从“快治理”到“慢治理”*——协商民主的治理节奏及其转型

韩志明 刘子扬

提要:国家治理是动态演变的过程,构成了特定的治理节奏。治理节奏是对治理过程的速度及其变化的描述,包含了快与慢的不同样态,是观测和理解国家治理变迁的重要维度。加速与减速是治理节奏变化的两种基本动作。加速作为现代社会运行的基本特征,也建构了现代国家治理的主旋律。但国家的高质量发展战略也提出了审慎或适度的减速要求,推动了治理节奏从快到慢的转型。协商民主的发展推动了多元主体的参与,增加了治理过程的动作,提高了协同活动的密度,拉伸了治理活动的流程,也优化了国家治理的节奏,具有让治理节奏慢下来的重要意义。国家治理现代化不仅需要加快治理动作的速度,增强治理过程的回应性和敏捷性,也需要更加审慎和精致的治理,建构进退裕如的治理节奏。

中国自古就有关于国家治理节奏的思考,比如“治大国若烹小鲜”“一张一弛,文武之道也”等,都指出治国理政要做到张弛有度,快慢相宜,既不可操之过急,急于求成,也不能拖延懈怠,放纵无度。治理节奏是对国家治理连贯性状态及其起伏变化情况的描述,是衡量国家治理能力的重要维度,包括两种情形:一种是快治理,即大力推行改革和创新,加快决策和执行的速度,压缩业务办理的时间,追求立竿见影的效果;一种是慢治理,即降低治理动作的速度,放宽治理活动的时间约束,实现谨慎而从容的治理。不同领域的治理节奏不同,不同治理动作的速度不同,具有巨大的弹性,也是不断调整变化的。

现代国家治理有着跌宕起伏的节奏,有时候是暴风骤雨式的激进变革,有时候则是舒缓从容的无为而治。在过去的40余年中,改革开放推动了中国经济和社会的快速发展,也推动了国家改革的持续加速,加快了治理的速度,形成了以“快”为主的治理节奏。党的十八大以来,社会主要矛盾发生了巨大变化,党和国家提出了国家治理现代化的目标,推动了国家治理节奏的调整。其中,推动协商民主广泛多层制度化发展,全社会各领域广泛开展协商议事,建构共建共治共享的治理新格局,不仅实践了全过程人民民主,推动制度体系更加成熟和定型,也超越过去“大干快上”的治理节奏,实现了治理节奏由快到慢的转型,优化了国家治理现代化的旋律。

一、治理节奏的加速转型及其效应

现代社会是时空加速的社会。科学技术的发展及其应用,推动了资源要素的重组,也加快了社会运转的速度。哈尔特穆特·罗萨敏锐地指出,追求速度构成了现代社会活动的基本特征,也构成了社会生活的基本法则。(1)哈尔特穆特·罗萨:《加速:现代社会中时间结构的改变》,董璐译,北京大学出版社,2015年,第7页。鲍曼也指出,现代社会是个流动社会,技术的升级迭代、物质增长的效率价值以及在竞争游戏中输去比赛的恐惧,使得现代社会形成了不断自我加速的发展趋势。(2)齐格蒙特·鲍曼:《流动的现代性》,欧阳景根译,上海三联书店,2002年,第193页。与经济和社会领域的快速发展一样,国家治理领域也加快了治理的速度,比如行政审批的提速和矛盾纠纷的快捷响应等,形成了以快为主线的治理实践。(3)韩志明、刘羽晞:《“加速”与“减速”的变奏曲——理解城市治理的时间维度》,《党政研究》2021年第4期。

(一)国家治理节奏的加速实践

国家治理是由具体的治理活动及其动作组成的。这些活动按照领域可分为立法、行政、司法和社会参与等类型,按照过程可分为咨询、决策、执行、监督和评估等环节,其中又包含了各种各样的动作,比如走访调研、数据处理、意见征集、回复邮件、形成决议、现场办公、危机处置等。不同治理活动的性质不同,先后次序不同,所需的资源和时间也不同,各有快慢,最终组合构成了或快或慢的治理节奏。面对现代社会纷繁复杂的问题和挑战,特别是受到人财物等资源条件的约束,国家治理必须安排治理活动的先后顺序,规定治理活动的时间配比,调节治理动作的速度,把握国家治理的节奏,最终提高国家治理的效能。

任何组织活动都面临着效率的压力,也蕴藏着提升效率的天性。早从泰勒开始,科学管理的思想家就尝试利用时间工具,规定和设计最优的动作,以提高工作效率,实现科学管理。(4)弗雷德里克·泰勒:《科学管理原理》,胡隆昶等译,中国社会科学出版社,1984年,第57—61页。关于时间与动作关系的理论研究,也提供了考察国家治理活动及其动作的重要启发。治理加速与减速都是对应时间消耗而言的,渗透在治理活动的各个环节。国家广泛利用时间工具,对既有时间资源进行定义、切割和调配,通过设置时间来设定治理动作的顺序和快慢,规定治理活动的节奏。(5)P.A.Sorokin , R.K.Merton “Social Time: A Methodological and Functional Analysis,”American Journal of Sociology, Vol.42, No.5, 1937, pp.615-629.国家治理的加速就是加快治理活动及其动作的速度,其中或者是压缩治理动作的时间值,或者是提高治理动作的速度,具体对应于治理动作的加快、治理任务的叠加、治理工具的迭代、资源要素的聚集、变革周期的缩短等行动。

自20世纪80年代以来,“时间就是金钱,效率就是生命”这句流行语风靡一时,彰显了社会各个领域的加速。“快”成为支配性或决定性的评判法则,影响和决定着个体选择、经济活动和国家战略。顺应经济和社会的快速发展,国家治理也不断挂挡、加油和提速,不仅提高了治理动作的速度,也拓展了治理活动的广度,还增加了治理的密度。国家治理的加速是观念、制度和技术等共同建构的结果:首先,现代国家日益承担起公共服务的繁重责任,良好的服务要求压缩业务时限,因此要求治理动作加速;其次,加速需要制度创新来规划和落实,而且也表现为相应的制度成果,比如限时办结机制;最后,信息技术具有强大的跨地联结能力,为加速提供了技术支撑,使加速变得可行,能够落地。

各级党委和政府抓住历史机遇,大刀阔斧推进各项改革和创新,紧锣密鼓谋划和落实发展加速度,探索更为敏捷的治理活动,努力加快治理动作,争分夺秒抢时间,大干快上赶进度。(6)渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期。从具体的改革和创新措施看,比如深化推进“放管服”改革、建立“马上就办”办公室、推进“最多跑一次”或“不见面审批”改革、打造“零距离”或“家门口”的服务体系、打通“最后一公里”或“最后一百米”、打造“15分钟生活圈”等,其中都包含了节约或压缩时间的要求,即用更少的时间提供更多更快的服务,因而具有加速的含义,(7)戴长征、鲍静:《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》,《中国行政管理》2017年第9期。比如山东临沂在市县两级应用一窗受理系统,平均窗口压减比例达到50%以上,办事平均等待时间压缩至5分钟,提高了办事效率及其体验。(8)搜狐网:《办事平均等待时间压缩至5分钟!临沂四级政务服务体系建设最新进展》,2022年4月16日。http://news.sohu.com/a/538500683_121332524

(二)加快国家治理节奏的复合效应

在漫长的历史长河中,从结绳记事和金石竹简到数字化技术,科学技术的进步突飞猛进,经济和社会的发展日新月异,逐渐形成快速而紧张的社会节奏。作为现代社会的基本特性,“快节奏”也倒逼或驱动了国家治理的加速,增强了国家治理的敏捷性、回应性和可及性。国家治理的加速具有深远的改革效应。首先,加速要求精兵简政,减少审批或执法事项,压缩冗余的环节和程序,降低行政成本,提高行政效率;其次,加速需要删繁就简,推动资源要素重组,加快治理动作的速度,优化多元主体的网络,打造多元良性互动的治理格局;最后,加速可以打破空间或部门的隔阂,拉近国家与社会的距离,提高公共服务的品质,也优化了公共服务的体验。

国家治理的加速是顺应社会加速的策略选择,但加速的过程也不断牵扯出社会转型过程中的治理危机,其中主要是知识危机、能力危机和方法危机。伴随经济和社会的快速变化,各种新兴事物接连涌现,超越了过去的习惯、经验和知识,使国家治理的知识、能力和方法都受到巨大的挑战。(9)徐律:《加速、减速与失速:现代社会时间模式的多重型构》,《浙江学刊》2023年第2期。特别是,城市化的生产生活方式是全新的,所涌现出来的问题也是全新的,超越了过去乡村社会管理的知识和技能,没有人能了解复杂的情况,也没有既定的经验可循。(10)鄢一龙、吕捷、胡鞍钢:《整体知识与公共事务治理:理解市场经济条件下的五年规划》,《管理世界》2014年第12期。一切都是摸着石头过河,进行试错,干中学,学中干。也正是这些危机倒逼国家治理加速,快速汲取知识和技能,及时找到解决问题的手段和方法来应对危机和挑战,比如加快法制工作的步伐,全面提速法治政府建设,将各种经验或教训转化为制度成果。(11)Eric S. Zeemering, “Sustainability Management, Strategy and Reform in Local Government,”Public Management Review, Vol.20, No.1, 2018, pp.136-153.

国家治理的加速具有必要性和必然性,但也不可避免地带来了加速的困境。首先,加速提出了更高的目标和要求,反衬出治理体系中存在的短板和不足,放大了治理过程中的拖延办公、推诿扯皮以及“踢皮球”等弊病;其次,加速的实现需要更强大的能量支撑,推动资源要素的快速运转及其动态整合,形成整体治理或协同共治的合力,但由于价值观和利益诉求的差异,特别是既有利益格局的限制,加速也牵扯出大量缝隙和断裂,还增加了不同主体间衔接和协作的难题,反而容易刺激或诱发更多的矛盾纠纷;最后,加速推动了“一刀切”“挂图作战”和“运动式治理”等治理技术的应用,动辄进行扩大化或高强度的组织动员,助推了各种急于求成的治理方式的滥觞,也加剧了治理过程的错位和冲突。

此外,治理加速要求快速的反应、紧凑的动作和高效的运行,这给各方面带来了巨大的压力感、焦虑感和不适感。其中,对于政府部门来说,加速形成的主要是效率压力,包括发掘人财物等资源要素、保障组织运转的流畅性、提高民意诉求的响应性等;对于政府官员而言,加速主要带来的是能力焦虑,具体包括加快业务动作的速度、提供便捷化的服务和解决矛盾纠纷等方面的能力,以及随之而来大量的能力考核压力;(12)尚虎平:《激励与问责并重的政府考核之路——改革开放四十年来我国政府绩效评估的回顾与反思》,《中国行政管理》2018年第8期。对于社会民众而言,加速能提供优质服务的红利,但也导致某些方面的不适感,比如老年人群体不适应数字治理而形成的数字鸿沟。这些问题是普遍存在的,但也都是发展中的问题,需要逐步地调整和适应。

二、协商治理的减速含义及其主要维度

任何活动及其动作都要占用必要的时间,都是可以利用时间刻度来进行标注的,也可以通过调整时间单位来施加干预和影响。国家治理的节奏主要根据治理活动及其动作的时间量和变化来定义的,也是可以利用时间工具来进行调节的。特别是,治理节奏意义上的时间单元不是短时段的时间单位,而是长时段的时间单位,涉及治理活动及其动作的排列组合、衔接连贯以及动态变化。在不同的经济和社会发展时期,国家治理的价值取向、战略方向和施政重点也不一样,因而既有加速和减速的交替变化,也有慢速和快速的灵活切换,从而构成了国家治理节奏起伏变化的动态图景。

(一)协商治理节奏的减速及其含义

在经济和社会快速发展的历史阶段,国家治理必须快马加鞭,提速增效,为经济和社会发展筑路架桥,保驾护航。但随着经济和社会发展进入更高的阶段,国家治理已经有了相当快的速度,加速不仅越来越难以维系,也衍生出诸多弊病。(13)赵树凯:《“大包干”政策过程:从“一刀切”到“切三刀”》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2018年第2期。随着中国经济发展进入新常态,推进和实现高质量发展,而不是简单地“拼速度”,成为新时代经济发展的指导思想,其中的关键就是超越“唯GDP论英雄”的发展观,解决发展不平衡和不充分的问题,实现经济和社会的可持续发展。为此,国家治理必须适应复杂治理的挑战,减慢治理活动及其动作的速度,找到舒缓而灵活的治理节奏。

治理的减速与民主政治的发展是密不可分的,因为民主的程序都需要得到充分的时间支持,(14)张康之:《论民主政治的时间约束问题》,《南京社会科学》2019年第5期。需要更多时间来组织和协调多元参与,诸如社会听证制度、公众质询制度、协商议事制度等制度安排,把民主元素嵌入治理体系中,使治理活动不同程度地慢下来。党的十八大以来,在党中央的安排和部署下,协商民主根据实现广泛多层制度化发展的要求,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,在决策、执行和评估等环节开展协商,建构了协商治理的新局面。协商民主是多元主体参与平等协商的治理技术,包含了复杂而缜密的协商议事流程。协商治理激活社会主体的参与,搭建多元主体协商对话的平台,努力寻找社会意见的最大公约数,提高治理的民主化和科学化水平,具有减慢治理速度的效应。(15)郁建兴:《社会治理共同体及其建设路径》,《公共管理评论》2019年第3期。

区别于“快刀斩乱麻”式的投票式民主,协商民主需要把差异性的个体意见转换成集体性或共享性的集体共识,因而是抵抗加速的,也是缺乏加速能力的。(16)Giuseppe Grossia,b,c, Albert Meijerd, Massimo Sargiacomo, “A Public Management Perspective on Smart Cities:‘Urbanauditing’for Management, Governance and Accountability,”Public Management Review, Vol.22, No.5, 2022, pp.633-647.协商治理的“慢”在于:理念上,慢下来是必要的,更是有益的,可提高治理动作的适应性和可接受性;主体上,慢治理集中体现为多元主体的参与、互动和融合,实现双边或多边面对面的交往互动;过程上,协商治理通过对话、讨论、听证、交流、沟通、商议和辩论等形式,将差异化的意见纳入治理过程,提高治理的包容性;(17)闵学勤:《社区协商:让基层治理运转起来》,《南京社会科学》2015年第6期。内容上,协商围绕不同的偏好和诉求,以意见交流和知识生产为中心,不断排除偏见和分歧,寻找最大公约数;结果上,协商遵循程序化规则,努力达成共识和团结,落实深思熟虑的意见,精益求精地实现最好的结果。(18)林尚立:《公民协商与中国基层民主发展》,《学术月刊》2007年第9期。

当然,快与慢是相对的,也不是固定不变的。协商治理的内核就是根据“协商+”的理念,对各种管理和服务项目及其工作做“加法”,特别是拓宽参与的通道,吸纳多元主体参与,加强国家治理的体系、制度、组织以及队伍建设,使治理过程及其环节和流程更加清晰明确,形成更加细密而完整的治理链条,最终实现减速的效应。严格来说,减速只能是协商治理的意外后果,是实现民主治理要付出的必要代价。慢治理是对协商治理运行过程的描述,协商过程带来了更加丰富的动作,治理的动作也需要更多的时间,甚至治理的过程还可能出现漫无休止的讨价还价,最终也会影响治理的效率。所以,不应该简单地认为慢下来就是对的、好的和有利的,而是要动态评估协商治理的过程性价值,在过程与结果之间寻找合理的平衡点。

(二)治理节奏减速的主要维度

面对复杂社会的治理挑战,国家治理开始转变一味求快的加速倾向,试图让社会多元主体逐渐慢下来,打造更为平衡和包容的治理过程,寻找更具适配性和弹性化的治理节奏。慢节奏的治理首先是时间的长短问题,表现为设置和安排了更多的治理动作,拉长治理活动的链条,延长治理过程的时间,比如设置服务的窗口冷静期、设置业务办理的延期机制以及增加群众交互融入的时间等。尤其是关注过去忽视的管理真空问题,聚焦不同主体的矛盾纠纷,增进不同主体之间的沟通交流,让人们都能更好地参与进来,形成多元主体协同共治的治理格局。相对于大干快上的快节奏及其带来的紧张和压力,推进协商民主制度的发展,构建多元主体参与的治理体系,可以更好地听取和吸纳广泛的意见,提升治理的科学化和民主化水平,具有重要的“踩刹车”含义。

其次,慢是价值选择的问题。曾几何时,加速成为国家治理的主旋律,快也构成了评判工作及其效能的基本指标,主宰了个人和组织的价值观。但这带来了各种急功近利的问题以及欲速则不达的陷阱,比如各种突击任务或政绩工程等,导致了权力的膨胀,造成了资源的浪费,也忽略了民主的价值。推进协商民主的发展,将“有事好商量”的原则贯穿和落实到治理中去,让社会各方都有参与、表达和互动的空间,就可以更好地看到对方,听到不同的声音,找到适配的治理方案。个人的参与本身就是有价值的,更多的时间也是值得付出的。这就超越了“快的就是好的”片面思维,摒弃“大干快上”的加速迷恋,避免急躁冒进必然导致的偏差和过错,努力去尊重、发现和发扬个人的价值。

慢也是发展的策略选择问题,主要着眼于推动社会、经济、政治以及文化的协调发展,平衡效率与公平的关系。(19)史瑞杰:《政治哲学视域中的效率与公平》,《社会科学战线》2021年第4期。党的十九大报告已经指出,我国经济已由高速增长的阶段转向高质量发展的阶段,经济和社会的高质量发展不仅要追求可持续的发展,也意味着更多关注公平、正义和平等等方面的问题。当前城市治理正在经历从“促增长”到“重公平”的重要转型,(20)葛天任、李强:《从“增长联盟”到“公平治理”——城市空间治理转型的国家视角》,《城市规划学刊》2022年第1期。城中村、老旧小区、历史文化街区等城市空间需要得到更多资源倾斜,青年人才、外来人口以及边缘群体的职住问题等需要更多关注,医疗、就业、养老和托育等公共服务均等化也需要更多政策支持,这些都需要更多的综合、协调和平衡。就此而言,过去的“快起来”只是个别方面或特定领域的快,而现在的“慢下来”则是各个领域的齐头并进,是整体的和全面的“慢”。

最后,慢是国家治理的气质问题,对应于国家治理的常规性动作及其变化的状况,具体表现就是有条不紊地开展治理活动,促进不同治理主体的参与及其动作的紧密衔接,提高治理活动的连贯性、流畅性和稳定性,尤其是注意提高危机应对和处置的能力,做到平战结合,转换自如,从容应对。慢下来就是坚持以个人为中心,尊重个人的权利,警惕加速的不良后果及其代价,响应人民群众对于美好生活的期望,让人们更好地和谐共存,共赢发展。正因如此,很多城市都开始践行“慢”哲学,城市规划和建设奉行“留白”理念,给城市预留更多的空间和余地,建设更多步行街、咖啡厅、城市慢道、休闲绿道、图书馆和开放式景区等休闲场所,推进“慢餐”“慢休闲”“慢运动”等活动。这些也都有利于消除加速的焦虑,重建社会的生活节奏,打造适度而从容的慢治理。

总之,协商治理的发展方兴未艾,更多的参与,更多的协商,更多的治理,三者是内在相通的,也是相辅相成的。协商治理的过程需要放慢动作的速度,进行更多的交流和互动,引导社会各方进行深思熟虑,培育公众参与的“饮茶气质”(21)彭莹莹:《协商治理与社会矛盾化解》,《社会主义研究》2021年第1期。,真正做到激发社会的活力,让社会运转起来,让民主运转起来,促使国家治理不断地迈向成熟和定型,全面提升国家治理能力。

三、协商治理如何使治理节奏慢下来

协商治理的历史悠久,影响深远,具有理性对话的价值。协商对话嵌入具体的治理场域中,是协商民主技术得到应用的过程,也是协商民主落地的基本途径。推动协商民主广泛多层制度化发展,建构了协商治理的新格局,改变了治理动作的速度和频率,也深刻改变了国家治理的节奏。其中最显著的表现就是设置更多的交流沟通时间,拉长决策和执行的过程,嵌入更多的商谈环节,让治理活动及其动作都逐渐慢下来。那么,相对于缺乏协商机制的治理过程而言,协商治理究竟是如何让治理节奏慢下来的?

(一)系统兼容多元治理主体

协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现,具有组织、动员、联系和吸纳群众参与的重要功能。协商治理拓展了政治参与的渠道,把更多社会主体纳入实际的治理过程中。(22)林学达:《从“主体分层”到“效应叠加”:基层协商机制运行实践研究》,《社会政策研究》2022年第2期。协商治理的主体不仅有企业、政府部门、立法机关以及民主党派等不同系统或界别中的精英群体,也包括普通的社区活动者,比如居委会、网格长、社区工作者以及社区居民等。多元主体的参与建构了开放的互动场域,既需要充分激活参与主体的动力和潜力,发挥其在治理过程中的独特作用,也需要精心细致的组织工作,使其参与更加有序和有效。特别是,协商对话的过程是复杂的交互过程,参与协商过程的主体越多,各自诉求的多样性和差异性越大,需要协同或妥协的地方也就越多。

相对而言,以事为中心的治理,往往强调问题的紧迫性,因而需要雷厉风行,以快制快,越快越好。协商治理则是以人为中心的,让不同的治理主体都走到治理舞台的前台来,公开地表达个人的偏好和诉求,阐述个人的理由或主张,将矛盾冲突交由公开的审议,以达成共识,解决问题。(23)陈炳辉:《国家治理复杂性视野下的协商民主》,《中国社会科学》2016年第5期。不同主体的来源、阶层、个性、教育、文化等方面都存在差异,每个人的诉求都有很大的差异性,协调矛盾冲突不可能是一蹴而就的,而是需要长时间的磋商、反馈和妥协,甚至需要让渡个人的部分利益,在认知、信念、态度、情感和价值等方面做出调整,为实现协商目标而不断地进行对话和沟通,将个人多样化的意志融为一体,形成集体的共识。(24)燕继荣,何瑾:《“以人民为中心”的制度原则及现实体现——国家制度的“人民性”解析》,《公共管理与政策评论》2021年第6期。所以,多元主体的参与形成了更加复杂的互动格局,增加了治理活动及其动作,不仅提高了单位时间的动作密度,也延伸了治理活动的时间长度。

(二)拓展协商的范围和内容

根据孙中山先生的观点,政治就是“管理众人之事”。众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是社会主义协商民主的真谛。无论是政协协商,还是基层协商,都应遵循协商为民的原则,在决策的前、中、后等阶段广泛展开协商。(25)王天夫、郭心怡、王碧妍:《城市社区协商民主的机制、价值和发展路径》,《东北师大学报》(哲学社会科学版)2021年第1期。协商治理紧扣党和政府推进的中心工作、社会关注的热点问题以及群众关切的堵点问题,尤其是聚焦涉及群众切身利益的实际问题,比如邻里纠纷、车位紧张、物业纠纷、环境治理等问题,开展持续而深入的协商。如此一来,过去许多不能协商的、不需要协商的以及协商不足的问题,也都被纳入了可协商、能协商和要协商的范畴中来,极大地拓展了协商的广度和深度。

协商民主的发展不仅将协商民主的技术规范嵌入治理过程中,将协商对话的价值辐射到社会事务中去,也呈现了协商民主适用于不同治理领域的技术优势。良好的治理活动必然要落实全面发展社会主义协商民主的要求,增加必要的和可行的协商动作,让人们能参与交流和讨论。不同“事”所包含的利益性质及其关系不同,考虑到的社会群体及其情境也不同,因而需要的知识和信息也不同,这就需要根据不同主题开展不同形式的协商,让相关的人都能来参与协商,提供各自的意见。基于协商对话的治理过程建构了开放的治理过程,可以更多瞄准特殊的、个别的和零散的事实,但这样必然涉及更多的主体、利益、情形及其信息,让治理活动及其动作不同程度地慢下来。

(三)延伸治理的环节和流程

协商民主嵌入国家治理的各个领域,渗入到公共生活的各环节,建构了“意见表达—意见综合—民主决策—科学施政—民主监督—民主反馈”的民主流程。(26)唐亚林:《“全过程民主”:运作形态与实现机制》,《江淮论坛》2021年第1期。相对而言,选票民主侧重选择特定领导人或治理方案,依据少数服从多数的原则做出裁决,这种“多数决定”的机制提供了简易快速甚至是“一步到位”的胜负裁决机制。投票的动作是很简单的,选举民主可以算是个人参与投票的短线程治理,具有“一锤子买卖”的特性。相对而言,协商民主则是长线程的治理,是反复对话和循环论证的互动过程,从议题的征集和提出,到议题的表决和论证,再到群众的评议和认定,中间要经历调研、协商、筛选和讨论等过程,包含了广泛的争论和妥协。

作为协商民主的重要渠道,基层协商大多形成了包括提案、审议、表决、监督和评议等环节的工作闭环,内在地具有减速的含义。首先,协商开始前需要开展议前调查,摸清事项涉及的底数,重点是收集民意,了解居民需求,建立意见清单;其次,推选居民代表、楼长或门长、老党员、物业公司、驻区单位代表等组建议事团,定期召开协商议事活动;最后,基层工作人员对协商事项解决情况进行公示,接受居民、媒体以及纪检等方面的监督,将研究结果纳入党委督办事项,使协商成果转化落地。这就将传统“决策—执行”的两点条线式流程,延长为“决策—协商—再决策—再协商”的多边反复协商的流程,其中既增加了基层治理的动作,也拉长了基层治理的流程,最终放慢了速度。

(四)织密协同治理的网络

通过协商凝聚共识,以共识巩固团结,这是中国特色社会主义协商民主的制度优势,也是协商民主发展的重要目标。在尊重个体理性和利益的前提下,协商民主让所有参与主体坐下来慢慢商谈,促进参与者的相互理解和包容,寻找利益诉求的最大公约数,有着放慢治理节奏的重要意义。通过充分发挥专门协商机构的作用,搭建不同社会主体参与的平台,探索政协协商与其他民主协商渠道有效衔接的机制,将社会民众都整合到全过程人民民主的框架中来,实现最大范围和最大程度的深度链接。(27)张贤明:《民主治理与协商治理:基层治理现代化之道》,《行政论坛》2023年第1期。多元主体协商共治有效破除了碎片化治理的瓶颈,推动了民主的触角向各个角落的延伸,建构了全覆盖和全过程的协同治理网络。个人和组织都持续地交相互动,发挥各自的功能,扮演着独特的角色。

相对于过去以政府为中心的治理网络,协商治理的网络显然具有更大范围的互动性和更深层次的参与性。协商民主形成的是“点对面”的信息网络,参与者都是协同结构中的重要节点,个人信息的接收和发送都是多端点的,不同的信息在网络节点中循环流动,形成了密集而频繁的沟通交流。(28)N.Curato, M.Boker, “Linking Mini-publics to the Deliberative System: A Research Agenda,”Policy Sciences, Vol.49, No.2, 2016, pp.1-18.但协同的过程和目标是耗时耗力的,不仅要突破个体利益的强大屏障,进行复杂的利益博弈,也要调适个人或组织的惯性思维及其沟通障碍。这个过程甚至也可能引发激烈的争执,但最终不仅从过程上落实了程序性共识,也从结果上带来了更高的可接受水平。因此,协商过程需要更多的时间来协调行动者各自的观念和利益,进行更多的谈判和妥协,从而具有某种磕磕绊绊的慢下来含义。

总之,协商治理通过增加协商动作来提升治理水平,具有显而易见的减速意义,其中治理活动的时间周期得到了延长,治理的动作被拆解得更加细密,单位时间中的任务数量也适当减少,以保证专注和深入的协商。当然,协商嵌入治理过程的慢也不是绝对的慢,而是相对于过去简单粗暴的快治理而言的。这里的快慢也不仅是速度标准,可以直接用时间尺度来测量,也是社会的和心理的标准,体现了治理活动寻求民主参与和理性审慎的策略,而不是头脑发热、心血来潮和任性妄为的大干快上。国家治理现代化绝不简单追求放慢治理的节奏,而是在群众参与、社情民意、科学决策、差异化服务供给等管理领域慢下来,让更多利益主体参与进来,表达各自的偏好和诉求,为更多主体参与治理预留时间和空间,不断提高治理的品质和效能。

四、结论与进一步讨论

国家治理是高度精细化的治理艺术,不仅需要大干快上、雷厉风行的快节奏,也需要打造舒缓和协调的治理节奏,提升治理过程的连贯性、可适应性和应变能力。在过去以快为导向的治理趋势中,效率价值观统领和支配一切,推动了治理各个领域的持续加速,也衍生出许多不良的后果。作为20世纪末兴起的新型治理形态,协商民主倡导个体价值,拒绝和反对“精英主义”的立场,(29)B.Folkestad, J.E.Klausen, J.Saglie,et al. “When do Consultative Referendums Improve Democracy? Evidence from Local Referendums in Norway,”International Political Science Review, Vol.42, No.2, 2021, pp.213-228.也摈弃各种简单粗暴的“一刀切”做法,给予公众平等参与公共事务讨论的机会,强调个人理性和公共理性的融合,用协商对话的方式来处理社会事务,致力于达成广泛而普遍的共识。这与过去追求效率或速度的治理形态形成了鲜明对比,也显示了国家治理节奏“从快到慢”的微妙转型。

协商民主是多元社会主体参与治理的最佳方式,具有平衡效率与公平价值的重要功能,也是驱动和实现“慢治理”的重要工具和方法。推进协商民主的发展,放慢国家治理的节奏,具有治理现代化的含义:首先,这是现代国家治理人本主义取向的结果,更多的协商治理是从管理迈向治理和服务的必然要求,必须充分尊重和考量个人的意愿和诉求,真正去关切和满足个人的需要;其次,协商治理修正了过去“重执行、轻决策”的浮躁气质,保证个体或个人拥有影响公共决策的公平机会,也可以给予弱势群体更多话语空间,提升公共决策及其执行的共识性水平;(30)林尚立:《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》,《学术月刊》2003年第4期。最后,协商民主推动各种主张及其理由的公开审视,可以更好地加工和过滤复杂而纷乱的民意,促成明智而审慎的决策,推动公共价值的持续再生产,为善政良治找到坚实的知识基础。

协商民主是审慎的技术,具有慢下来的基因。协商治理的慢也是必要的、有价值的。共识性的决策也能提高执行的效率,减少执行过程中的阻力,减少政策落地的阻碍,因而这种“慢”也具有“快”的因素,具有积极的治理价值。但协商治理的扩散式发展,也提高了治理过程的复杂性,带来了治理的内卷化趋势。推进有效的和有意义的协商,不仅要考虑协商主体的数量和参与者的范围,也要考虑协商议题的性质、协商的空间场所、人力物力的投入以及协商共识达成的难易程度等内容。(31)林学达:《从“主体分层”到“效应叠加”:基层协商机制运行实践研究》,《社会政策研究》2022年第2期。落实和贯彻协商治理的要求,还需要行动者掌握充足的协商知识,具备优秀的协商对话技能,如此才能够驾驭协商过程,获得更高质量的共识,让减速真正能够落地,让慢下来变得更有意义。