畜禽养殖安全生产监管探索

陈 柳，胡显吉，吴宗耀，吴光荣，胡 伟，赵 晓※

（1.浏阳市大瑶镇人民政府，湖南浏阳 410312；2.浏阳市农业农村局,湖南浏阳 410300；3.浏阳市农业发展事务中心，湖南浏阳 410300）

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求[1]。党的十八大以来，习近平总书记指出：必须牢固树立安全发展理念，建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的安全生产责任体系，管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全的监管体系[2]。近年来，各农业农村部门高度重视畜禽养殖安全生产工作，认真履行法律法规赋予的工作职责，如：江苏省[3]率先在畜禽屠宰行业推行风险报告工作措施；“中国小肉食鸡之乡”山东莘县[4]联合部分屠宰企业开展液氮泄漏、防火、防汛等突发事故应急演练，形成统一领导、反应迅速、科学决策、处置有序的应急管理体系。纵观全国畜禽养殖安全生产形势总体平稳，但畜禽养殖安全生产事故仍层出不穷，警钟长鸣。据媒体报道，2019 年4 月17日，湖南耒阳市某家庭养猪场，一家3 口在救掉入化粪池的猪时中毒身亡；2021 年9 月17 日，贵州开阳县的两名村民为救落入化粪池的猪，2 人沼气中毒1 人死亡；2022 年1 月29 日，云南元谋县发生一起沼气中毒事件，致6 死1 伤。蒋宗仁等[5]根据绥阳县畜牧养殖安全生产现状和存在问题，提出完善标准规范、安全处置报废设施、提高应急处置能力、加大畜禽投入品监管、提高群众认知和处置能力的建议。

为切实加强养殖行业安全防范，提升安全监管水平，以工作的确定性应对风险的不确定性，有效防范各类安全事故发生，本文总结多年在基层从事畜禽养殖安全生产监管工作经验，针对新时代畜禽养殖业特点，认真分析安全生产监管现状、问题，对具体监管措施进行探索，以供同行们参考。

1 监管现状

1.1 养殖设备更新迭代升级，安全隐患增多

当前，畜禽养殖发展正处于传统养殖向规模化养殖加速发展阶段，随着大型养殖场兴建、楼房式养殖兴起，自动饲喂系统、大规模的环保设施、通风除臭保温、电子监控、电梯等智能化、多功能设备大量地投入使用，致使畜禽养殖安全隐患种类增多、风险点增量，监管面扩大，风险隐患防范化解难度升级。以浏阳市为例，2019—2022 年浏阳新建大型（年出栏量＞5000 头以上）生猪养殖场有30 多家，特别是9 家楼房式养殖场建成投产，规模化比例大幅提高。相较传统养殖重大安全风险点主要集中于小而窄的化粪池、沼气池等有限空间而言，现代化设施养殖重大安全风险点不仅局限于有限空间，种类增多与体积成倍增长，设施设备用电安全、消防等将成为新的重大风险点。

1.2 养殖主体参差不齐、安全生产认识不足，监管难度增大

近年来，生猪受“稳产保供”政策激励引导，牧原、扬翔、新五丰等国内大型养殖企业增加养殖投资、扩大养殖规模，全面铺开大型养殖场的建设，加快“公司+农户”模式养殖点的布局；同时，原从事花炮、纺织等其他行业的部分企业受退出转产要求，转型加入养殖行业，与传统养殖场（户）一起成为行业参与者。目前畜禽养殖行业参与者呈现多样化，对养殖行业认识不一、安全生产意识重视程度不同。一些养殖主体“重生产、轻安全”的思想根深蒂固，完全依赖“保姆式”监管执法，被动应付式排查整改安全隐患，问题层出不穷，风险得不到真正管控。另外，受非洲猪瘟等重大动物疫病防控影响，养殖场实行全封闭式管理，监管者入场检查流程复杂，现场检查多数流于形式，一定程度上增加了安全生产监管漏洞，致使地方畜禽养殖行业监管难度和风险大大增加。

1.3 监管履职要求更严，责任落实难度升级

随着新《安全生产法》出台，“安全生产责任制”修改为“全员安全生产责任制”，安全生产责任划分更加明确，未落实“三管三必须”将追究刑责，对监管人员履职要求更高，责任更重。另外，畜禽养殖安全生产知识覆盖面广，而基层工作人员多属非专职非专业人员，不仅负责畜禽养殖安全生产监管的工作，还承担着畜禽养殖技术指导、动物防疫检疫、无害化处理监管等多项工作任务，对于安全生产相关的知识、法律法规无法一一开展学习，难以认真领悟、掌握。陈泾渭[6]等通过对畜禽养殖生产水平调查，发现基层畜牧兽医工作人员在技术水平上存在故步自封的现象。基层畜禽养殖安全生产管理人员由于未经专业培训，大多陷入不知“管什么”、不知“怎么管”的尴尬局面。

2 存在问题

2.1 养殖主体责任意识不足

养殖主体是畜禽养殖安全生产第一责任人，但多数主体对安全生产的认识，均是处于“被要求”状态，缺乏自主性、自觉性。对于安全生产知识的学习、安全管理能力的提升等均缺乏重视；对于员工的培训流于形式，无法有效落实“四全管理”（全员、全过程、全方位、全天候）；对于安全生产设施设备、应急设施设备的配备大多出于被检查、被要求的“无奈之举”。王文义[7]等就2017 年临沂临港经济开发区华承养殖有限公司“5·30”事故分析，直接原因是企业在安全生产管理中没有严格落实安全生产主体责任，人员违章作业。

2.2 养殖主体履职措施不明

畜禽养殖安全生产涉及面广，各养殖主体忙于应付于各级安全生产检查，完成各项制度建立、表格、材料报送以及整改等，往往易造成各项检查、制度资料齐全，但还是发生安全生产事故的现象。主要原因是缺乏畜禽养殖主体安全生产责任清单，未能清晰明确具体责任及内容，养殖主体对安全生产处于“出现漏洞补一处”“一处补完还是慌”的“不知所措”心理。

2.3 部门协调监管合力不够

在推动“一岗双责”安全生产责任体系建设中，在一次次血的教训后，各级部门对于安全生产工作责任意识大幅提升，但对怎样抓好畜禽养殖安全生产监管、怎样指导好养殖主体落实好主体责任、具体需要做好哪些监管还存在众多疑问。畜禽养殖涉及农业农村、生态环境等多部门管理，各部门的安全生产管理工作内容、要求各有不同，若不及时进行综合协调，难以形成监管合力，易造成监管部门对养殖场检查、督查次数不少，提出要求不尽相同，养殖主体难以适从。

3 工作建议

3.1 加强宣传培训，层层传导安全生产压力，转“被动监管”为“主动防范”

畜禽养殖安全生产关乎着职工生命、家庭生计、企业生存。提高安全生产的思想意识比解决任何具体安全隐患问题更为重要。为此，我们建议：加强安全生产知识全员培训，严格遵守安全生产操作规程；全员签订《安全生产责任状》，让养殖主体及每一位工作人员从内心深处认识安全生产的重要性，压紧压实主体责任、监管责任和领导责任；严格落实安全生产责任制，从小事做起，从身边的事做起，做到明责知责、履责尽责、守责担责，真正把安全生产责任落实到位。

3.2 严格落实分级管理，健全规范安全生产制度

依据《湖南省安全生产条例》第十四条第二款“从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者按照不低于从业人员千分之三的比例配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职安全生产管理人员。”的规定，以及《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》对畜禽养殖场、养殖户的划分标准，实行分级管理制度，对大型畜禽养殖场（以生猪为例：生猪出栏≥5000 头）要求配备专职安全生产管理人员，对小型畜禽养殖场（生猪出栏500（含）～5000头）以及畜禽养殖户要求配备兼职安全生产管理人员，督促养殖主体将安全生产管理贯穿于生产经营全过程。要求养殖主体建立并严格落实有限空间作业审批、安全生产设备维护保养、安全生产事故隐患排查整改、安全生产教育和培训等制度，以严格的制度落实保障从业人员规范操作，有效防范事故发生。

3.3 开展“养治分离、封闭管理”试点，巩固提升安全基础设施

为有效加强安全生产监管，减少和防止生产安全事故，通过选取出2～3 家出栏500 头以上规模生猪养殖场，尝试设立“养治分离、封闭管理”模式试点，总结经验和不足。对“封闭管理”养殖场的储粪池、沼气池、沉淀池、曝气池、厌氧反应池等安全生产主要风险点集聚区的有限空间管理尝试推行“双人双锁”管理模式，即该封闭区域的作业操作需由养殖单位主要负责人和安全生产管理人员共同同意、到场，严格按照有限空间作业审批制度、遵循有限空间作业“五必须”实施作业。同时，依据《安全生产法》第一章第四条及《畜禽养殖场（户）粪污处理设施建设技术指南》，养殖主体应对粪污处理等畜禽养殖安全基础设施进行安全提质改造。以长沙市为例，为进一步提升养殖安全基础设施，2023 年全市实施农业安全生产设施提质升级项目，要求畜禽养殖场内、外粪污敞口暂存池、贮粪池、集水池、沉淀池等因地制宜建设高度不低于1.8 米物理隔离防护栅栏，只预留1 个出入口，专人专锁管理；并要求配齐防护绳、救生圈等防护用品，对粪污处理、沼气处理等区域实施远程全时监控。

3.4 综合运用多种机制模式，实现专业化服务、探索安全生产风险点监管新格局

探索综合运用财政、税收等经济手段和政府采购服务等机制模式，降低畜禽养殖污染治理成本，鼓励畜禽养殖污染第三方治理，采用政府购买畜禽养殖粪污处理服务，有效动员社会力量，构建多方式的服务体系，有效提升畜禽粪污处理的高效化、便捷化、专业化，缓解养殖场（户）的粪污处理压力及处理风险，进一步有效防止、减少养殖安全生产事故。例如，浏阳入选2021 年全国绿色种养循环农业试点县，通过大力培育第三方服务主体，主动对接养殖、种植两端，采用“全环节服务模式”，探索形成了公司化运作、信息化管理、专业化监测的“三化”管理，同时推行养殖场付费处理、种植户付费用肥、政府适当奖补的方法，鼓励第三方社会化服务贴近市场需求，提供有偿服务，适当收取费用；实现专业人员完成专业的事，有效缩小安全生产风险点监管范围。

3.5 以项目为引导，明确要求，有效提升监管成效

为强化财政资金的引导作用及政策导向作用，建议参照《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的要求，对新建畜禽养殖场要求将安全生产配套建设必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。尝试推行畜禽养殖场安全生产备案制，并将备案情况纳入项目申报必备条件。将安全生产警示标识、安全防护设施、应急救援设施设备、应急救援演练等安全生产配备建设和粪污处理社会化纳入项目建设重点支持内容，给予资金补助，提升养殖主体完善安全生产设施、设备及改造的积极性与主动性，降低安全生产事故风险。建议利用项目绩效考评等机制，提升对养殖主体安全生产、养殖污染防治主体责任落实的监管力度。目前，长沙农业农村部门已将农业安全生产提质升级纳入推动农业高质量发展必备要求。

3.6 形成管理合力，打好“组合拳”，共护养殖安全

鉴于目前的管理现状，建议对养殖行业安全生产工作开展全面梳理，理顺养殖主体、属地管理和行业监管责任，进一步明确养殖场（户）需要执行制度、配备的安全生产设施、设备等内容，明确养殖行业安全监管行政管理、处罚部门、技术指导部门的职能职责；组建由农业、生态环保、应急等部门组成的监管机构，建立定期会商或联席会议制度，各司其职，分工合作，形成高压监管态势。对养殖行业安全监管中发现的典型问题，立案查处，公正执法，重拳出击，做到查处一起，教育一片，用执法促监管，让养殖场（户）真正落实安全生产主体责任。同时，建议由农业、电力、环保多部门协商，引导社会力量参与，大力培育养殖生产过程中有限空间操作、用电设备安装、粪污处理、建筑物建设、维修等社会化第三方服务主体，实现专业化服务。 □