湖南省城镇住房保障现状及对策研究

李敏芳

住房是人的一种基本权利，从“安得广厦千万间”到住有所居，古今中外人们无不关注住房问题。党的二十大报告提出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度[1]。住房保障是改善中低收入群体居住条件的一项重要举措，不仅成为新时期促进社会公平、缓和社会矛盾的重要手段，还发挥着区域住房市场健康平稳发展“压舱石”的作用。湖南是全国最早建立住房保障制度的省份之一[2]，近些年大力发展包含廉租房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房以及棚户区改造等多种类型保障性住房，极大地缓解了低收入居民住房困难问题，化解了由住房问题引发的社会矛盾。但面对经济社会发展出现的新趋势、新挑战，如何进一步做好住房保障服务，实现人民安居乐业，仍然是一个值得深入思考和研究的重大课题。

一、湖南省城镇住房保障建设现状

湖南省共辖13个地级市1个自治州，各市州城镇化发展程度不一，常住人口、现有的住房保障存量资源差异较大，使得各市州住房保障方式、进展情况不尽相同。

（一）保障性安居工程建设情况

湖南大力推进保障性安居工程建设，2020年完成城镇棚户区改造和公租房建设89301套和28334套。“十四五”期间，保障性安居工程任务重心转移至城镇老旧小区改造，并将逐步取代棚户区改造。2021年，湖南棚改目标任务已进行下调，城镇棚改开工共35618套，较2020年减少60%。其中货币化安置占约50%。

十四个市州稳步实施棚户区改造，因地制宜调整货币化安置政策。2021年益阳市棚户改造数最多，为6755套，但货币化安置来看，岳阳有4108户，位列全省第一。长沙市棚户区改造户数位列全省第五位，货币化安置占比67%，有2046户。张家界棚户改造仅有550户，但均为货币化安置。与2020年相比，14个市州城市除岳阳和株洲市的货币安置同比增长，其余城市均有不同程度的下跌，跌幅在50%以上的达7个，郴州更是没有货币化安置项目。从棚改项目来看，如表1所示，郴州市棚改开工只有317户，且湘潭、张家界、永州、怀化等市及湘西州棚改户数不足千户，即意味城市棚户区改造即将落幕。城市棚改少，且跌幅大，未来棚改红利也将逐步消失（见表1）。

（二）保障性住房资金投资情况

一直以来，棚改工作以地方政府财政支出为主要资金来源，湖南亦是如此。2019年，棚改政策发生转变，货币化安置资金来源收缩，湖南不再制定具体的棚改计划，财政资金投放大幅缩减，2021年湖南城镇棚户区改造总投资2068246万元，较2020年减少60%。分城市来看，岳阳市城镇棚户区改造投资423760万元，较上年提升20%，其余城市均有不同程度的下跌，跌幅较大的为郴州市、怀化市、娄底市，分别减少98%、89%、82%。显然，对于棚改主力三四线城市而言，目前新的库存压力已经逐渐形成，地方政府继续推动棚改的动力不足（见表2）。

“十四五”期间，湖南把发展保障性租赁住房作为住房建设的重点任务，切实增加保障性租赁住房供给。2021年，湖南省城镇棚改约3.6万套、保障性租赁住房近4.4万套已经全面开工。发放公租房租赁补贴21259万元，与2020年基本持平。与此同时，将长沙市、株洲市、湘潭市和岳阳市作为发展保障性租赁住房的重点城市，长沙新增保障性租赁住房供应目标15万套/间、岳阳新增保障性租赁住房供应目标2万套/间，可见，不同规模城市之间计划筹建数量有一定差距。针对其他人口净流入较少、保障性租赁住房需求较小的市州，则根据“一城一策”的总体方针，允许闲置和低效利用的非居住存量房屋改建保障性租赁住房，从而避免给当地政府增加过大的财务负担。

（三）保障性住房新开工面积情况

为有效缓解城镇化进程中进城务工人员、新就业大学生等新市民、青年人等群体住房困难问题，《湖南省住房和城乡建设厅关于加快发展保障性租赁住房的通知》要求，加快发展保障性租赁住房。在房源筹集上，可将闲置的棚改安置房、公租房、经适房等用作保障性租赁住房。在供需矛盾突出的区域，适当利用新供应国有建设用地建设，并加强公共服务设施和基础设施配套。在此背景下，2021年，湖南省保障性住房开工面积2345676平方米，相较于2020年的7969214平方米，下降70.6%。受保障性租赁住房需求和存量土地、房屋资源情况等因素影响，14个市州保障性住房新开工面积显著减少。跌幅较大的为张家界市、湘潭市、衡阳市（见表3）。

表1 2020—2021年湖南省14个市州公租房、城镇棚改计划情况

表2 2020—2021年湖南省和14个市州公租房租赁补贴、城镇棚改投资情况

表3 2020—2021年湖南省14个市州保障性住房开工面积情况

（四）住房支付能力情况

住房支付能力是指家庭在其收入水平内支付住房成本，以满足其居住需求的能力[3]。根据数据可得性，文中采用简化后的世界银行住房支出与收入比统计方式衡量住房支付能力，即住房支出收入比＝住宅平均销售价格／年人均可支配收入[4]。既有研究将住房支出收入比0.3作为可支付性标准，若住房支出收入比大于0.3，那么居民家庭被认为面临较为严重的住房支付难题。

2019-2021年，得益于保持调控政策连续性稳定性，长株潭区域住房支出收入比介于0.14—0.18，住房支付压力较轻。长沙市自2018年出台反炒房系列措施，抑制投机性购房需求，房价涨幅远低于一线城市和其他新一线城市，有利于住房支付能力提高。湘西北的张家界、常德、湘西州等地区住房支出收入比介于0.2—0.3，城镇居民收入涨幅较显著低于房价增速，住房支付存在轻度困难。张家界作为国际旅游城市，近年来购房需求大幅增长，推动房价持续上涨。但受产业结构单一、基础设施落后等因素影响，张家界地区城镇居民收入水平增速低于房价上涨增速，住房支付能力问题变得严峻。与此同时，在国家实施“一带一部”“洞庭湖生态经济圈”等战略之际，岳阳市、永州市、娄底市的比较优势突出，经济社会快速发展带动住房市场的繁荣，城镇居民住房负担加重。须通过宏观调控稳定住房价格，大力推进保障性住房建设，改善住房市场的供求关系，促使房价调整到合理价格，并满足人民群众多样化的居住需求。总之，2019—2021年湖南省住房支出收入比均值呈稳中有降态势，在空间分布上高值区集中在湘西北张家界市、常德市、岳阳市，以及湘南的永州市，长株潭区域的住房市场较为稳定。

二、湖南省城镇住房保障取得的成就与存在的问题

（一）取得的成就

1.困难群体居住条件显著改善。2010年开始，湖南加快城镇棚户区改造、老旧小区改造、农村危房改造建设。截至2021年，湖南省完成各类棚户区改造274.9万套，帮助近千万居民“出棚进楼”；累计建设公租房109.3万套，发放住房租赁补贴84.5万户；实施农村危房改造175.1万户，户均补助从2009年的5000元提高到2.5万元，帮助超过500万农户解决了住房困难问题[5]。湖南省各市州对符合规定标准的城镇低保、低收入住房困难家庭基本做到应保尽保。2014年起，城镇低收入住房困难群众人均住房面积由低于12平方米提高到15平方米。截至2020年底，城镇常住人口保障性住房覆盖率达到23%。

2.城乡居住条件有较大改善。自1998年实施房改以来，湖南探索房地产市场化道路，住房有效供给量逐年增加，满足了居民不同层次住房需求。《中国人口普查年鉴2020》显示，湖南的家庭户人均住房建筑面积达到47.52平方米，城市人均住房建筑面积达到41.77平方米，均位列全国第三位。2021年湖南城镇居民人均住房面积进一步增长，达49.7平方米，比2015年增加8.68平方米；农村居民人均住房面积达63.9平方米，比2015年增加5.62平方米，多数家庭的住房条件大幅改善，实现了从“简居”到“优居”的大跨越。

3.住房保障成为吸引人才的梧桐树。吸引人才、留住人才，是城市社会经济可持续发展的重要保障。为解决来湘人才的住房问题，湖南先后出台《湖南省人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》《湖南省公共租赁住房分配和运营管理办法》等，积极推进住房租赁市场发展试点，助力人才安居。长沙市作为2021年全国保障性租赁住房40个试点城市之一，积极探索发展保障性租赁住房。坚持“扩增量、盘存量”思路，联合龙头企业扩充租赁房源，规范发展长租房市场，通过棚改和保障性住房建设，引导城市中心人口向城市外围转移，既改善了老城区人居环境，也促进了城市新区发展。2011—2020年，长沙市完成各类棚户区改造近20万套，推出人才安居公共租赁房、人才公寓和发放购、租房补贴等多种安居方式，帮助青年教师、青年医生等人才以更少的生活成本实现安居，显著增强了对投资和人才流入的吸引力[6]。

（二）存在的主要问题

1.住房保障制度缺乏延续性。住房保障管理规章很多，但衔接性和连续性不强。例如，随着经济社会发展，出现了一批收入稳定但无力购买商品住房，又无法享受廉租房保障的所谓“夹心层”群体，为解决这一群体的住房困难问题，2010年开始，湖南推行了以公共租赁住房为代表的租赁式住房保障。公共租赁住房，由政府或公共机构所有，主要面向新就业职工，不能进行买卖。事实上，2009年湖南省住房和城乡建设厅等部门共同发布《关于进一步加快廉租住房建设的意见》，提出采取租售并举、共有产权方式筹资廉租房建设，允许符合实物配租条件的家庭以成本价或适当低于成本价买廉租房，获得有限产权。但由于现有公共租赁住房存量不足以及共有产权住房管理复杂等问题，产权型保障性住房供给工作推进不深。在对中低收入居民，特别是年轻群体开展的调查中，他们表达了购买产权式保障性住房的意愿，尤其是已入住保障性住房居民对保障性住房产权需求表现更为强烈。

2.住房选址规划、居住设计不尽合理。国家对于保障性住房的选址、规划有明确的规定，但在实际实施过程中存在偏差，相较于市政及生活服务设施用地以及商业开发的建设用地的竞争优势，保障性住房的建设选址大多偏僻，而新市民、青年人等就业区域多集中在中心城区，且由于保障性住房周围交通便利程度有限，居住在此类住房的保障对象通勤时间长。此类情况也致使许多符合条件的保障对象只能选择放弃入住保障性住房，转而租住离工作单位较近的中心城区，导致不少保障性住房空置。与此同时，保障性住房来源多样，包括新建、改造、租赁补贴和盘活政府闲置住房等方式，不同类型保障性住房户型设计和建设质量差距较大。如租赁住房的户型，不少个人散租房源多为大户型房，而随着人们居住条件的不断改变，保障性住房适用人群多为新市民、青年人，他们更多需要小户型房源和多卫生间的房型。

3.住房货币补贴相较实物配租推进缓慢。2016年《住房城乡建设部 财政部关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》发布，城镇住房保障采取实物配租与租赁补贴相结合的方式，逐步转向以租赁补贴为主。从湖南总体情况来看，住房保障工作中住房货币补贴相对实物配租推进缓慢，主要表现为市民更多地选择实物补贴，而不是货币补贴。目前，虽然补贴标准有提高，但仍较低。例如益阳市2022年7月1日将租赁补贴标准由原来的每月4元/平方米调整为每月6元/平方米，根据家庭人数年度发放补贴1440—4320元不等。长沙市现行租赁补贴标准为28元/月/平方米，限定每户补贴面积不得超过45平方米，三人户家庭每月补贴额度1260元。保障对象用现有的货币补贴还是较难在租赁市场租到合适的房子，而且稳定性欠佳，随时面临租金上涨等问题，因此保障对象更多倾向于实物补贴。此外，相较于实物补贴申请，货币补贴申请办理更为繁琐，货币补贴申请人需办理租赁合同备案，提供税务机构开具的房屋租金发票，从而确保保障对象将货币补贴真正用于租房，但现有租赁住房大多没有提供备案，而且只能提供城市低保家庭的资格认定证明，以致于多数的市州只对城市低保家庭实施货币补贴。

4.运营管理市场化进展不顺。很长一段时间，政府单一主导保障性住房后期管理，但随着社会发展，保障性住房建设总量不断地增加，管理的难度也在增加，亟需引入市场、非政府组织和社会力量的参与，但推进保障性住房市场化的进程却并不顺利，主要因为经济效益难以平衡。保障性租赁房建设前期投入大，回报周期长，多数市县融资举债投资建设的保障性住房项目，还本付息的压力大，而公租房在保本微利的原则下，收取的租金扣除房租补贴、物业补贴、维修养护等日常运营管理成本后可用来还本付息的资金较少。加之，公租房作为国有资产，房屋的后续使用、更新、改造等都需要持续投入资金，以致于大多数企业基于业绩考核、投融资成本等采取审慎态度。

5.住房保障退出监管效能低。随着大量公租房使用期限届满，应使不符合保障条件的承租人退出公租房的使用，从而实现公租房的再次分配和循环，但公租房退出难问题频繁出现。通常而言，各市州会严格审核户籍人口的公租房准入，而使用退出的完成很大程度受保障对象退出意愿的影响。因为对保障人收入、家庭资产等信息动态核查并不容易，这些信息分散在民政、房产、社保、公安等多个部门以及工商税务、金融机构，各部门和机构信息没有统一的查询端口，所以无法及时查询保障对象基本信息的变化。同时，由于人口流动性较大，新市民就业与收入更加多元化，一些隐性的财产收入无法准确统计和审查，这样就出现了一些非低收入家庭的人隐瞒其财产和收入享受了保障性住房的政策，而使一些真正的低收入家庭无法得到保障，造成了分配不公的情况出现。

三、湖南省城镇住房保障发展的对策建议

（一）完善制度，着力解决关键群体住房难题

高校毕业生、新蓝领等新市民、青年人是城镇化进程中的关键群体，解决好这部分关键人群的住房问题，是解决城市住房问题的关键所在。目前，关键群体面临的共同境况，即城市商品住房价格普遍超过他们的购买支付能力，大城市租金也给他们带来很大支付压力。这部分人群会因在较长一段时间内无力购买商品住房，迫切需要住房保障和支持。因此，亟需转变传统的社会保障理念，将处于特定生活周期的“非低收入者”纳入保障体系，突破当前住房保障覆盖人群的城镇户籍限制，建议放宽新市民、青年人群体申请公租房保障时居住年限、社保缴纳等方面的要求。建立住房保障和人才政策、生育政策等其他经济社会政策联系机制，推动租购同权，缩小租购之间权益差，促进医疗、教育等基本公共服务均等化，增进住房保障关键群体的综合福利水平。同时，支持长沙市、株洲市、湘潭市和岳阳市探索共有产权住房保障方案，争取率先将保障对象扩大到新市民、青年人群体。

（二）因地施策，差异化保障居民住房需求

湖南省各市州城市常住人口、外来人口、中低收入人口、就业岗位、公租房存量等指标数有差异，面临的住房保障问题会不尽相同，承受的住房保障压力也各有轻重，所以不同类型城市应根据其实际情况实施住房保障政策。如对于长沙这类城市，由于人口净流入量较大，住房消费相对较高，住房保障压力较大，故可考虑建设部分共有产权住房，其余住房困难人群主要以租赁补贴为主；而郴州、衡阳、怀化等城市，常住人口数递减，住房消费占比一直比较稳定，保障性住房甚至有一定富余，故主要以实物配租为主，可通过与市场接轨，盘活现有保障性住房。但无论是何种类型城市，对于户籍低保、低收入人群均应以实物配租为主，租赁补贴为辅，以保证低收入无房人群有房住、住得起、住得稳（见表4）。

（三）多措并举，增加保障性住房供给

鼓励各城市政府因地制宜，多渠道筹集保障性住房房源，加强保障性住房项目储备供应。利用集体经营性建设用地项目，结合老旧小区改造等城市更新行动，扩充新增一批利用闲置商场、写字楼等非居住建筑配建筹集保障性住房。例如，对位置偏远的空置公租房，可以通过修建快速通道或是增加公共交通等方式提高空间区位的可达性，从而有效盘活房屋资源。与此同时，坚持政府主导、市场运作、社会参与的方针，多主体参与保障性住房建设。政府组织和扶持专业公共租赁住房投资和经营管理的运营机构，负责公共租赁住房投资、建设筹措、供应和租赁管理，并引导各类投资主体积极参与。此外，重点群体覆盖面广、收入跨度大，对保障性租赁住房的需求差异较大，应统筹规划、合理配置标准型宿舍、学生公寓、青年公寓等差异化租赁产品。

表4 不同市州住房保障供给策略

（四）规范租赁市场，推进公租房货币保障

转变公租房保障方式，实行实物保障与租赁补贴并举。政府对保障对象通过市场租房给予补贴，逐步从实物保障为主转变为租赁补贴为主。一方面，通过提高住房租赁货币补贴，减少与实物配租之间的差距，引导城市住房困难群体在市场上租赁住房，满足保障对象不同的住房需求。另一方面，政府将存量房推向市场，扩大租房房源，不需要大量建设公租房，将建设资金用于租赁补贴，提高住房保障的效率。

然而，货币补贴的顺利实施，需要一个体系健全、规范运行的市场。一是政府集中建设一批租金定价科学、户型合理、配套齐全的公租房投放市场，让保障对象能在市场上租到合适的房源。二是要加快住房租赁立法，规范租赁期限、租金价格等，保障租赁当事人合法权益；支持专业化、机构化住房租赁企业发展，鼓励住房租赁企业以长租、受托管理等方式筹集房源，稳定租赁关系和租金水平，引导租赁市场规范化运作。三是货币化补贴额度由保障对象不同的收入水平决定，因此要搭建城市保障性住房信息平台，整合民政、工商、税务等部门的信息联网，严格审核保障对象收入情况并据此动态调整补贴额，实现动态化、差别化的保障。四是构建保障性住房失信惩戒系统，加强信用记录和信用信息归集共享，明确界定失信行为。同时，对于收入超过准入线但又不愿意退出公租房的人群，可以市场租金为依据，提高公租房租金标准。

（五）创新基层治理，共建共治共享和美社区

将保障居民的合法权益作为出发点，推动社区服务和治理现代化。探索采用政府购买服务方式，引入第三方开展保障性住房公建配套的维护保养。科学合理构建治理单元，加大保障房小区文化建设、公共活动空间建设，鼓励居民之间建立广泛联系，引导他们积极参与社会公共服务，通过举办各类活动增进居民对社区的认同感和归属感，构建和睦邻里关系。完善公共服务设施配套，统筹推进老旧保障性住房社区人居环境整治、智慧小区建设等，打造高品质保障性住房社区。