技术插件:一种对政府技术治理外包的解释视角*

张现洪

提要:技术治理深刻改变了国家治理的运行场景与技术样态,政府技术治理外包是技术治理研究者容易忽视的治理实践。区别于技术政治学的传统视角,将政府技术治理外包视为依附于政治系统的“技术插件”,建构了理解权力与技术交互的理论新视角。技术插件在政治系统之外展开不同的治理界面并执行不同治理功能,兼具权力的依附性与技术的自主性,是技术治理实践的市场范式。技术插件的生产以技术治理项目制外包为主要形式,是权力与技术在市场场域交互的必然结果。技术插件运行在权力与技术交互关系上有着独特的运行逻辑。技术插件有着对政治系统的结构性依附,这解构了“主奴关系”和“技术黑箱”的附魅化理解,权力具备了对技术有效规制的可行性。技术插件不能替代政治系统吸收技术的整体性进化,却是国家现代化变革的补充,为信息技术条件下实现智慧善治提供新的可能。

近年来,大数据、人工智能进入了发展的快车道,深刻改变了我们的生活方式与思维方式,也深刻改变着我们所处的政治世界。“技术环境已经与自然、社会环境一样具有实质意义,共同构成了国家实践的现实基础。”(1)黄其松:《数字时代的国家理论》,《中国社会科学》2022年第10期。特别是以大数据为基础、以智慧处理为特征的技术治理已然成为政治组织运行的内在驱动力,是国家治理创新的重要组成部分,深刻改变了国家治理的运行场景与技术样态。不过,技术治理影响政府组织方式的逻辑尚待厘清,权力与技术的交互逻辑还需进一步挖掘。本文将尝试以政府的技术治理外包为研究对象,从权力与技术的交互关系入手,观察和提炼技术治理外包的性质与特征、生产机制与运行逻辑,建构理解国家治理进化的理论新视角。

一、问题的提出

信息技术与权力在国家治理场景下的交互是技术治理运行的基本逻辑。国家面向社会对象的“定义、分类、简化、测量、清晰化、国家计算以及可视化”(2)韩志明:《治理技术及其运作逻辑——理解国家治理的技术维度》,《社会科学》2020年第10期。等技术治理的变革,是现代化国家建构的核心驱动力之一。化约复杂现实的档案文本和地图,档案文本和地图所代表的知识与信息,以及描述和传递这些知识与信息的数据算法和技术装置构成现代国家治理的基础,信息技术环境对国家治理构成了实质性影响。

面对新技术环境,权力对信息技术的一贯应对策略是政治控制,即通过权力吸收技术从而对自身权力系统和权力支配能力进行整体性的更新,国家既是权力的集装器,也是技术的集装器。这是技术政治学的传统理论视角。斯科特注意到传统国家对信息技术的吸收,“制作地图、人口普查、地籍册和标准度量单位,都代表了国家掌握大型复杂现实的技术。”(3)詹姆斯·C．斯科特:《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》,王晓毅译,社会科学文献出版社,2012年,第3、95页。吉登斯发现了权力吸收技术后政治逻辑的转变,国家的行政一体化的巩固与“运输的机械化,电子媒体的发明导致的通讯与运输的分离,国家‘公文档案’活动的扩展及其所包含的为行政所用的信息收集与核查的大量涌现”(4)安东尼·吉登斯:《民族-国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,生活·读书·新知三联书店,1998年,第214页。密切相关。现代国家对信息技术的吸收以及信息技术对国家形态的塑造更为深入,甚至颠覆了现有的国家理论,“暴力吸收了数字暴力、疆域吸收了数字主权、制度吸收了数字政府、国家能力吸收了数字治理”(5)黄其松:《数字时代的国家理论》,《中国社会科学》2022年第10期。,现代国家成为一个数字利维坦。信息技术手段及由其产生的数据和算法既代表着国家权力之眼所需看见的土地、水文、粮食和税赋等领土和主权,也代表着芸芸众生和舆情民意,技术装置、算法和数据构成了现代国家权力的基础。当前轰轰烈烈的“政府即平台”的平台化建设、数据管理和算法规制等职权扩张、大数据局等政府组织改革就是政治吸收技术的结果。一体化平台、同行平台、生态系统平台和众包平台等构成的“政府即平台”被视为政府组织形态的趋势。(6)杜超、赵雪娇:《基于“政府即平台”发展趋势的政府大数据平台建设》,《中国行政管理》2018年第12期。

政治吸收论聚焦于数字政府、电子政务和大数据治理等议题,讨论政府组织变革与信息技术应用之间的关系,对政治实践具有很强的解释力。中国从电子政府到大数据治理的变迁史就是政治吸收技术的组织变革史。2004年时任国务院总理温家宝在谈到电子政务时强调要“利用信息技术重塑政府的组织与管理,提高政府的信息化管理水平”(7)温家宝:《深化行政管理体制改革,加快实现政府管理创新——在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话》,《国家行政学院学报》2004年第1期。。该时期电子政务的推动有三个特征:一是从主体上讲,电子政务是以政府为主体主动推动的组织改革,市场主体作为补充。二是从目的上讲,电子政务主要是“为了提高行政效率,降低行政成本,改进政府管理,方便人民群众”(8)温家宝:《深化行政管理体制改革,加快实现政府管理创新——在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话》,《国家行政学院学报》2004年第1期。,主要目的在于增强政治绩效。三是从实现手段上讲,电子政务是通过公文电子化、服务网络化等方式对政府进行结构和流程的再造。这种改造“强调在电子政务的发展过程中对原有的政府结构以及政府业务活动组织的方式和方法等进行重要的、根本的改造”(9)周宏仁:《电子政务全球透视与我国电子政务的发展(上)》,《信息化建设》2002年第4期。。目前政府“一网统管”“平台治理”等政务创新都是电子政务推行的延续,当前的技术治理仍是以政府为主体推动的技术吸收,是以信息技术为手段、以提高行政效率为目的的政务创新。不同的是,由于手机以及手机应用的普及化,政府与民众之间的交互更为频繁和深入,技术治理的实现手段呈现出平台化、智能化的特征。假如说21世纪初的电子政务是无纸化、服务网络化等工具性更新,那么当前的技术治理则是以算法治理为主要特征的政府决策进化。当前技术治理体制改革路径就是从传统官僚制分层治理向分流治理转变。(10)张现洪:《技术治理与治理技术的悖论与迷思》,《浙江学刊》2019年第1期。总之,近20年的组织变革史标注出了政府组织变革的路线:政府结构重组与政府流程再造。

问题在于,伴随着信息技术迭代和技术治理应用场景的爆发性发现,技术治理实践出乎人们的意料,政治吸收论面临着实践与理论的双重挑战。在实践上,政治领域的“利维坦”遭遇了科技领域的“独角兽”,新技术主体的组织体量和技术能力都超过了政治吸收的范畴,“新技术公司开始凭借其先进的技术逐渐介入大量公共事务, 接管了大量由政府所垄断的公共管理事务,并发展成为全新的公共治理主体。”(11)樊鹏:《利维坦遭遇独角兽:新技术的政治影响》,《文化纵横》2018年第4期。在理论上,信息技术成为代表着对社会现实精准定性、科学分析和正确决策的“意识形态”,政治吸收技术的结果是技术逻辑替代了政治逻辑,对传统政治意识形态形成挑战。哈贝马斯的预言慢慢成为现实:政治家实际上“只能是从事一种虚幻的决断活动”——技术算法似乎提供了唯一“正确”的决策方案;“国家似乎就不得不放弃统治的实体,以利于在客观所提供的战略框架内更有效地使用可掌握的技术”(12)尤尔根·哈贝马斯:《作为“意识形态”的技术与科学》,李黎、郭官义译,学林出版社,1999年,第99页。,国家变成了虚拟后台,其面目从政府、政党等政治实体蜕变成隐匿在技术装置和治理界面背后的数字利维坦。在数字技术勃兴并大规模应用于国家治理实践的今天,我们需要突破政治吸收论,寻找新的理论视角作为补充来解释鲜活的技术治理实践。

二、技术插件:新解释视角的提出

(一)政府技术治理外包:一种被忽略的技术治理实践

与政治吸收技术并行不悖的是,近年来国内外出现了大量的政府技术治理外包新现象。在国内如人居环境质量监测的数字化外包、国土资源监测外包、秸秆禁烧智能化监测外包、档案事务的数字化外包(13)列举案例为作者在2019-2022年在浙江省金华市、江苏省南京市、安徽省淮南市、湖北省鄂州市和宜昌市、贵州省黔西南自治州等地调研所得。等,国外如美国中部地区的福利资格自动化处理系统、洛杉矶无家可归者协调入住系统(14)弗吉尼亚·尤班克斯:《自动不平等:高科技如何锁定、管制和惩罚穷人》,李明倩译,商务印书馆,2021年,第33、71页。等。这些技术治理实践并不以科层组织内部改革的形式出现,而是以“委托治理”的形式在体制外大量存在。

政府的技术治理外包属于被忽略的技术治理新实践,技术治理的研究者被政治吸收技术的理论视野所遮蔽,没有挖掘技术治理中市场外包的特殊性,即没有区分一般性的技术治理与市场外包的技术治理;政府公共服务外包的研究者也没有挖掘服务外包中技术治理的特殊性,即没有区分政府公共服务中信息技术的外包与技术治理的外包。

政府的技术治理外包与一般性的技术治理既有联系又有区别。政府的技术治理外包有着技术治理的一般性特征。在治理事务性质上,这些技术治理外包所解决的议题属于政府职能的范畴,是公共治理而非一般的技术实践。在治理过程上,这些技术治理外包同样运用了大量的技术治理的数字技术,并由此派生出大量的数据量、算法和数字技术装置等数字产品,有着智慧治理、科学治理的宣称。但是,这类技术治理外包又区别于一般的技术治理。首先,政府的技术治理外包是由市场主体供给的政府委托或政府外包,不仅强调数字化与智能化,还强调技术治理外包的独立性、客观性与科学性。如美国印第安纳州福利资格自动化系统就是委托IBM/ACS联合公司设计、运行与维护。其次,政府的技术治理外包是一个以事本主义为逻辑的功能性外包,而不单纯是政治吸收技术的平台化建设。单个外包项目提供的是一整套以具体治理事务为对象的解决方案。如浙江某地人居环境质量监测外包,公司提供了包含人居环境的数据采集、数据追踪、数据分析及可视化、智能反馈等整套技术方案。最后,不同于政府内部的组织化变革,政府的技术治理外包具有灵活调整的空间,政治系统可根据需要调整发包对象或停止项目发包。

政府的技术治理外包区别于新公共服务理论视野下信息技术服务的外包。信息技术服务的外包着眼于政府信息服务,从公共服务的视角将“各级政府及政府各部门将采集、加工、处理、存储的信息资源和开发的信息产品通过某种平台提供给社会,以满足社会的信息需求”(15)吴月红、叶常林:《政府信息服务外包的理论依据与模式选择》,《图书情报工作》2010年第11期。,重点在于面向群众提供服务,信息平台的运维、信息产品的持续性生产与供给,以合同或协议的形式外包给第三方服务提供者。(16)黄萃、夏义堃:《政府网站信息服务外包的利弊分析》,《电子政务》2014年第9期。政府的技术治理外包着眼于治理议题的解决,从治理职能行使的角度将原本职能部门的治理业务或治理所需要的技术支撑外包给市场,重点在于面向治理主体,它以事本主义为原则为政府治理提供智慧化决策或决策依据,市场技术主体并不一定生产面向群众的公共服务。在概念外延上,两者既有区别又有交集。如浙江某地人居环境质量检测外包的性质就不属于新公共服务理论视野下信息技术外包的讨论范畴,它是政府治理人居环境的技术工具,属于政府技术治理的外包;杭州的“城市大脑”项目外包给阿里集团,包含数据采集系统、数据交换中心、开放算法平台、超大规模计算平台和数据应用平台等五个系统,(17)姜亦炜:《“城市大脑”助推城市治理现代化》,《中国社会科学报》2021年5月19日,第8版。包含着面向群众的信息服务,也包含着政府治理的智能化支撑,这既属于信息技术的外包,也属于技术治理的外包。

把政府技术治理的外包纳入技术治理的分析视野,研究对象从政治系统内转向政治系统外,将大大拓展技术治理的解释域,能够在新的实践场域观察权力与技术的交互过程。这为技术治理研究提供了创新的可能,因此研究技术治理外包具有重要的理论价值与实践意义。

(二)技术插件:理解技术治理的新视角

不同于政治吸收论,政府的技术治理外包是在政治系统之外发展出的技术治理实践。这区别于政治吸收技术,是在政治系统之外执行着政府的各种职能,犹如政治系统的“技术插件”。“技术插件”是借用了计算机软件学科的术语,所谓“插件”就是在系统主体之外扩展出的相对独立的功能性程序,“插件的本质是在不修改程序主体的情况下对软件功能进行加强”(18)李延春:《软件插件技术的原理与实现》,《计算机系统应用》2003年第7期。,加上“技术”的定语是强调插件的数字技术特性。

从权力与技术的交互关系来看,技术插件有着不同于政治吸收论的内涵,构造了一种新型权力-技术支配关系。首先,技术插件是对政治系统的功能性扩展或者加强。政府的技术治理外包,主要是政府将不好做也做不好的技术治理事务外包给市场主体,扩展政府职能,增强政府治理能力。如人居环境质量监测原本是县级政府的职能,县级政府一般依据环境检测站或监测点进行总体质量的监测,但是限于人力、物力和技术手段,政府无法更进一步对群众生活环境进行精细化、智能化的监测与治理。但是市场主体可以开发一整套监测与治理的技术方案并招聘人员进行治理实践,扩展了政府人居环境治理的深度与广度。其次,技术插件对政治系统具有结构依附性。技术插件所要解决的治理议题由政治系统进行设置;技术插件运行基本动力来自政府治理需要的驱动,其所需的资源由政府买单;技术插件的运行结果要反馈到政治系统,并借助政治权力才能对科层系统施加影响力,才能对社会层面开展治理行动;政治系统拥有技术插件的插拔自主权,可以按合约调整或终止技术插件的应用。最后,技术插件在设计、运作与维护方面具有技术自主权。公司作为市场主体,需要设计技术方案在一定的利润空间内来实现政府提出的事务性要求。数据采集、模型化分析、可视化处理与结果的分流与反馈等技术路线的确定,公司具有自主权。政治系统仅从项目委托的角度衡量技术插件的使用成本与收益。

从权力与技术的交互机制来看,技术插件的运行机制是政府购买技术服务,以技术治理项目制外包的方式实现了权力主体与技术主体的有机联动,是技术治理的市场范式,具有以下几个特征。第一是事本主义的项目议程设定。技术插件是政府的技术治理外包,需要根据政府治理的需求在特定领域和空间展开治理界面并执行特定的治理职能。项目制秉持事本主义、效率至上和程式理性的制度品性,(19)李祖佩、钟涨宝:《项目动员:“统合化”背景下的县域政府治理》,《社会学研究》2022年第6期。与技术插件所要承担的治理职能相匹配。技术插件生产的议程设定,由政府的治理需求所决定。这强化了政治对技术的规制与引导,使技术插件始终处于政治系统的控制之中,服务于政府治理。第二是项目剩余索取权外包与治理剩余责任外卸同步。项目外包的财政支出具有专项化的制度要求,在调研中发现技术插件的生产一般以财政包干制的形式向市场发包,市场主体赚取的利润基于项目的剩余索取权。政府将技术治理外包后,从职能单位变成监管单位,剩余责任外卸给承包主体。技术插件的生产意味着政府角色和责任同时向监管者转换。第三是生产主体的市场竞争机制。技术插件的生产形式上仍是政府服务购买,项目立项属于第三方政务服务项目,面向全社会主体发包。市场竞争机制改变了政企博弈的非均衡状态。在技术方面,市场主体具有技术和软硬件等专业优势,而政府需要性价比最优、可拓展、可控制的数字插件,这实际上是一种非对称性博弈。市场竞争机制弥补了政府的博弈短板,使技术插件项目发包的秩序处于可控状态。

总之,技术插件是理解政府技术治理外包的新视角。从权力与技术交互关系来看,依附性、功能性的技术插件区别于政治吸收论,它在政治系统之外扩展不同的治理界面并执行不同治理功能,是兼具权力依附性与技术自主性的技术治理新实践。完整和深入研究技术插件不仅要研究其性质与特征,还需关注技术插件的生产机制与运行逻辑。

三、技术插件的生产机制

技术插件是在什么条件下产生的呢?与技术治理相一致,权力与技术是理解技术插件生产的两个变量。技术插件的生产机制嵌入在技术与权力的互动关系中。

(一)权力与技术的双轮驱动:技术插件的生产动力

权力运作方式的变化体现在公共治理的变革上,公共治理变革通过构造界面来重建治理结构及其过程。治理界面的面积、跨度、层次与密度构成其基本维度。行政事务的嬗变需要政治系统展开更为立体和精准的治理界面,并在治理界面内实现更为科学的治理机制设计和治理要素分布。治理界面的变革为技术插件的生产创造了组织需求,数字技术的进步则为技术插件的生产提供了技术支持。

行政事务的嬗变主要表现为治理权责的强化与治理事务的扩张。在治理权责的强化上,主要体现在国家对社会发展引领能力的强化。以民生领域为例,“中国正在构建一个多层级政府共同负责的新型民生保障体制”(20)焦长权、董磊明:《迈向共同富裕之路:社会建设与民生支出的崛起》,《中国社会科学》2022年第6期。。国家在财政能力增强后试图通过专项转移支付等项目手段,为地方治理设置民生与公共服务的发展议题,形成了项目制这一新的国家治理体制。(21)渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期。项目制的运作过程体现了国家引领地方社会发展的央地条线权责。在治理事务的扩张上,主要体现在国家对社会生活治理界面的深入。以生活治理为例,厕所革命、垃圾分类、秸秆禁烧等农村生活整治的实践,体现了国家治理深度介入农民日常生活与改造农民生活世界的逻辑,并指向实现农民生活世界中生活空间、生活观念和生活实践现代化的目标,国家治理事务扩展到家庭生活内部。国家的项目制和生活治理是国家系统在不同治理领域展开不同治理界面的结果,国家资源所及之处,即为国家权力的关注之处。

行政事务的嬗变还表现为行政事务的复杂化与个性化。“随着社会化大生产的发展和人民生活水平的不断提高,公共利益多元化和政府事务复杂化趋势日益明显。”(22)沈亚平、李娜:《政府政务外包及其实现路径研究》,《中国行政管理》2012年第1期。政治需求和支持的输入更为便捷,特别是个体化、地方性的问题也被吸纳为整体行政的问题,如12345市长热线对社会琐碎治理事务的吸纳。政治系统所要处理的信息流和决策环境都发生了重大改变。国家权力的运行需要更为充沛、即时的信息资源作为决策依据,展开更为丰富的治理界面,技术治理可能是风险社会科学治理的答案。社会与政治系统互动的速度、强度和深度决定了治理界面的展开密度和治理资源的非均衡分布。

行政事务的强化与扩张、复杂化与个体化需要政治系统应对和克服,需要引入新的国家治理工具,数字技术的进步为国家能力的进化插上了翅膀,提供了技术支持。数字技术的进步为治理界面的多元化、多层次展开提供了条件。数字技术的进步带来了两点变化。一是治理对象数字化识别的变化,识别对象的范围和属性更为宽阔和多维,也更为精准。技术插件能够切割更恰当的治理单元,科学定量区分治理的范围与边界。这为治理界面带来更大的治理容量、治理幅度和更高的治理精准度,使治理界面可以更为多元化地展开。二是治理指令的数字化分发更为流畅。由于数据即为民意、即为权力的意志,行政治理中的政治命令的生产、职能部门的指挥链条的确立、执行工作过程的监督和监督反馈等可以同时在多个网络多个层级中展开。技术治理以事本主义为核心逻辑,因此治理界面的多层次展开既包括科层体制的多层次展开,也包括溢出科层体制的社会层面非正式治理机制的展开。前者在技术治理实践中体现为分流治理机制,后者则体现为社会层面的兜底治理机制,技术治理所带来的分流治理和剩余治理样态,是当前各地政府技术治理最大的实践特征。此外,数字技术进步还为治理资源在不同治理界面的优化配置提供了条件。传统治理资源的配置依托于科层制,事务归口和领导注意力是治理资源配置的两个重要机制。数字技术的进步可以锚定治理对象并对治理事务精准定性,通过分流治理机制将治理任务分发给相应治理主体,治理资源也就随分流治理在不同的治理界面进行精准适配,即技术治理本身构成治理资源智慧分配的机制。

行政事务和数字技术双轮驱动的层级差异造成技术插件的生产也具有层级性差异。在中央和市县政府层级,行政事务有着权责条线收束、治理界面跨度增大和专业化要求增强等特点,不少治理事务也有着周期性的特点。如生活治理中的厕所革命,在中央部门权责收束为农业农村部农村社会事业促进司人居环境改善处的职责之一,却有着负责全国厕所革命顶层设计、政策起草等职能。这就远远超过了中央处室的组织负荷,需要向外寻求技术支持,如智库、专家等技术咨询和大数据支撑的社会摸底、农民厕所改造的选择偏好等技术支撑,技术插件的生产具有全国市场的发包、高度专业化和大型数据库支撑等特点。再如十年一次的土地规划大调整或五年一次的土地规划中期调整,这种只有中央或省市县才有的周期性的政府职能的行使,需要调动卫星或无人机、GPS接收器等技术装置,要求拥有专业制图、数据建模等专业技术手段,又有高度保密性的要求,技术插件的生产具有资质准入性、技术高度集成和生产周期性的特点。在基层政治实践中,行政事务多为面向社会的政策执行和问题导向的治理,具有运动性、复杂性、地方性等特征,技术供给也受限于地方技术市场,技术插件的生产也随之具有技术集成度低、技术路线灵活、订单式订制、议题设置地方化等特征。

行政事务和数字技术双轮驱动的区域差异造成技术插件的生产也具有区域性差异。以近年来人居环境治理为例,秸秆禁烧是中部地区的中心行政任务,特别是安徽、河南、湖北等地将秸秆禁烧当作政治任务来执行。但是秸秆禁烧面临点多面广的问题,远超基层干部治理能力的阈值。在地方政府和中国移动的联合驱动下,中部地区生产出“千里眼蓝天卫士”云管端一体化监控方案的技术插件。该技术插件在重点防控区域部署监控设备,用机器智能值守减轻人工监看压力,在云平台通过智能算法识别明火和烟雾并配合GIS服务分发行政命令,其特点是技术插件前置管理、基层干部过程导向管理、科层体制结果导向管理。同样是人居环境的治理,在浙江、江苏等东部发达地区的行政事务不是秸秆禁烧,而是以垃圾分类处理为核心事务的人居环境综合整治。辖区居民的垃圾分类等生活治理事务具有多、杂、细等特点,也超出了基层干部治理能力的阈值。因为地方政府的多样需求和技术市场的多元供给,东部地区生产出多种技术插件。如浙江某公司根据某区级政府的要求研发了一套人居环境质量检测方案,第三方公司通过人力采集月度环保数据并对数据进行可视化分析,智能对接到政务系统发布整改指令,智能追踪整改效果。此外,该公司还根据本地居民垃圾处理的特点研制生活垃圾处理装备、提供环境应急治理服务等等。可见,东部地区技术插件所要解决的治理议题、所采用的技术方案明显区别于中部地区。

(二)权力与技术的结构错位:技术插件的生产空间

行政事务嬗变的倒逼和数字技术发展的支持只是为技术插件的生产提供了可能性。如前所述,政治吸收论认为国家可以吸收新的权力要素与技术要素成为新的集装器形态,并不一定采取技术插件的形式实现治理能力的升级。但是权力要素与技术要素在空间结构上的错位,为技术插件提供了生产空间。温纳认为,科学和技术活动在长时空里优于政治,原因在于它为人类的进取本能提供了一个更为高尚的释放途径。(23)兰登·温纳:《自主性技术:作为政治思想主题的失控技术》,杨海燕译,北京大学出版社,2014年,第18页。技术的运行固然在一定的政治条件下进行,但其本质是资本和市场逻辑的遵循。利奥塔认为,“技术与利润的‘有机’结合先于技术与科学的有机结合”(24)让-弗朗索瓦·利奥塔:《后现代状况》,车槿山译,生活·读书·新知三联书店,1997年,第93—94页。。“资本的逻辑是求利的逻辑,技术内在追求利益和利益最大化的特点和资本追求增殖本性形成内在的共契,甚至可以说是共谋”(25)王治东、曹思:《资本逻辑视阈下的技术与正义》,《马克思主义与现实》2015年第2期。。数字技术也遵循基本的资本规律,甚至在现代秩序下技术与资本形成了“数字资本形态”。“数字资本是在产业资本、金融资本之后的第三种起支配性作用的资本样态,也随之催生了全世界范围内的数字资本主义。”(26)蓝江:《数字资本、一般数据与数字异化——数字资本的政治经济学批判导引》,《华中科技大学学报》(社会科学版)2018年第4期。数字资本已产生“算法霸权”,数字杀伤性武器扭曲效率与公平并固化社会结构。(27)凯西·奥尼尔:《算法霸权:数字杀伤性武器的威胁》,马青玲译,中信出版社,2018年,第233页。上述对技术的政治经济学分析暗示一个最基本的事实:技术的生产及应用首先是社会和市场的,其次才被政治所吸收、控制和应用。

技术掌握在市场主体手中并受政治要素影响,权力与技术存在天然的错位空间,这个错位空间即是技术插件的生产空间。技术被政治所吸收、控制和应用构成本文所讨论的技术治理,但政治对技术的吸收有诸多限制条件,如政治系统的组织负荷、对成熟方案的选择偏好、政府之于技术市场的滞后性等等。就实践而言,政府对技术的吸收方式(政治系统内部更新抑或技术插件外部生产)和应用强度主要受财政资源、组织资源、地方政治文化传统和技术市场供给环境等要素的影响。在财政和组织资源充沛的情况下,政府技术治理创新的动力较强,注重技术市场力量的调动与吸收,技术插件的生产空间就大。浙江和上海等地数字技术市场供给充裕,政府也侧重于通过购买服务的方式将技术治理外包给市场,技术插件的种类和数量都超过其他地区,场所码、行政码等技术治理创新多发源于上海、浙江等地;江苏等地则有着大政府偏好,侧重于学习技术改造政治系统,强调政治对技术的吸收,技术插件的生产空间相对较小。中部地区受限于资源和技术环境,技术治理创新的动力不足,但是在行政事务嬗变的压力下,基于行政资源节约和完成治理任务的目的也会适当引入技术插件,来扩展治理界面,增强治理能力。

总之,行政事务的嬗变与数字技术的进步为技术插件的生产提供了动力与条件,权力与技术主体的错位分布为技术插件提供了生产空间,项目制外包连接起权力与技术主体,使技术插件的生产成为可能。

四、技术插件的运行逻辑

与政治吸收论不一样,技术插件视角的引入让国家治理现代化的转型呈现出复线发展的特征。国家治理体系和治理能力现代化转向并不是政治吸收技术国家政治系统升级的单线叙事,技术插件是技术治理转向的渐进路线,是依附于国家政治系统的“边缘革命”,其运行逻辑明显区别于一般的技术治理。

(一)技术治理转向的渐进路线

中国的数字治理分别呈现出“直线—职能式”与“矩阵式”两种过程演化模式。(28)于君博、戴鹏飞:《中国地方政府数字治理的“过程”与“组织”》,《公共管理学报》2023年第1期。技术插件在政府与市场主体相互嵌入的情况下呈现出矩阵式分布和多链条进化现象。外生的技术插件在政治系统中的置入区别于政治系统的内部吸收和技术升级,属于技术主义转向的渐进路线。

技术插件的现代转向的渐进性体现在其矩阵式分布上。所谓矩阵式分布指的是以政治系统为中心,以不同的治理议题为方向,依据事本主义原则生产出功能不同的技术插件群,嵌入政治系统并形成插件矩阵。每一个技术插件都是一次技术治理的应用场景、技术方案、制度塑造和政治绩效的前瞻性探索。在政治系统不改变原有技术架构的情况下,技术插件的引入是政治系统分支局部性的功能性的技术变革,是国家现代化转型中技术量的筛选与累加。技术插件的现代转向的渐进性也体现在其多链条进化上。技术插件具有试验田的性质,技术插件不仅意味着治理界面面积的扩展与跨度的贯穿,而且意味着治理界面层次的重塑与密度的增强。这主要表现在技术插件能够在治理机制、多元治理主体的空间链接、治理界面的虚实转换、治理资源的智慧调动等多个链条进行试验性探索。此类探索是基于技术插件矩阵治理界面面积展开和幅度扩张的基础上,对更为具体的技术治理方案的试验,是技术治理量变意义上的累进。技术插件市场的优胜劣汰,是技术治理方案的优胜劣汰。那么技术插件就有了技术主义现代转向的阶段性意义,是现代性量变的阶段性积累与叠加。如浙江某地人居环境质量监测外包在治理界面层次上重塑了农村垃圾分类治理的机制,在对象识别、议题判定、指挥链条、信息传递和处理反馈等方面实现了机制创新,市场主体的引入和技术治理手段的应用扩展了治理界面的层次。因此,浙江经验代表了此类治理事务技术治理方案的进步性。

技术插件的矩阵式分布和多链条进化再次佐证了政治系统的主导性与技术插件的依附性,吸收、合作与拔除是国家治理现代化转向中技术插件的三种命运。三种命运分别对应着技术插件之于政治系统现代化的价值与意义。当技术插件展示出更优的治理绩效和更具有性价比的治理优势时,说明技术插件对技术治理的探索可能具有一般性意义,政治系统维持与该技术主体的市场化合作或者更进一步将该技术方案吸收为政治系统技术治理进化的一部分则顺理成章。当技术插件的探索处于前途不明朗或者效果一般时,政治系统对技术插件的态度是在使用中观察或者终止合作。当技术插件的探索绩效不佳,技术插件就会被从政治系统中拔除,该插件脱离政治系统而消亡,技术治理方案被市场淘汰。由此可见,技术插件具有作为政治吸收技术的一般性价值,作为市场化技术治理进化路径的特殊范式价值和作为技术治理方案试验的验证性价值,是国家治理现代化转向的渐进积累。

(二)权力对技术插件的有效规制

技术插件运行的边界问题是技术治理需要回应的关键性问题。政府基于公共价值对技术自主性或技术异化的规制是技术政治学的传统议题。“主奴关系”和“技术黑箱”是对技术异化的两种隐喻,并由此派生技术治理的边界问题。主奴关系隐喻政治对技术的控制和反控制。亚里士多德将有技术的工具与奴隶联系起来,“如果每一个无生命工具都能按照人的意志或命令而自动进行工作”,主人才不需要奴隶,(29)亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆,2011年,第8页。即机器工具对奴隶活工具替代的前提是人对技术工具的完全性支配。但是,技术使用人和支配人,人的生活与组织被纳入可计算的程序,最终导致了技术理性的异化状态,(30)刘日明:《马克思的现代技术之思》,《学术月刊》2020年第4期。技术异化意味着人与技术主奴地位的颠倒。“技术黑箱”是人们对算法等技术自主性的附魅隐喻,指的是通过数据、算法程序和智能原理等包装后为外人所不能打开也不可直接洞察其内部实质的技术系统。对“技术黑箱”的附魅甚至出现了泛灵论的理解,认为人工智能有着诞生自主意识的可能。(31)赵汀阳:《人工智能的自我意识何以可能?》,《自然辩证法通讯》2019年第1期。以数据为基础的算法是高度专业化的知识体系,只能被少数人掌握并运用,“因此政府与数据化的规制对象之间就存在无法逾越的知识鸿沟”(32)闫海、王洋:《算法规制工具的功能悖论及其法治实现》,《法治研究》2022年第2期。,祛魅“技术黑箱”进而规制新的技术对象成为高门槛高成本的知识工程。“技术黑箱”的存在暗示着政治对技术控制结构的解耦。

政治对技术的有效规制,是技术治理的政治伦理边界,也是技术插件治理界面展开的边界。“主奴关系”和“技术黑箱”隐喻了政治系统对技术的规制失控风险,“服从技术律令或者反向适应之目的而工作,被视为政治现实主义的缩影”(33)兰登·温纳:《自主性技术:作为政治思想主题的失控技术》,杨海燕译,第261页。,政府缺乏对技术进行有效规制的路径。但是技术插件的生产呈现出另一种可行的规制路径:政治主导结构下的倒逼规制。

政治对技术插件的规制具有结构性优势。在技术插件的运行逻辑中,政治系统可以不具备技术插件的生产能力,但必须具备技术治理的意识和思维,具备对技术插件的统筹推进和系统集成的能力。技术插件的优势在于信息技术支撑、技术选型、技术的可视化表达等等,但技术插件的治理界面由政治系统派生并由其支配,其运行的“后台”是政治系统。政治系统在后台对技术插件矩阵集成和多链条并行处理,以达到系统性的治理效能。在此结构下,政治对技术的规制就简化为一个政治主系统对技术子系统的规制。

政治对技术插件的倒逼规制通过以下机制展开。首先,政治对技术插件的购买是一种市场交换,政府作为甲方具有博弈主动权,特别是当技术市场充分竞争时,政府更具有博弈优势,对技术方案特别是对技术黑箱的解释成本将由市场主体承担。当前技术插件的生产商特别注重数据的可视化表达,目的在于向政府提供更清晰和更有说服力的表达。其次,政治对技术插件的生产是一种订制式订单,政府有对技术插件的财政资源范围、功能实现和绩效目标的前置约束。最后,政治对技术插件的使用具有插拔自主性,对技术插件的评价具有结果导向的后置控制。政治对技术插件的规制通过市场竞争、前置约束和后置控制,把对技术的直接规制关系转化为对技术插件的生产者的间接控制关系。政治对技术插件的两端——订制与评价——进行有效治理,进而对技术插件的中间黑箱运行部分形成上下游的倒逼压力,市场主体不得不自我规制。

(三)技术插件的再政治化

在技术插件的技术进化逻辑与权力规制逻辑的讨论中,本文一再强调技术插件视角区别于传统技术政治学的理论视角,着重提炼技术插件技术治理主义转向的量变逻辑与行政规制的有效治理逻辑。技术插件的生产、使用和性质是政治化的,技术插件与政治系统是依附性关系,政治系统拥有应用场景的发现、设置、构建与发包(技术插件的议程设定)的主导权,拥有技术插件矩阵的统筹推进与系统集成的能力,拥有制定技术应用的政策与制度的合法性权力。但在调研中发现,技术插件的运行逻辑会出现再政治化的演变,即改变技术插件所蕴含的基本政治意涵。

首先,技术插件生产关系的再政治化。在技术插件的视角下,权力与技术的博弈是一种非对称博弈:权力掌握着技术插件生产的资源,项目制发包才能使技术插件的生产落地;技术主体掌握着技术优势,“技术黑箱”的祛魅机制是政治主导结构下的倒逼规制,通过市场竞争弥补权力的博弈短板。当博弈双方存在结构错位和博弈手段非对称均衡时,非充分竞争会带来生产关系从需求导向变为供给导向。当技术插件的生产是非充分竞争时,前置约束和后置控制的力度也随之减弱。技术插件是由治理需求决定生产供给的,而不是相反。当技术插件的生产关系再政治化后,就出现权力寻租的空间,进而技术治理进化的路线受阻。如技术插件生产的发包主体依赖,发包对象局限于本地的或者一直合作的市场主体;再如技术路线依赖,技术插件的生产局限在同一种技术路线,等等。

其次,治理议程设置结构的再政治化。技术插件的设置目的是通过技术手段更快更恰当地回应群众的诉求,治理议题和应用场景来自治理实践,这需要政治系统积极地寻找、思考和探索。在治理场景被构建起来后,治理技术就有了自主性,成为治理场景的有机组成部分。(34)吕德文:《治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度》,《探索与争鸣》2019年第6期。但是当市场主体具有扩张冲动时,会以技术治理的名义创造“使用场景”,扩大技术插件的使用边界和所占用的外包资源。调研中发现,一些技术插件的市场主体已经不满足传统的专家咨询型和技术支撑型的角色,而是利用数据介入社会治理,设置治理议程,为其生产的技术插件产品创造市场,从而偏离了政治正义。

最后,政治系统与技术插件的主体-依附关系的再政治化。技术插件矩阵依附于政治系统并受其支配,政治系统作为后台并联处理技术插件展开的治理界面,有对技术插件运行结果的最终评价权,并适时调整技术插件的技术路线、使用场景,甚至做出拔除技术插件的决定。更为重要的是,政治系统需要制定政策与制度,设置治理机制来规制界定技术插件的性质、路径、边界等,使技术插件保持技术理性,实现信息技术条件下的智慧善治。但调研中发现,技术插件的运行可能会使政治系统反向适应技术本身。如技术插件所产生的数据与可视化结果与基层干部的经验判断出现严重偏差时,部门或上级政府更倾向于相信技术插件的科学性,而不是相信基层干部、人民群众的政治互动,要求基层满足技术插件的技术指标。再如,有些地方的数字化改革“外包”成为主流,政治系统的数字化治理政策跟不上,缺乏对市场的有效规制,缺少对技术插件治理目标、评价体系和后续考核的闭环规制机制;干部的数字化治理思维跟不上,部门干部降格为技术插件项目工程“外包”的产品经理,丧失技术治理的主导权。

结 论

技术插件是理解政府技术治理外包的新视角。技术插件在政治系统之外展开不同的治理界面并执行不同治理功能,蕴含着国家治理现代化的基本内涵,是技术治理实践形式的市场化范式。技术插件视角的引入提供了解读技术治理演化过程的新视野,对理解国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论意义和实践价值。

技术插件的生产是权力与技术在市场场域交互的必然结果。现代信息技术不仅会改变政治系统的组织架构,而且会改变政治系统的内部意识形态,是一场组织与思维的双层革命。技术插件视角引入了市场要素,以项目制发包实现技术治理的试验、观察与应用,提供了一条“边缘革命”的制度变革路线。该路线在权力与技术交互关系上有着独特的结构特征,体现在技术插件对政治系统的结构性依附关系上。这解构了“主奴关系”和“技术黑箱”的附魅化理解,权力有了对技术有效规制的可行路径,但也存在再政治化的风险。

从实践角度而言,国家和地方推动的技术治理创新是国家系统进化的实践舞台。技术、治理资源和组织能力在国家系统的空间分布并非均质,国家系统进化的动力、逻辑和范式也会呈现出不同样态。这既有中央基于整体的顶层设计和“高位推动”(35)贺东航、孔繁斌:《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》,《中国社会科学》2019年第4期。,也有地方基于地域场景的探索和试验。技术插件不能替代政治系统吸收技术的整体性进化,但可以在地方治理场域展开更丰富的治理界面,利用技术市场进行更多元的治理实践和技术试验,为新技术条件下实现智慧善治提供可能。