人们讨论更多的是“少捕”的政策，重视逮捕的社会危险性之判断与羁押必要性审查等问题；对“慎诉”的关注则主要着眼于相对不起诉的问题，而未在区分不同种类“不诉”的基础上，深入研究“慎诉”对其的不同价值；但对“慎押”问题则基本未予讨论，甚至认为“慎押”只是“少捕”的组成部分。实践表明，“少捕慎诉慎押”自确定之后，虽然成效显著，但其预期功效并未完全释放，持续性也有待于观察。尤其引人关注的是，该项政策不仅受制于现行法律的规定，使得附条件不起诉等制度未能发挥应有的价值，即使在轻罪治理中，“少捕慎诉慎押”的作用范围也受到了各种限制。例如，“少捕慎诉慎押”基本不适用于我国目前的“第一大罪”（“醉驾罪”）的办理，这类案件基本上实行“一律拘留、一律起诉、一律判刑”的趋势仍在持续（正在大幅增加的“帮信罪”，相关案件的办理也有追随之趋势），而这显然与“少捕慎诉慎押”的精神不符。又如，附条件不起诉等方面，因为立法未能及时跟进，“慎诉”政策在实践中的作用空间严重受限，致使“慎诉”所指向的目标未能得到更全面的实现。

“少捕慎诉慎押”的刑事政策具有含义丰富、体系完整的特点，我们认为，应依据刑事诉讼法现有规定以及刑事诉讼的基本原理，全面揭示“少捕慎诉慎押”各个方面的含义；充分认识“少捕慎诉慎押”各个层面的价值；深入分析这一政策在实践中所面临的问题，以进一步推动该项刑事政策的落实，并由此推进我国刑事程序法治的深入发展。

在此，我们将对“少捕慎诉慎押”的刑事政策从三个方面进行探讨，一是“少捕慎诉慎押”的含义及其发展脉络，二是“少捕慎诉慎押”的效应与意义，三是对“少捕慎诉慎押”面临的问题进行分析。

一、“少捕慎诉慎押”的含义及其发展脉络

梳理“少捕慎诉慎押”的含义及其发展脉络是研究该项刑事政策的基础。其中，认识“少捕慎诉慎押”的含义是分析其发展脉络的前提，而明确这项刑事司法政策的发展脉络则可以进一步认识这项政策的走向。

（一）“少捕慎诉慎押”的基本含义

“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策是宽严相济在新时代的重要体现，包含着宽与严两个方面的内容。一方面，对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押、追诉；另一方面，对危害国家安全、严重暴力、涉黑涉恶等重罪案件以及犯罪情节虽不重，但情节恶劣、拒不认罪的被刑事追诉之人，当严则严，该捕即捕，依法追诉，从重打击。④参见庄永康、孙长永、苗生明、彭胜坤、常锋：《少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实》，载《人民检察》2021 年第15期。该项刑事司法政策“严”的方面，人们并无疑义，需要展开讨论的是其中“宽”的含义。我们认为，“少捕慎诉慎押”作为一项体系完整的刑事司法政策，其含义既需要从其构成及其不同方面进行解析，以便更深刻认识到“少捕”“慎诉”“慎押”三个部分各自的含义，也需要对该项刑事政策的完整体系予以分析，并进一步认识其各个部分之间的有机联系。

1.“少捕慎诉慎押”的构成分解

“少捕慎诉慎押”作为一项刑事司法政策主要适用于审前阶段，但效力及于刑事诉讼的整个过程。这项刑事司法政策要求职权机关谨慎适用刑事诉讼中的羁押与起诉等权力，旨在减少羁押、慎重提起公诉，使轻罪得到更加和缓且有效的处置。“少捕慎诉慎押”由三个部分组成，其不同的部分所适用的诉讼阶段的重心各有不同。“少捕”“慎诉”“慎押”这三个部分主要在刑事诉讼中的批捕阶段、起诉阶段与执行阶段发挥其特定的功效。对此，人们进行了细致的解释。

官方的解释可以在苗生明厅长的答新华社记者问中得到。⑤《少捕慎诉慎押，如何正确理解、精准适用？最高检这么说》，载新华社客户端2022 年2 月9 日。“少捕”可被形象地概括为“可捕可不捕的不捕”，主要是指公安机关在申请逮捕以及检察院审查批捕时，首先需依据法定的条件与标准予以衡量，并应依据该政策的引导，对于可捕可不捕的被刑事指控人尽量不采用逮捕的方式；即使已经采取了逮捕强制措施，如果当初决定逮捕的条件已经改变，则应当及时解除逮捕，依法转变为取保候审等非羁押措施。这之中，羁押必要性审查是不可或缺的，甚至可以说是“少捕”所要求的程序法的应有之义。该程序有助于避免“一押到底”，全面贯彻“少捕”和“慎押”。当然，“少捕”并不意味着不捕，对属于《刑事诉讼法》第81 条所规定应当逮捕情形的，应予逮捕。“慎诉”所指向的是检察机关在审查起诉阶段决定是否提起公诉时应当切实履行其职责，慎重使用提起公诉的职能。其含义主要包括三个方面的内容。其一，应当基于起诉便宜主义，对罪行较轻的，尤其是认罪认罚并有其他需要考虑的情况（例如积极赔偿、获得被害人谅解等），依法积极适用相对不起诉（《刑事诉讼法》第177 条第2 款）。其二，基于检察机关的客观公正义务，认真贯彻疑罪从无原则，应依法适用存疑不起诉。如果案件存疑，在依法进行补充侦查后，检察机关就不应当为了追诉犯罪而提起公诉（《刑事诉讼法》第175 条第4 款）。其三，基于特殊社会利益保护的需要，对于特定主体的一些刑事案件，依法适用附条件不起诉（《刑事诉讼法》第282 条规定的未成年人的某些犯罪案件以及符合相关规定的适用企业刑事合规的附条件不起诉案件）。

“慎押”的含义比较复杂。“慎押”意味着应当谨慎采取羁押的强制措施，或者说，其要求在刑事诉讼中依法尽量少采用羁押的手段。就此而言，不应仅仅将“慎押”作为“少捕”的组成部分，将其理解为只是在逮捕之后的羁押必要性审查程序中发挥作用。显然，如果仅限于此，“少捕”就足以涵盖其义，没有必要再提“慎押”的要求。我们认为，“慎押”之中的“押”应当包含更广的范围，既包括刑事诉讼中的拘留与逮捕，还应包括刑事执行阶段的监禁刑，由此，“慎押”不仅意味着应减少拘留以及逮捕，甚至意味着应依法尽量提出缓刑的建议以及减少监禁刑的适用。如此，才能全面揭示“少捕慎诉慎押”的精神及其协同性。

将“少捕慎诉慎押”各个部分进行分解的意义在于，由此可以看到其不同部分在理论研究和实践中存在着的差别对待。现实表明，无论是学术界还是实务界对于“少捕”“慎诉”“慎押”三者的理解与把握，确实存在着原本不应有的差别对待。相对而言，“可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉”已经深入人心，对此的认识比“慎押”更加重视；而可判缓刑的尽量判缓刑，却并未受到同样的待遇。此外，“少捕”与“慎诉”在实践中也存在落实程度的差异，尽管相关数据表明了检察机关决定不诉的刑事案件有所上升，但由于对“醉驾罪”等轻罪普遍提起指控，鲜有不诉，因此，所谓轻罪的“慎诉”政策贯彻情况并不像数据显示的那样乐观。对此，后文将进一步分析。

2.“少捕慎诉慎押”的体系分析

分解“少捕慎诉慎押”的构成，有助于认识其不同部分的特定含义及其各自的特点，在此基础上，我们还应从整体把握该刑事司法政策三个部分共同的基本精神，看到其中的联系以及交相呼应的特点，进而从整体上对“少捕慎诉慎押”进行全面把握，以便发挥三项内容的相加大于三的政策功效。因此，对“少捕慎诉慎押”的含义不仅需要从上述三个不同的方面展开，还应当将其作为一个整体予以认识，唯此，我们才能避免由于理解的偏差而在执行“少捕慎诉慎押”这项刑事司法政策的过程中产生失衡，使其效应打折扣。

将“少捕慎诉慎押”作为一项体系完整的刑事司法政策，需要揭示三个部分所具有的基本精神并由此认识到其是交相呼应的一个体系。关于“少捕慎诉慎押”的整体含义，有关部门负责人曾予以系统揭示：“少捕慎诉慎押的本质是严格、准确、规范地把握逮捕、起诉、羁押的法定条件，将刑事强制措施、刑事追诉控制在合理且必要的限度内，体现刑法谦抑、审慎的要求，实现惩罚犯罪与保障人权的最佳平衡，最大限度发挥刑事司法对社会和谐稳定的促进作用。”⑥同上注。我们需要进一步认识到，其统一的精神不仅在于保障人权、规制职权以及提升司法文明和司法公正等，而且在于刑事实体法与刑事程序法的协调，并认识到该刑事司法政策的不同方面的精神内涵。一方面，应借此重塑刑事诉讼参与社会治理的基本理念，即，刑事诉讼并不仅仅是通过追诉犯罪、惩治犯罪来解决犯罪问题、参与社会治理，而是在依法查清犯罪事实的基础上，区别案件的不同情况，对不同的被刑事追诉之人依法给予相应的处置——有的需要严厉追究，有的则应宽缓应对；刑事诉讼不仅应修复被犯罪所破坏的社会关系，而且应当使刑事诉讼的当事人，尤其是被刑事追诉之人能够重返社会，以此实现刑事诉讼参与社会治理的现代化。另一方面，应由此否定以往的刑事诉讼极易出现的片面的效率观念，即羁押越多、起诉越多、判刑越重，刑事诉讼取得的成效越大。应认识到刑事羁押与刑事处罚是针对犯罪而不得不采用的强制手段，本质上也是一种“恶”，据此，可以确定羁押与起诉并非越多越好，处罚并非越重越好，并为宽严相济的刑事政策奠定坚实的基础，将刑事追诉从对犯罪的报复这种简单的消极应对，积极转化为对犯罪的治理更加有效和更加文明。

在理解“少捕慎诉慎押”的基本精神之后，还需要进一步对这项刑事司法政策的三个部分的内容之间的交相呼应予以分析，以便由对其直观的认识进一步深入到其相互关联，揭示其协同性。首先，就与“慎刑”相契合来说，“少捕”与“慎诉”之间原本就存在着有机的联系，并且，“少捕”与“慎诉”的精神相结合，可以更加有效地切断以往将逮捕与起诉捆绑的常见现象。⑦当然，“捕诉一体”的机制也是逮捕与起诉的一种统一，但这种统一与在此所说的“少捕”与“慎诉”的统一是两回事。“捕诉一体”并不会当然实现“少捕”“慎诉”，除非是以“少捕”“慎诉”的理念为基础。其次，“慎押”与“少捕慎诉”相结合，则会产生更多的效应。显然，“慎押”要求职权机关在刑事诉讼中尽量少采用拘留，有助于从侦查阶段就开始改变羁押与办理刑事案件之间曾经存在的“天然”联系，并由此从源头切断“拘留转逮捕”的常态，认识到羁押与对犯罪的追诉之间并无必然联系；并彻底改变逮捕之后的“一押到底”。另一方面，“慎押”所要求的依法尽量适用缓刑，可以切断判刑与监禁的必然联系。由此可见，揭示“少捕慎诉慎押”三个部分的有机联系，有助于切断刑事诉讼过程中长期存在的拘留、逮捕与起诉之间以及判刑与监禁之间的“必然”联系，并在人权保障、规制职权以及提升刑事诉讼参与社会治理的文明程度等基本精神的基础上，重构拘留、逮捕、起诉、判刑与监禁之间的关系，使“少捕慎诉慎押”更好地实现其整体效应。

（二）“少捕慎诉慎押”的发展脉络

“少捕慎诉慎押”有其发展历程，该政策所蕴含的思想远可与我国古代的民本思想、“恤刑”思想一脉相连，近则与我党宽严相济的刑事政策以及建国后刑事诉讼实践的不断发展密切关联。认识“少捕慎诉慎押”的历史渊源及其发展历程，有助于更全面、更深刻理解其精神底蕴。

从历史渊源来看，我国自古就有的民本与“恤刑”思想，与“少捕慎诉慎押”有着共通的价值理念。古代的民本思想虽然与现代的人权保障不同，但从其渊源来看，在精神上确实存在相通之处。中国古代因为恤刑等思想而倡导“狱空”的理念，⑧王忠灿：《“狱”、“狱空”和中国古代司法传统》，中国政法大学出版社2013 年版，第7-8 页。将“狱空”视为是政治清明、治理有方的体现，更是契合“少捕慎诉慎押”的价值追求。由此可见，我国古代的主流价值观乃是摒弃严刑峻法和“监狱”人满为患的治国理念及其做法，而“少捕慎诉慎押”与此一脉相连。

我国刑事诉讼实践中羁押等刑事司法相关理念与制度的历史演变过程，也表明了现在的“少捕慎诉慎押”并非无本之木。1951 年在镇压反革命运动中，毛泽东主席提出：“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”⑨《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999 年版，第159 页。而从相关制度的建构和发展的角度来看，从1954 年的逮捕拘留条例开始，到1979 年制定的《刑事诉讼法》，明确规定了逮捕和拘留的要件，初步确立了慎重适用逮捕的法律规定。历经1996 年、2012 年和2018 年三次修改后的《刑事诉讼法》，将逮捕所要求的社会危险性具体化并增设羁押必要性审查程序，不断完善逮捕制度，从制度层面推进了“少捕”精神的落实。之后，由最高人民检察院（单独或会同公安部）颁发的相关规定，进一步完善羁押必要性审查的程序、细化逮捕所要求的社会危险性的具体内容，使“少捕”的刑事政策在程序规则中得到了进一步支持。

我国“慎诉”的演变更复杂。鉴于“慎诉”不仅意味着部分轻罪的不诉，而且意味着严格要求起诉的标准，由此，可以将刑事诉讼法制定时就确定的提起公诉的条件与法院判决有罪的严格标准相同，视为体现了慎重提起公诉的立法精神。而曾经的免予起诉制度与“慎诉”的关系则需要分析。⑩至于我国1950 年代开始的免予起诉，是否可以视为我国“慎诉”的历史渊源，需要辨析。毕竟，那时的免予起诉针对的是战犯这样的重罪之人，与现时的轻罪不诉存在着质的差异。免予起诉制度在1996 年修订《刑事诉讼法》时被废除，废除的原因是检察院因免诉制度而具有定罪的权力，这与定罪权仅在法院的现代刑事诉讼原则与理念不符，与修改后的《刑事诉讼法》第12 条规定相悖。然而，1996 年《刑事诉讼法》新规定的相对（轻罪）不诉的情况，却包括了原来免予起诉的一些情况，即“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定”。⑪王敏远：《我国刑事诉讼法修改述评》，载《法学家》1996 年第4 期。修改后的《刑事诉讼法》通过扩大检察机关不起诉范围的方式，明确肯定了检察机关享有起诉的裁量权，确立了由法定（绝对）不起诉、相对不起诉、存疑不起诉等构成的完整的不起诉制度，为“慎诉”的刑事政策奠定了程序法的基础。当然，“慎诉”的程序法基础此后仍有发展。例如，附条件不起诉制度在2012 年被纳入修改后的《刑事诉讼法》，尽管只适用于符合法定条件的部分未成年人刑事案件。⑫事实上，早在上个世纪80 年代末关于免予起诉制度存废之争中，附条件不起诉即被人们所关注，只不过当时是以暂缓起诉制度的形式被讨论。参见王敏远：《暂缓起诉制度——争议及前景》，载《人民检察》2006 年第7 期。2018 年《刑事诉讼法》（第182 条）虽然增加规定了核准不起诉制度，但因其极为严苛的程序限制以及仅适用于极特殊的案件，与“慎诉”很难说有多少关联。而近期随着企业刑事合规的改革试点的推广，刑事诉讼法学界的诸多学者主张修改我国《刑事诉讼法》以便拓宽适用附条件不起诉的案件范围。

关于“慎押”，我国在刑事诉讼领域也曾有过诸多努力。例如，1954 年颁布“逮捕拘留条例”，就规范和减少羁押来说，其意旨就包括了规范拘留和逮捕两种羁押措施。而1996 年修改《刑事诉讼法》的时候，废止了“收容审查条例”，致使侦查机关曾经广泛采用的“借用”收容审查羁押方式办理刑事案件的做法就此终结，从而推动了“慎押”观念的落实。回顾这些历史，有助于使我们将如今的“慎押”的含义作进一步延伸，而不是将其仅仅局限于“少捕”的范围之内。

梳理“少捕慎诉慎押”的历史脉络，可以使我们对这项政策的发展趋势有更清晰的认识，由此看到“少捕慎诉慎押”经历了逐渐演进的过程，并且，“少捕”“慎诉”与“慎押”的发展趋势基本同步，“少捕慎诉慎押”由观念倡导逐渐演化为具体政策，再由政策逐渐形成法律，既意味着其在实践中的作用的增强，也意味着其落实的稳定性的提升。从其发展脉络中还可以看到，“少捕慎诉慎押”的适用范围由少数案件逐渐扩展，由特殊情况下的适用到普遍且稳定的适用，并与宽严相济的刑事政策之适用相协调，稳步推动我国刑事程序中人权保障的发展，刑事程序法治的文明化程度有了实质性提升。

二、“少捕慎诉慎押”的背景、效应及其意义

“少捕慎诉慎押”的提出，有其特定的背景。认识这个背景，有助于我们判断这项刑事司法政策施行以来所取得的成效及其意义，而总结该项政策的成效及其意义，则有助于促进该项政策今后长期持续、稳定发挥作用。

（一）“少捕慎诉慎押”的背景

“少捕慎诉”作为“少捕慎诉慎押”政策的前身，在2010 年已被规范性文件所确立。2010 年8 月中央综治委、两高两部和共青团中央发布《进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》第8 条提出，“人民检察院办理未成年人刑事案件，应当讯问未成年犯罪嫌疑人，坚持依法少捕慎诉”。由此可见，“少捕慎诉”的提出与“少捕慎诉慎押”的提出，其背景并不相同。就“少捕慎诉慎押”而言，其背景主要有三个方面。

首先，我国以往的羁押率普遍较高，该问题长期未能得到有效解决。1999 年至2019 年，我国刑事诉讼中提请逮捕案件批捕率仍近80%，全部案件羁押候审人数超过50%，每年有上百万人在羁押状态下候审。⑬https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202204/t20220427_555481.shtml，2022 年5 月25 日访问。较高的审前羁押比例与国家法治发展进程已不相适应。为改变刑事诉讼过程中未决羁押率过高的问题，职权机关也采取了相应措施以改变此状况，例如最高检与公安部联合发布《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，以及随后最高检公布《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，再到此前检察系统推介“少捕慎诉”部分措施，然而从相应的数据来看，收效有限。

其次，刑事犯罪轻型化的趋势、认罪认罚从宽制度的广泛适用以及刑事诉讼观念的重大变化。可以说，正是这三个方面的综合因素，促成了2021 年4 月中央全面依法治国委员会把“少捕慎诉慎押”由司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。正如其在文件中所说：“适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策，进一步发挥认罪认罚从宽制度作用，依法推进非羁押强制措施适用。”

再次，现代科技的运用使得该政策的出台与实施具有了相应的条件。例如，“非羁码”等技术的运用，对于降低羁押率有着重要的意义，并因此对“少捕”“慎押”政策产生积极作用。⑭参见范跃红、方芳、方利利：《浙江杭州：应用“非羁码”降低审前羁押率提升监管效能》，载《检察日报》2020 年11 月9 日，第1 版。虽说“少捕慎诉慎押”政策的出台与实施是基于上述特定的时代背景，但是，对此需要进一步分析。其中，犯罪情况的变化只是基础，即凶杀等重罪大幅度减少，多数犯罪为轻罪，这只是为“少捕慎诉慎押”提供了普遍适用的可能性，而真正使这种可能性转变为现实的则是刑事观念的转变。即使是科学技术对“少捕慎押”的助力作用，也是以刑事观念的转变为前提的。也就是说，如果没有刑事观念的转变，对普遍羁押、尽量起诉传统做法没有足够的反思，即使面对的是轻罪，并存在“非羁码”这样的技术，也不会想到采用以减少羁押。至于刑事诉讼模式的转型对“少捕慎诉慎押”的影响，虽然是客观存在的，但却需要分析其中的利弊。对此，后文将进一步展开。

（二）“少捕慎诉慎押”政策的效应

“少捕慎诉慎押”司法政策出台后，其所产生的最直接效应是相关制度与措施的推行，而相关的数据则能更直观地反映其落实后的效应。

1.“少捕慎诉慎押”的措施落实

检察机关作为主导“少捕慎诉慎押”的主体，针对之前羁押率高、不诉率低等问题，优化了办案模式，发挥了审查逮捕以及审查起诉的把关作用，其中说理与羁押必要性审查为两大关键词。

其一，在不予批捕与不予起诉的过程中，着重释法说理，提升变更、撤销强制措施建议的可接受性，以促成公安机关以及被害人等诉讼主体的理解、认同与支持。通过健全逮捕说理机制，加强对不同类型案件社会危险性标准的归类总结，强化刑罚要件、社会危险性要件的指引、规范功能，通过审查逮捕履职办案倒逼侦查机关审慎适用羁押强制措施。该项政策的这种效应，绝不仅限于相关统计数据中，⑮2022 年，公安机关提请审查逮捕83.7 万人，同比下降32.5%。在不捕率、不诉率大幅上升的情况下，公安机关对不捕不诉提出复议复核4200 余人，同比下降41.2%；2022 年公安机关对不捕不诉提出复议复核、当事人提出申诉比2018 年分别下降63.2%和25%。参见《最高检案管办负责人就2022 年全国检察机关主要办案数据答记者问》，载最高人民检察院微信公众号2023 年3 月7 日。更重要的是促进了检察机关在办案中的释法说理，在提升其可接受性的同时，彰显了司法水平的提升。

其二，开展羁押必要性审查专项活动，规范采取与变更羁押强制措施办案流程。一是执行更严格的羁押标准，进一步细化逮捕适用标准，统一羁押必要性审查标准，严格控制逮捕羁押。二是加大羁押审查的力度，建立对羁押必要性的定期审查制度。加强对羁押持续时间、延长侦查羁押期限和重新计算羁押期限的规范，以逮捕时所依据的事实、证据条件、社会危险性情形是否发生重大变化，羁押期间是否出现和解、认罪认罚等新情况，犯罪嫌疑人、被告人有无不适宜羁押的疾病或特殊情形为重点，全面审查判断是否有必要继续羁押，及时变更、撤销不必要的羁押。三是提升审查质量，具体判断个案中的社会危险性时进行实质审查，建立社会危险性证明程序机制和量化评估机制，避免轻罪案件羁押率过高、“构罪即捕”、“以捕代侦”、“一押到底”等突出问题。专项活动期间，检察机关在侦查、审判阶段开展羁押必要性审查提出变更强制措施或释放建议后，侦查、审判机关的建议采纳率达88.62%，同比上升近5 个百分点。⑯《数据说话：少捕慎诉慎押刑事司法政策落实一年间》，载法治日报微信公众号2022 年4 月27 日。

基于全国检察机关羁押必要性审查专项活动所取得的积极成效，最高检决定将自2021 年7 月1 日部署开展为期半年的羁押必要性审查专项活动延至2022 年12 月31 日，适用案件范围由三类重点案件拓展为全部在办羁押案件，以促成羁押必要性审查的实质化、规范化、常态化、长效化运作。

2.相关数据显示“少捕慎诉慎押”的效应

“少捕慎诉慎押”实施之后，相关统计数据显示其成效显著。其中，关于减少不必要羁押，据统计，羁押必要性审查专项活动期间，捕后羁押必要性审查同比2020 年下半年增长5.1 倍，环比2021 年上半年增长3.6 倍。⑰参见蒋安杰：《少捕慎诉慎押刑事司法政策落实一年间》，载《法治日报》2022 年4 月27 日，第9 版。最新数据显示，2022 年全国检察机关开展羁押必要性审查25.4 万人（次），同比上升43.7%。⑱《最高检案管办负责人就2022 年全国检察机关主要办案数据答记者问》，载最高人民检察院微信公众号2023 年3 月7 日。而逮捕数据的变化对正效应更具有说明力。以2022 年1-3 月的数据为例，一是逮捕率降幅明显，其中无社会危险性不捕占比大幅上升且为历年来最高，达到58.4%。二是受理起诉时犯罪嫌疑人羁押率平稳下降，检察机关提起公诉前采取刑事拘留、逮捕强制措施的人数同比下降了18.3%。三是捕后不诉和捕后无罪判决人数逐渐上升，捕后不诉和捕后无罪判决人数共占逮捕人数的1.3%，同比减少0.3 个百分点。对已逮捕案件决定不起诉同比下降37.2%，捕后宣告无罪和不负刑事责任人数同比下降58.54%。捕后判轻缓刑，包括判处管制、拘役、单处附加刑、缓刑，以及免予刑事处罚率为8.1%，同比降低4.8 个百分点。⑲https://www.spp.gov.cn/zdgz/202204/t20220427_555453.shtml，2022 年5 月25 日访问。

依据相关统计，审查起诉的相关数据相较于“少捕慎诉慎押”政策出台前，亦有明显变化。除了不诉率持续上升以外，在起诉案件中，撤回起诉和无罪判决率同比大幅下降，2022 年1-3 月，分别下降达44.4%和34.3%。⑳同前注⑰。2022 年，犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚的相对不起诉案件在所有不起诉案件中占到90%以上，人数由2018 年的10.2 万余人上升至2022 年的44.2 万余人。㉑《最高检副检察长陈国庆回答知乎网友提问：少捕慎诉慎押进一步强化人权司法保障》，载最高人民检察院微信公众号2023年3 月9 日。刑事案件捕后不诉和无罪判决率1.1%，同比减少0.5 个百分点。㉒《最高检案管办负责人就2022 年全国检察机关主要办案数据答记者问》，载最高人民检察院微信公众号2023 年3 月7 日。

整体来看，政策实施后的2018 年-2022 年期间，对不构成犯罪或证据不足的依法不批捕81.8 万人、不起诉21.1 万人，比前五年分别上升30%和69.4%；对涉嫌轻微犯罪、有悔罪表现的，附条件不起诉7.1万人，适用率由2018 年的12.2%升至2022 年的36.1%；对犯罪较严重的起诉17.9 万人，比前五年下降36.9%。㉓张军：《最高人民检察院工作报告》，第十四届全国人民代表大会第二次全体会议，2023 年3 月7 日。其中，2022 年检察机关对非国有公司企业工作人员不起诉3 万人，同比上升18.6%；企业合规改革试点以来，办理涉案企业合规案件5150 件，其中适用第三方监督评估机制3577 件，占69.5%；对整改合规的1498 家企业、3051 人依法作出不起诉决定，另有67 家企业整改不实，243 名责任人被依法追诉。㉔《五年“赶考”交卷：以能动检察做优做实人民至上——最高检工作报告解读》，载最高人民检察院微信公众号2023 年3 月7日。

一些省市的情况也反映了“少捕慎诉慎押”政策的效应。例如浙江省较为典型地体现了逮捕率与不诉率都随着刑事案件“一升一降”的数据有所变化。近年来，浙江省刑事案件总量从50.9 万余起下降到23.6万余起。㉕参见胡宗昊、陈立波：《平安浙江、法治浙江走出两条漂亮曲线》，载《浙江法治报》2023 年4 月18 日，第1 版。2022 年，浙江省的诉前羁押率是18.48%，比全国平均水平低了8 个百分点；刑事案件不起诉率达34.1%，比全国平均水平低了7.8 个百分点。此外，浙江省检察机关在作出不起诉决定后，对被不起诉人出具检察意见书建议行政机关进行行政处罚，2020 年1 月至2022 年12 月共计7491 件。截至2023 年3 月，杭州地区适用“非羁码”人数已达34748 人。㉖《“少捕慎诉慎押”在“浙”落地情况如何？听这场重磅发布会的检察声音》，载浙江检察微信公众号2023 年4 月18 日。鉴于杭州地区适用“非羁码”的良好效果，浙江省检察院已将“非羁码”纳入一体化办案体系，推进非羁押人员监管大场景应用，切实降低羁押率。

（三）“少捕慎诉慎押”的意义

关于“少捕慎诉慎押”的意义，有关部门在推介该政策时曾有系统说明，主要包括四个方面。一是有利于强化人权司法保障，通过尽可能减少审前对犯罪嫌疑人人身自由的剥夺，以避免羁押强制措施的滥用、误用；二是有利于促进社会和谐，减少不适当、非必要的逮捕羁押，体现司法宽和、谦抑，释放司法善意，有助于促进犯罪嫌疑人、被告人认罪悔罪、修复被犯罪破坏的社会关系；三是有利于加强犯罪治理，例如，通过完善的犯罪综合治理体系，对于情节轻微的案件依法适用不起诉，并加强行政处罚与刑事追究的衔接，虽然定罪判刑少了，但惩戒力度不减；四是有利于节约司法资源和社会成本，羁押不仅需要大量资源投入，且被羁押人员不能正常生产生活、创造价值，这些都是羁押的隐形成本。同时，减少因羁押中的“交叉感染”导致被羁押人员重新回归社会后再度危害社会、违法犯罪的情况。㉗同前注④。

上述四个“有利于”比较完整地揭示了“少捕慎诉慎押”的意义。虽然如此，从刑事一体化的角度，按照国家治理现代化的要求，我们对“少捕慎诉慎押”的价值还可以作进一步分析。一方面，应当看到，这是（宽严相济等）相关的刑事观念和刑事政策、（慎刑等）刑事实体法与刑事程序法的统一，有助于把握现代刑事法律体系的文明发展的共同精神，明确慎重采用刑事手段的缘由；另一方面，基于刑事一体化的认识，可以认识到这项刑事司法政策的统一的内在品质，分析其不同层面的共同价值及其相应要求。概括而言，“少捕慎诉慎押”不仅还原了逮捕和拘留这样的羁押措施作为保障诉讼顺利进行的“迫不得已”的措施之实质，借此可以否定羁押的惩罚性功能以及“以羁代侦”的做法；而且以此认识到提起公诉并非越多越好，越严厉越好，由此突显了起诉便宜在彰显宽严相济的刑事政策中所具有的不可或缺的价值；并可以据此强调减少羁押的政策应在刑事诉讼各个阶段普遍适用。

需要说明的是，不论是从国际的横向视角还是从历史的纵向视角来看，“少捕慎诉慎押”还有很多应当重视的价值。例如，依据《公民权利和政治权利国际公约》第9 条第3 款规定：刑事被追诉人在审前一般应不被羁押，除非遇有法定的特别原因。显然，“少捕”“慎押”与此规定在精神上相通。而从法律的进步与社会的发展以及治理社会的观念转变等方面来看，这项刑事司法政策所具有的进步意义，即犯罪这种恶虽然需要通过刑事的方式予以治理，但刑事手段本身也是一种恶，即使以恶治恶是必要的，也应尽量慎用，这正是刑事法需要谦抑的缘由。现代文明社会正是因此而强调治理社会应当减少使用、慎重使用刑事的方法。当然，“慎刑”的另一个重要原因是刑事的手段对遏制犯罪的作用十分有限。因为统计数字和历史都证明，自该隐以来，世界既没有因刑罚而得到感化和改善，犯罪也没有因刑罚而被震慑住。另一方面，罪犯绝不仅仅只是敌人，从其行为方式上看，反而是市民社会的有用成员。㉘参见［德］米夏埃尔·帕夫利克：《卡尔·马克思论犯罪和刑罚》，樊文译，载《澳门法学》2021 年第2 期。“少捕慎诉慎押”所体现的国家治理现代化观念，与先贤之论相契合，同样要求对犯罪不应只是一味采用严厉的刑事手段，而应采取综合治理的模式，以更有效、更文明的方式予以应对。

有关“少捕慎诉慎押”对于提升刑事司法以及社会治理品质的价值，我们还需要重视相关的“成本-收益”计算。应当认识到，在羁押与起诉所产生的能够计量与不可计量的成本之间，后者往往更具有基础意义。例如，刑事诉讼作为遏制犯罪的一种社会治理方式，为什么非要通过羁押这种方式进行？逮捕一个人所需的成本，包括物力（建造看守所的费用等）、人力（需要投入的看守所人员）、时间等，都能简单进行计算，然而，因为逮捕所产生的其他成本往往无法估量，这也是法律要求对未成年人慎用逮捕的重要原因，以及政策强调对民营企业家犯罪应注重适用“少捕慎诉慎押”的理由。

除了上述共同的价值，“少捕”与“慎诉”“慎押”在落实宪法人权保障与强化职权规制、提升刑事程序法治文明程度等方面的价值，也有其特性。深入分析“少捕慎诉慎押”各个不同方面的具体价值，有助于我们深入探讨这项刑事司法政策的当代意义。

1.“少捕”的主要价值

“少捕”所具有的独特价值，即因“可捕可不捕的不捕”之刑事司法政策而决定不捕，从而减少逮捕的意义，主要包括以下几个方面。

其一，“少捕”具有积极维护宪法所规定的人身自由权的价值。逮捕完全剥夺了被刑事追诉之人的人身自由权，逮捕的条件规定得越严苛、程序越复杂，要实施逮捕的难度就越大，就越有助于减少逮捕，宪法所规定的公民人身自由权受保护的力度就会越大。“少捕”的政策体现了逮捕措施与落实宪法人权保障之间的反比例关系，即越少地采用逮捕，就越有利于落实宪法中人身自由权的保障。

其二，“少捕”反映了通过积极规范逮捕的职权以持续促进刑事诉讼文明的提升。以往侦控部门重视采用逮捕措施，一方面是其有利于保障诉讼的顺利进行，另一方面则是基于审讯等侦破案件的需要，以至于实践中普遍适用较长时间的羁押。㉙1996 年废除“收容审查”条例之前，侦控部门为了办案的需要，基于规避逮捕的实体条件和程序要求以及期限规定，在刑事诉讼中甚至曾广泛适用比逮捕更便捷且期限更长的“收容审查”。纵观逮捕程序规定从1979 年至今的变化，由开始阶段的注重保障诉讼顺利进行，到逐渐强化对职权机关采用逮捕措施的规范以尽量减少逮捕，这期间逮捕的条件与程序因此不断趋于复杂与完善。

如今，人们对强制措施制度功能的认识，应超越以往旨在保障诉讼的顺利进行的认知。应当看到，强制措施制度的功能主要在于规范职能部门、保障人权。强制措施制度若只是为了保障诉讼的顺利进行，那么，只要设置羁押一种强制措施就够了，因为剥夺人身自由的羁押措施比限制人身自由的非羁押措施，更有利于保障诉讼的顺利进行；若是为保障诉讼的顺利进行，那么，对刑事羁押也不需要设置期限，因为诉讼若没有终止，采用羁押的方法保障诉讼顺利进行的必要性就一直存在。由此可见，若没有人权保障和规制职权的需要，强制措施制度将会如何设置难以想象。正是人权保障和规制职权这样的诉讼文明发展的需要，才有必要设置对人身自由权利影响程度有差别的不同的强制措施并要求尽量采用非羁押措施，才需要对逮捕确定越来越严格的期限和相关程序的限制。㉚参见王敏远：《刑事程序法治的发展与学者的坚守》，载《法治研究》2017 年第1 期。

因此“少捕”与诉讼文明的发展趋势相符。这些年来，刑事诉讼法在数次修订过程中不断提高职权机关采取逮捕的“门槛”，由仅可能存在的社会危险的“抽象可能性”就应逮捕（1996 年《刑事诉讼法》第60条），到需要证明存在社会危险性作为应当逮捕的一个前提条件（2012 年《刑事诉讼法》第79 条），就是其中一例。与逮捕相关的程序也渐趋复杂，例如《刑事诉讼法》第88 条规定在批准逮捕时人民检察院需根据情况讯问犯罪嫌疑人；再如，逮捕过程中需听取律师意见；又如，需加强羁押必要性审查以及采用听证方式进行审查等。

其三，“少捕”作为刑事司法的导向，既要求立法在相关程序中作出明确规定，还要求司法机关肩负尽量减少逮捕的社会责任。例如，《刑事诉讼法》第280 条规定，（基于未成年人心智不成熟、易于在看守所受交叉感染以及适用挽救为主等原因）对未成年人刑事被追诉人应当严格适用逮捕。又如，在推行企业合规改革试点进程中，有关部门提出对涉罪的民营企业家也应尽可能少用羁押措施，以避免逮捕等羁押措施所带来的负面效应。而我国民营企业常见的独特结构，对于企业正常经营的损害更可能极端放大，民营企业家一旦被采取强制措施，极易导致其企业生产、经营陷于困境甚至于崩溃。㉛参见李建伟、李晓明：《刑事诉讼中的企业家民商事权利保护》，载《人民司法》2019 年第19 期。这种局面，于社会而言也是一种无可挽回的损失，企业倒闭员工失业，最终影响到社会稳定。因此，应当看到，如果被刑事追诉之人由于轻罪且不具有应当逮捕的相关法定事由而被逮捕，使其个人以及社会因此付出了理应可以通过其他非羁押措施所避免的代价，而后者的代价比前者而言甚至更为沉重，对此不得不察。

当然，目前上述两类案件的“少捕”仍是在轻罪框架之内适用于有限的对象，未来应更大范围地进行“少捕”的探索，由适用于部分轻罪案件中被刑事追诉之人逐步推广至涉嫌轻罪的多数人，甚至可以考虑在判处10 年以下有期徒刑的案件中，在非惯犯以及非暴力犯罪等法定应予逮捕的情形外，依法适用“少捕”。从历史和现实的经验看，即使是一些判处3 年以上10 年以下有期徒刑的案件，确实也不应忽视少捕的价值。因为如果事实、证据等条件存在问题，同样会发生一旦错捕就将导致办案人员形成“有罪”的思维定势，进而引发错诉、错判，不仅给犯罪嫌疑人、被告人及其家庭带来灾难性的后果，而且给司法公信力带来巨大的冲击。㉜参见孙长永：《少捕慎诉慎押刑事司法政策与人身强制措施制度的完善》，载《中国刑事法杂志》2022 年第2 期。

其四，“少捕”价值在其特定的含义下还可以进一步延伸，例如，可以促进解决刑法适用中的“实报实销”等问题。实践表明，在“可捕可不捕”的情形下，选择了逮捕，那么后果往往就是法庭在审判时面临“可轻判可不轻判”的情形下，一般会判处不短于已经逮捕的期限之刑期，这样就导致“实报实销”的问题。要解决此种不合理现象，源头就在于“少捕”，“少捕”有助于消除审前逮捕与判处刑罚之间的“捆绑”关系。

2.“慎诉”的各种价值

“慎诉”的要求具有复合性，这与我国相关法律所规定的检察官客观公正义务相契合，与起诉裁量权（起诉便宜）的理念也相通。检察官在起诉方面的职责包括其在审前程序中对起诉的案件的中立审查责任，即客观过滤责任，这要求检察官对于符合起诉条件的犯罪嫌疑人提起公诉，对依法不应或不必提起公诉的则有权决定不起诉。根据法律的规定，不起诉的种类多样，包括无罪不诉（绝对不起诉）、轻罪不诉（相对不起诉）、存疑不诉（证据不足不起诉）、附条件不诉以及特别不诉（《刑事诉讼法》第182 条规定的特殊不起诉），因此，“慎诉”在各种不诉中的价值需要分解。在此，基于人权保障原则、客观公正义务、起诉裁量权等，对“慎诉”所包含的各种价值进行分析。需要说明的是，由于“慎诉”所要求的慎重起诉是指“可诉可不诉的不诉”，即尽量适用不起诉，这意味着我们研究的重点只是“可裁量”的不起诉之价值；鉴于特别不诉基本难以在实践中发生，因此，关于特别不诉的价值，就不在此讨论。需要说明的是，“慎诉”的价值与相关的“不诉”之价值并不直接等同，“慎诉”的意义应该就是促进了相关“不诉”价值的实现，由此，相关“不诉”的意义某种程度上也可以说是“慎诉”的意义。

第一，刑事诉讼法关于起诉与不起诉的规定，除了应当起诉与不应当起诉之外，还规定了对轻微犯罪可以不起诉，即相对不起诉，“慎诉”具有促进这种不起诉制度落实之价值自无疑义。当然，“慎诉”与刑事诉讼法所规定的相对不起诉并非同义重复。应当看到，“慎诉”作为刑事司法政策所倡导的是在“两可”的情形下应当选择不诉。这是在刑事诉讼法所规定的可以不诉的可能性中，提出了应尽量不起诉的政策要求。对这种差异应当充分重视。一方面，对轻微犯罪尽量不诉，不仅可以实现刑事诉讼法对此规定的立法宗旨，即，对轻微犯罪可以采用轻缓的刑事司法方法，既可以因此节约司法资源，还能更好地实现人权保障；且可借此减轻因犯罪而引发的社会对抗“成本”，这将对社会的长治久安具有积极意义。另一方面，“慎诉”在目前轻罪案件占据刑事案件绝对多数的社会背景中，其适应时代发展的意义尤为突出。如果说在社会治安形势严峻时强调以严刑峻法应对犯罪还有“理由”，那么，在当下普遍轻罪的环境下，以轻缓且合理有效的方式治理轻微犯罪才是应时的，尤其是可诉可不诉的轻微犯罪，其所反映的社会矛盾相对而言通常并不激烈，只要有可能，刑事诉讼对其就应更注重采用相对不起诉等“非犯罪化”的诉讼方式予以化解。

第二，附条件不起诉作为介于提起公诉与不诉之间的一种特殊制度设计，其功能明显不同于其他的不起诉，“慎诉”对此的价值体现在两个方面，一是促进落实法律所规定的附条件不起诉，二是积极推动司法实践中的附条件不起诉的试点。

2012 年《刑事诉讼法》修改时新增了适用于未成年人的附条件不起诉，适用于部分轻微犯罪的未成年人，其宗旨在于实现对未成年人的教育、感化和挽救。可以看到，这里的教育是一种基于所附条件的特殊教育，即这种教育因为不起诉所“附条件”而具有强制矫正其行为的功能。因此，附条件不起诉对犯轻罪的部分未成年人的治理价值具有独特的意义。㉝未成年人是国家、社会的未来，因其身心处于发展过程，可塑性较强，避免因其“一失足而成千古恨”应该予以特别的保护。适用附条件不起诉则可以对未成年人实行一定期限的具有强制性的考察帮教，即约束其行为（禁止性规定），矫治其心理疾病（包括不良嗜好），引导其向善（做义工），培养其生活技能，帮助其就业或重返学业，从而对未成年人起到约束、震慑、教导作用，使其不想、不敢、不能再犯，从而顺利适应和回归社会。最高人民检察院积极推动的企业刑事合规试点，其积极的社会意义引人注目。对涉轻罪的企业及企业家而言，企业刑事合规附条件不起诉，不仅会使涉案企业家的人生可以重新开始，还会使该企业的生产与经营因为合规而健康发展，从而对其员工生计甚至社会稳定有积极意义。而“慎诉”在积极推动司法实践中的企业刑事合规附条件不起诉的试点中的价值，一方面是拓展了附条件不起诉制度在实践中的适用范围，另一方面，则可以推动相关立法的完善。

此外，“慎诉”的意义并非仅限于推动落实相对不起诉的规定，其对落实疑罪不起诉、绝对不起诉也有积极意义。这些不起诉按照法律规定属于应当不诉，而并不是“可诉可不诉”的情况，但其与“慎诉”的关系也需要进一步分析。基于“慎诉”的本质在于慎重提起公诉，我们认为，其当然应当包括所有依法不诉的情况。例如，《刑事诉讼法》第175 条规定对于经二次补充侦查仍然证据不足的案件，应当作出不起诉决定，这被称为存疑不诉。然而，在司法实务中，不乏“案件事实不清”或者“证据不确实、不充分”的案件进入到起诉程序。一方面，这导致被刑事追诉人陷于不利境地，造成了司法不公；另一方面，这也导致了司法资源的浪费。㉞为纠正此类不当起诉，一般有两种途径。一是法院依法作出无罪判决，二是在判决作出前，检察机关撤回起诉。鉴于我国一系列的现实情况，无罪判决的作出往往要面临比有罪判决更大的障碍，因而检察院在审判过程中以证据不足为由撤回起诉更为常见。而法院为避免在此类案件中出现庭审“无用功”情形发生，依据2021 年《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第232 条可通过庭前会议的方式建议检察院补充证据或撤诉。有学者认为，这一新的规定如果能充分发挥其作用，有助于促进控审之间的有效制约关系以及防止滥诉，否则很可能成为继《刑事诉讼法》第201 条“一般应当采纳”条款之后的另一个检法非理性冲突的爆发点。参见孙远：《论庭前会议环节对控方证据的实质审查——以新〈刑诉法解释〉第232 条为中心》，载《上海政法学院学报》2022 年第1 期。因此，检察机关对疑案应依法决定不起诉，同样体现了“慎诉”的要求，“慎诉”因此与存疑不诉价值相通。首先，存疑不诉要求检察机关慎重进行起诉的审查，以避免将有疑问的案件提起公诉；其次，存疑不诉要求检察机关重视关于事实、证据与法律适用方面可能存在的疑问，尤其是辩护方所提出涉及罪与非罪的疑问。而“慎诉”要求检察机关审查起诉时应谨慎对待疑问，依法“过滤”不合格的案件，避免其进入审判，以使检察机关能够有效贯彻疑罪从无和保障人权等原则。由此可见，“慎诉”的价值同样应当及于疑罪不起诉等应当不起诉的情形。

3.“慎押”的特殊价值

“慎押”丰富了“少捕慎诉”政策的内涵与意义，促成刑事一体化精神的贯彻。“慎押”的价值应基于将“慎押”的内涵向前推及于慎重拘留、往后延伸到尽量适用缓刑的基础之上。由此，被刑事指控之人作为权利主体，其人身自由等权益得到更多的保障与实现，也更有利于刑事法律制度的文明发展。

将“慎押”的含义前置到拘留阶段，做到尽可能减少采取拘留措施，其价值还在于能为“少捕”的落实争取更充分的实施空间。而在刑事司法程序各个阶段都做到审慎采用剥夺人身自由的手段，则要求“慎押”还应意味着在刑事指控时建议缓刑、在判处缓刑后对被判刑之人依法采取社区矫正的方式予以执行。“慎押”的价值因此可以延伸至刑事执行阶段。由侦查时的拘留开始，直至刑事执行阶段，“慎押”可谓是串联起了整个刑事诉讼流程，既能保证司法公正的延续，也积极促进对刑事被追诉人的社会保护。

三、“少捕慎诉慎押”面临的问题分析

鉴于“少捕慎诉慎押”刑事政策所具有的积极意义及已经取得的成效，人们期待其能够得到更加普遍、长期、稳定有效的执行。为此，在对“少捕慎诉慎押”予以肯定的同时，应关注政策落实过程中存在的问题，分析其产生的原因，探讨该项刑事司法政策可持续发展的条件，以促进其持续发挥积极作用并不断拓展其效用。“少捕慎诉慎押”在落实过程中的问题主要有五个方面，以下分别予以分析。

（一）观念尚未完全跟上政策的节奏

“少捕慎诉慎押”作为一项新兴的刑事司法政策，在短时间内人们对其尚未达成共识，甚至在观念层面存在冲突，影响政策的落实。

我国司法机关、司法人员长期以来形成的依赖羁押办案等陈旧司法观念，与“少捕慎诉慎押”明显冲突。只有这些不相适应的传统观念根本转变，才能形成政策所要求的更为先进的刑事司法理念，甚至于达到毛主席所说的“可捕可不捕的不捕，捕了就是犯错误”的水平，那么，“少捕慎诉慎押”的实现，以及其持续稳定得到贯彻就再无可虑。目前的“少捕慎诉慎押”司法政策主要是依靠自上而下的推动，有的地方成效显著则是与考核相关。靠考核推动政策的实施，虽然“动力十足”，政策的推行在短期内也能产生明显的效果，但这是否能长期、持续有效，则不无疑虑。某种意义上可以说，目前依靠考核推动政策落实的局面，反映了司法机关、司法人员并未牢固树立与“少捕慎诉慎押”相适应的观念。

治理犯罪观念的现代化，首先在于无罪推定，这是“少捕慎诉慎押”的基础，鉴于“少捕慎诉慎押”的基调是促进对法律规定的落实，具备相应的观念就是落实的关键。例如，刑事诉讼法和相关司法解释已经对应当逮捕的条件作出了严格的规定，因而司法实践中存在大量“可捕可不捕”的情形，真正确立与“少捕”“慎押”相符的观念，无疑对于切实落实刑事诉讼法关于逮捕的规定，从而减少逮捕具有决定性的意义。

此外，应转变对轻罪的治理方式的观念。应尽量用轻缓的方式治理轻罪的观念，目前并未广泛深入人心。这种状况，会影响司法机关、司法人员及时更新现代化的刑事司法观念，从而导致其跟不上刑事司法政策的节奏。犯罪结构的变化只是“少捕慎诉慎押”推行的一个背景，对贯彻这项政策来说，更为关键的是应从观念上认识并认同现代化的刑事司法不仅要求对犯罪进行治理，而且还应强调有效与文明治理，即治理犯罪与保障人权并行不悖，由此才能持续践行“少捕慎诉慎押”。当然，观念的转变难以一蹴而就，需要持续努力，这不仅需要清醒地意识到观念问题的存在，更重要的是做出相应的努力予以改变。

（二）政策适用受到法律规定的限制

“少捕慎诉慎押”在推行过程中，面临现行法律的限制问题，这对政策的落实形成障碍。例如，《刑事诉讼法》第282 条所规定的附条件不起诉仅适用于部分未成年人犯罪案件，且限制在可能判处一年以下有期徒刑的范围，然而，“慎诉”政策所支持的企业刑事合规的附条件不起诉，却可以适用于可能判处3年有期徒刑以下的案件，两者明显不协调。当然，基于刑事政策的适用以法律规定为界限，“慎诉”政策的适用不应突破现有规定，因而两种不同的附条件不起诉之间的冲突似乎并不存在。然而，政策的效应不应仅限于法律的规定，而应包括推动法律规定的完善。就此而言，如果企业刑事合规的附条件不起诉之试点经验，可以被今后的法律所吸收，那么，解决上述不协调问题，就需要刑事诉讼法对未成年人适用附条件不起诉的刑期限制做出调整。㉟当然，建立企业刑事合规中的激励机制，我们不应将附条件不起诉作为唯一选项，而应注重多种方法的综合运用，例如，建议判处缓刑等，也是一种重要的激励方式。重要的是，激励机制不仅是有效的，而且符合法律的规定以及公平正义的要求。

关于刑事司法政策对法律完善的推动作用，需要研究的问题很多。应该看到，2012 年修改刑事诉讼法之时，考虑到附条件不起诉是一项新的制度，对其严格限制具有相应的合理性。然而，自2012 年之后，附条件不起诉制度再无任何变动，极大地压缩了附条件不起诉制度在新时代应有的作用，与当下宽严相济的刑事司法政策不再适应，因而亟待扩容。另外，在推进企业刑事合规试点中，不能适用名实相符的附条件不起诉，而只能“名不副实”地适用相对不起诉，导致“慎诉”的价值未能完全释放。

（三）对法律规定的认识的局限

人们对于“少捕慎诉慎押”的适用，在某些方面还存在对相关法律规定的认识不够准确的问题。例如，关于“少捕”的认识并未完全及于法律规定（《刑事诉讼法》第81 条）的范围，而以为其作用仅限于3 年以下有期徒刑的情形。

依据《刑事诉讼法》第81 条的规定，应当逮捕的条件有两类，其一是可能判处有期徒刑以上且具有法律所列举的五种社会危险性的；其二是可能判处10 年有期徒刑以上刑罚的。由此可见，这两种情况之外的，应理解为“可以逮捕”的情况。目前，司法实务落实“少捕”的案件类型主要局限于轻微犯罪案件，即可能判处3 年有期徒刑以下刑罚的，以及虽然可能判处3 年有期徒刑以上刑罚但系过失犯罪，初犯、偶犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯等，应当慎用逮捕。比对《刑事诉讼法》第81 条的范围，不难发现，对“少捕”政策这种理解，即使对刑事诉讼法的落实有意义，也是在对第81 条的含义的理解存在限缩的情况下的落实。这反映了对“少捕”的理解尚未能准确对标刑事诉讼法的规定。

（四）对政策含义与意义的认识尚存偏颇

目前我们对于“少捕慎诉慎押”的理解仍存在着一定程度的偏颇，这将影响该项刑事司法政策全面、持续、稳定地落实，因此需要纠偏。其中，特别重要的是应重新认识该项政策中有关节约司法资源与提高诉讼效率的意义。

“少捕慎诉慎押”是否能节约司法资源与提高诉讼效率，应是一个需要辨析的问题。一方面，“少捕”与“慎押”采取电子化非羁押措施时，确实能减少看守所与监狱的关押成本，在这个意义上确实是节约了司法资源。另一方面，“慎诉”对审判等环节来说也有节约司法资源的效应。由于检察机关决定不予提起公诉，避免了控辩双方进入庭审以及庭审之后的程序，就此，完全可以说是一定程度上节约了司法资源、提高了司法效率。然而，应当看到，“慎诉”可能并未降低检察官的“工作成本效率”，反而增加了检察官在审查起诉工作中的“成本”。由于适用不起诉程序，检察官往往要做比适用起诉程序更多的工作。基于这个基本事实，需意识到“少捕慎诉慎押”政策将会一定程度上使得刑事检察程序更为“复杂”。但是基于“慎诉”所能带来的积极效应，这样的“代价”就是有意义的。我们应认识到“少捕慎诉慎押”的意义，并非简单地追求诉讼的从快与程序的从简。

在理解“少捕慎诉慎押”政策时，应清醒地意识到对“慎押”的理解也存在一定程度的误差，以至于“慎押”的实施成为了该政策的“短板”。在司法实务中，羁押必要性审查通常被认作就是“慎押”的全部含义；而在理论研究中，也鲜见将“慎押”与慎重采用拘留等进行有机联系，致使“慎押”的政策至今未能及于慎重采用刑事拘留。而如此狭隘地理解“慎押”，也会因此难以落实“依法可判缓刑的应尽量提出缓刑的建议”，以至于影响到缓刑制度的效应。由此可见，准确、全面认识“少捕慎诉慎押”的含义和意义，是贯彻落实这项政策的基础。

（五）政策执行不平衡

尽管从不捕率、羁押率、不诉率等数据来看，“少捕慎诉慎押”的确取得了明显的效应，但也应看到“少捕慎诉慎押”的落实过程中，政策执行存在不平衡。例如，“醉驾罪”这样的轻罪，基本在该项政策的适用之外。这样的不平衡致使未能释放政策的应有效应。

在处理“醉驾”案件时，“刑拘、起诉、判刑”几乎是“一条龙”的标配，这明显与“少捕慎诉慎押”本应广泛适用于轻罪的要求相悖，导致“少捕慎诉慎押”在这类轻罪案件的贯彻中异化。以刑事手段严厉处置“醉驾罪”等轻罪的效果随着边际效应现已呈下降趋势，导致其打击与预防的效果越来越弱，由此带来的社会成本却越来越大。一年超过30 万的人因此被判处拘役，㊱《最高人民检察院工作报告（审议版）》，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_548080.shtml，2022 年5 月8日访问。庞大的罪犯基数扩增了社会对立面，并且随着时间的推移不断积聚。将绝大部分仅具有抽象危险的“醉驾”推入法庭审判并判罚，无论是对该罪案的个人及其家庭还是对于国家、社会都是巨大损失，属于司法和个人的“两败俱伤”。㊲周光权：《论刑事一体化视角的危险驾驶罪》，载《政治与法律》2022 年第1 期。

随着“帮信罪”打击面的加宽，“少捕慎诉慎押”对轻罪治理显得无能为力的情况，变得更为严峻。全国检察机关决定起诉“帮信罪”（非法买卖电话卡和银行卡、帮助提款转账等犯罪）在2021 年达12.9 万人，是2020 年的9.5 倍，位列所有起诉罪名中的第三。㊳《张军作最高人民检察院工作报告》，载《检察日报》2022 年3 月9 日，第2 版。从起诉人员看，近90%没有犯罪前科，系初犯。从人员年龄看，低龄化现象突出，30 岁以下的占64.8%，18 至22 岁的占23.7%（且大学本科以上学历）。㊴ttps://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202207/t20220722_566409.shtml#1，2023 年3 月10 日访问。激增的数据似乎表明了“帮信罪”也基本处在“少捕慎诉慎押”政策适用范围之外。

上述轻罪案件中，多数案件的被告人的主观恶性以及行为的社会危害性并不大，本应尽量适用相对不起诉等有利于刑事被追诉人的程序予以处理，通过加强行政管理、完善行政处罚等非刑法方法进行有效治理。把有危害行为的公民变为罪犯不是刑法的目的也不是法治的追求。在社会治理中，刑事的手段应是最后的方法，刑事应当“谦抑”是现代法治的当然之义。维持一个低犯罪率的社会也是国家的重要目标、国民福祉之所在。㊵参见胡立平：《“醉驾”的入罪与出罪》，载《法律科学》2021 年第6 期。目前来看，“少捕慎诉慎押”在很多轻罪案件中的适用还有很大的拓展空间，其效能并未被完全释放，这需要立法、司法和理论研究等各方面的共同努力，使“少捕慎诉慎押”这项刑事司法政策能够更加有效、更加广泛、更加持久地发挥作用，使其成为推动刑事司法文明进步的杠杆，促进我国刑事司法制度和实践的发展。

四、结语

“少捕慎诉慎押”刑事司法政策是我国犯罪结构发生重大转变的应时之策，该政策既与法治进步的轨道相契合，亦符合良法善治的现代要求。依据现有数据与司法实务，“少捕慎诉慎押”政策在落实的两年多时间里，不捕率、不诉率等衡量刑事司法文明程度的重要指标均发生了显著的变化，反映了这项政策在保障人权、规制职权及提升司法文明等方面所起到的正向引领作用。“少捕慎诉慎押”作为一项体现先进法治理念的政策，要想推动其更广泛、深入、稳定地贯彻落实，既需要基于刑事程序的原理与原则等进行准确认识，更需要公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关在统一司法尺度、优化程序衔接等多方面强化部门协作，形成工作合力。从法理的角度对“少捕慎诉慎押”政策进行分析，旨在促进政策贯彻的实然状态朝“理想”迈进，显然需要循序渐进。在这个过程中，既需要刑事诉讼中的职权机关在“醉驾罪”（目前我国的“第一大罪”）与“帮信罪”（“第三大罪”）等体量庞大的轻罪中积极落实政策，也需要立法部门将现有的可以促进“少捕慎诉慎押”落实的司法解释与可资借鉴的司法经验，逐步吸收转化为法律规定，使该政策在保障人权与规制职权方面发挥长效作用。