整体智治视阈下“放管服”改革的地方实践、现实困境与优化策略

□ 张 鹏

（温州大学 法学院，浙江 温州 325035）

党的二十大报告指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革。构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。［1］当前，我国已迈向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升，“放管服”改革也应乘势而上，在整体智治的改革框架下高质量推进。近年来，国家层面提出了深入推进“放管服”改革的战略部署，各地不断涌现出具有鲜明地域特色的“放管服”改革模式，提高了地方政府办事效率，获得了人民群众的普遍好评。“放管服”改革的深入推进为公共管理学科的本土化进程提供了鲜活案例，吸引众多学者竞相研究。目前，相关研究主要聚焦于理论和实践两个层面，就理论层面而言，既有对“放管服”改革的内涵和作用进行的阐释，［2］也有从政府绩效管理视角、［3］国家治理现代化视域、［4］管制型政府与服务型政府的比较视角、［5］逆境政策与治理重塑视角［6］分别对“放管服”改革展开的探讨。就实践层面而言，既有围绕浙江“最多跑一次”改革的深入研究，如郁建兴、［7］何增科［8］等；也有对江苏“不见面审批（服务）”的案例研究，如李军鹏［9］等。然而，当前针对“放管服”改革地方实践开展的比较研究相对不足，尤其是基于整体智治框架对“放管服”改革的系统性研究更显匮乏。基于此，本文聚焦整体智治视阈，对地方“放管服”改革的典型案例进行比较分析，在阐释“放管服”改革面临的现实困境基础上提出“放管服”改革的优化策略，以期助力于实现数字政府与数字社会的高质量互动。

一、整体智治视阈下“放管服”改革的分析框架

整体智治是指政府通过广泛运用信息技术，推动治理主体间的有效协调，实现精准、高效的公共治理。其将信息技术深度嵌入到治理场域，通过治理要素之间的融合交互和整体联动提升公共治理的有效性和智慧化。近年来，整体智治理念受到学者们的广泛关注。郁建兴、黄飚认为，整体智治是“整体治理”与“智慧治理”的有机结合，后者为前者提供技术支持，前者为后者提供方向。整体智治包含三个关键要素：一是政府的数字化转型，二是整体化的治理实践，三是精准、高效的需求回应。［10］余敏江认为，整体智治是政府组织、社会组织和社区组织、群众等治理主体的群体性智慧和体系性智能，旨在利用块数据平台化、关联性集聚及数据开放共享的本质特点，对群众多样化需求、社会利益诉求变化和社会治理规律进行实时、可视化的动态观测，实现民情民意精准识别、决策与执行适应调整及治理资源最优配置的一种新治理方式。［11］周俊认为，整体智治是一个将制度创新与技术创新相融合的新概念，“整体”即指整体性治理，“智治”意味着要充分发挥信息技术支撑社会治理的功能。［12］综上，整体智治理念既是对整体性治理的升级换代，也是对智慧化治理的有效吸纳，它将整体政府与信息技术进行嫁接，促成多元治理主体的协调互动，实现智慧化、精准化、高质量的治理目标。

“放管服”改革是新时代深化行政体制改革的重要内容，以人民为中心是其初心，建设服务型政府是其使命，实现整体智治是其愿景，“放管服”改革的深入开展对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。本文认为，整体智治与“放管服”改革相得益彰，“放管服”改革的实践发展体现了整体智治的内在元素，同时，整体智治理念可以为“放管服”改革的深入推进提供有益的思路框架，具体表现为：一是践行“以人民为中心”的发展思想，精准回应人民群众对美好生活的需求。人民性是政府改革的出发点和落脚点。“放管服”改革正是践行“以人民为中心”发展思想的有力探索。简政放权、放管结合的最终目的是为了优化服务，即为人民群众提供优质高效的服务，为企业提供便利舒适的营商环境。“放管服”改革以满足人民需求为前提，以回应人民期盼为使命，以确保人民满意为目的，实现了从“以政府为中心”的治理逻辑向“以人民为中心”的治理思路的转变，促进了政府公共服务供给由“注重数量”向“注重质量”的变迁，满足了人民群众对美好生活的向往和追求。二是以整体政府为核心，拓宽整体性治理的范畴。“放管服”改革是深入推进整体政府建设的有力举措，这就意味着政府的职能需要深刻转变，政府的组织结构需要更加优化，政府的服务事项需要整体联动。整体政府样态是“放管服”改革的核心要件，有利于形成政府、市场、社会有机互动的良性治理局面，实现整体性治理的目标。三是以数字政府为依托，提升智慧化治理水平。简政放权、放管结合、优化服务都需要借助互联网、大数据、云计算、区块链等信息技术为其插上数字翅膀，提高办事效率和服务品质，实现智慧治理。

二、整体智治视阈下“放管服”改革的地方实践

各地积极践行“放管服”改革的目标任务，努力探寻最优改革方案，不断涌现出具有地方特色的“放管服”改革模式，如浙江开展的“最多跑一次”改革、武汉推出的“马上办网上办一次办”改革、江苏力推的“不见面审批（服务）”改革、天津实行的“一枚印章管审批”、广东实施的“一门式一网式”政务服务新模式等。本文综合考虑各地“放管服”改革的影响力、省级以上官方媒体的报道数量（尤其是人民日报、光明日报的报道）、复制推广程度等因素，通过横向对比具有一定改革差异的地方模式，最终选择较具典型性和代表性的浙江“最多跑一次”改革、江苏“不见面审批（服务）”改革、广东“一门式一网式”改革作为研究案例进行比较分析，以期更好地呈现地方政府“放管服”改革实践的共性特征和个性差异（见下表）。

地方政府“放管服”改革的实践案例比较

（一）人民性：地方“放管服”改革的价值依归

积极践行“以人民为中心”的发展思想已成为地方“放管服”改革的价值依归。首先，改革的目标指向具有一致性。浙江、江苏、广东的“放管服”改革具有共同的目标，都是为了提升企业和群众的办事体验，优化营商环境，提高人民群众的幸福感和获得感。其次，改革的具体举措具有差异性。浙江“最多跑一次”改革重点关注投资审批、市场准入、民生服务等领域的改革，通过编制标准化办事指南，压缩办事时间，大幅度减少不必要的证明材料。江苏“不见面审批（服务）”改革积极探索“5＋X”工作日模式，根据企业和群众的办事习惯和频率，动态调整窗口布局，采取轮休的方式为企业和群众提供错时、延时服务和节假日办理通道。广东“一门式一网式”改革贯彻“一门在基层”的改革理念，不断推进政务服务向基层延伸，打通服务群众的“最后一公里”。再次，人民性在改革命名中的彰显程度不同。浙江“最多跑一次”改革称谓最能直接反映“以人民为中心”的发展思想。“最多跑一次”改革的主语是人民，从人民的视角为改革命名，以人民的期盼为逻辑起点开展的改革，人民是改革的最核心要素，所有改革举措都围绕人民群众少跑路甚至不跑路展开，侧重人民群众的主观感知。江苏“不见面审批（服务）”改革和广东“一门式一网式”改革的命名逻辑更多体现为政府的主观愿望，更倾向从政府的视角为改革命名，改革称谓间接反映“以人民为中心”的发展思想。可见，虽然三地改革的目标相同，但由于改革的命名逻辑不同，会在一定程度上影响改革模式的复制推广率，这也是浙江“最多跑一次”改革更容易被其他地方推广的原因之一。

（二）整体性：地方“放管服”改革的运作逻辑

整体联动、部门协同是各地“放管服”改革的运作逻辑。地方“放管服”改革积极推进整体政府建设，为改革奠定组织基础和制度保障，同时也涌现出颇具地方特色的改革举措。其一，浙江的“最多跑一次”改革在组织机构层面高规格成立省“跑改办”，由两位省委常委担任领导，为更系统、更全面地推进“最多跑一次”改革向经济社会各领域深度延伸提供组织保障。2019年，正式实施的《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》是全国“放管服”改革领域的首部综合性地方法规，标志着浙江“最多跑一次”改革步入法制化轨道，为改革成果奠定了强有力的制度保障。此外，浙江积极推进“一窗受理、集成服务”，建设12345统一政务咨询投诉举报平台，注重事中事后监管，构建起整体性、全流程的改革方案。其二，江苏在“不见面审批（服务）”改革中积极推进集中审批、多评合一、多图联审与区域评估，先后出台《关于全省推行不见面审批（服务）改革实施方案》《“不见面审批”标准化指引》，将“不见面审批（服务）”作为普遍的制度安排加以全面推广。打造覆盖省市县镇村的五级政务服务平台，形成整体服务格局，引导基层建立全科政务服务模式，窗口工作人员由“一专多能”向“全科全能”转变。其三，广东“一门式一网式”改革致力于打通政府各部门间的业务流程，推动一口受理、受审分离，强化跨层级、跨部门的纵横联动和业务协同，实现无差别审批服务，推进整体政府建设，并且先后出台《关于在全省推广“一门式一网式”政府服务模式改革的实施方案》《广东省行政许可事项通用目录》等系列制度规范，推动改革向纵深发展。

（三）智慧化：地方“放管服”改革的技术支撑

一方面，智慧化服务是各地改革的共性体现。浙江、江苏、广东的改革都致力于建设全省统一的政务服务网，积极推动网上事项办理，加快推进跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和智慧服务。如浙江推进“网上办、掌上办、一证办”，推出“浙里办”“浙政钉”等APP，其中“浙里办”已汇集433项便民服务应用，掌上可办事比例高达95%以上；［13］江苏实行企业投资项目“预审代办制”和审批结果“不见面”送达，推出“江苏政务服务”APP；广东加快数据共享，推行一网通办，开发自助填表系统，推出“粤省事”等APP。此外，各地还纷纷推广自助政务服务终端（如瓯e办、出入境智慧小屋、智能办照STM机等），为群众提供24小时全天候自助服务。线上办理的便利和智能设备的应用有效提升了改革的智慧化水平。另一方面，各地对线上办理与线下办理的推广程度有所不同。浙江和广东的改革更注重线上办理与线下办理的协调推进，既倡导一窗受理、集成服务，关心现场办事群众的满意度，又重视数据共享、线上办理，关注线上办事群众的体验感，“两条腿”走路，改革步伐更加稳当，更利于群众接受。江苏则以提高不见面率为改革追求，特别推广全程线上办理，注重线上办理流程的优化，尤其关注审批全流程不见面的效果。

三、整体智治视阈下“放管服”改革面临的现实困境

地方政府在“放管服”改革中形成了各具特色的服务模式，取得了积极的改革成效，但在如何更好地处理整体与智治的关系问题上仍然面临一些现实困境。

（一）政府主导的改革举措与政民互动的理想效果存在治理偏差

一方面，作为改革主导者的政府与作为服务接受者的企业、群众之间的信息互通不够及时。自2015年李克强总理首次提出“放管服”改革目标后，各地政府积极推进，致力于打造高效快捷、便民利企的服务型政府，作为“放管服”改革样板省份的浙江、江苏和广东，更是在整体政府建设和数字政府驱动领域不断创新，领跑全国。然而，“放管服”改革不仅需要政府部门的主导推动，而且需要市场主体、人民群众的参与互动，企业和群众的充分知晓、充分接受、充分认可才是衡量“放管服”改革成效的关键指标。当前，各地政府的“放管服”改革主要在办事流程再造、政务服务标准化等方面寻求突破并取得了实质性进展，然而企业和群众对办事所需材料的知晓程度亟待提升。笔者调研发现，部分现场办事群众表示并不清楚待办事项的所需材料，政务服务网站内容庞杂，办事指南不易搜寻，通常会提前跑现场先咨询一次。各级政府的行政服务中心对办事指南的摆放要求比较随意，尤其是乡镇（街道）行政（便民）服务中心的办事指南经常空缺，群众对办事指南的获取途径较窄，缺乏如何办事的必备信息，易导致获得感降低。另一方面，行政服务中心的窗口布局与办事群众的服务体验之间存在优化空间。“一窗受理、集成服务”是各地“放管服”改革的共性特征，各地行政服务中心基本按照这一要求进行设置，目前主要分为“无差别全科受理”模式和“分专区综合受理”模式，后者是前者的过渡模式，比较适合事项多、部门多、覆盖面广的县市区、地市级及以上层面推广。然而，部分地方在建设中重硬件投入，忽视了基于办事需求、办理频次、办理时长等精准配置行政服务中心的窗口数量和办事人员，导致部分需求量大的政务服务事项人力资源供给不足、群众办事等待时间较长，降低了群众办事的满意度和舒适感。笔者在W市的调研发现（该市实行“分专区综合受理”模式），行政服务中心的不动产专区办事群众最多，经常出现人满为患的现象，群众办事需等候较长时间，而投资专区和商事专区则较为空闲，可见办事窗口的数量设置和空间布局仍需优化。

（二）政务服务的整合机理与政府系统的内外协调存在张力

“放管服”改革提升了政务服务的整合功能，但是整合后政府各层级、各部门，不同地方政府间业务的内外协调仍然存在问题。其一，涉及跨省事项的沟通协调任重道远。当前，地方“放管服”改革在涉及本行政区域内的具体事项时办理成效显著，如浙江、江苏、广东等地能够及时解决本省范围内跨地市、跨部门的信息共享和标准统一问题，推进了跨城通办，打破了区域限制。但面对跨省业务时，省级政府与兄弟省份乃至中央部委的信息共享就成为难题。如改革初期，浙江认可的“电子证照”只在省内有效。一旦企业、群众需要跨省办事，由于省际之间不互通，仍需采用传统证照模式。调研发现，有企业反映在环保部门办理固体废物、危险废物跨省转移许可和年度计划审批事项时，办理周期过长，希望能进一步简化审批程序，提高办事效率。这些均说明跨省业务办理的提质增效将成为今后“放管服”改革的重点。其二，行政服务中心与各进驻部门存在一定程度上的目标冲突和监管矛盾。行政服务中心作为地方“放管服”改革的重要承载部门，致力于协调整合政府各部门间的职能分工，简化办事流程，系统推进“一窗受理、集成服务”，让企业和群众办事真正能够实现“最多跑一次”甚至一次不用跑。但现实中各进驻部门由于受到利益的牵绊，改革动力和配合意愿不够强烈，有的部门甚至以上级要求提高网上办件率为由，提出不再进驻行政服务中心的想法。另外，各地行政服务中心在行政级别上与各进驻部门平行甚至低于后者，容易引发监管矛盾。随着地方机构改革的层层推进，各地对行政服务中心的称谓和定位各有不同，在地市级层面，部分地方重视行政服务中心的功能地位，如W市组建市政务服务局，归属市政府组成部门，级别与各进驻部门平行，同属正局级行政部门。而多数地方的行政服务中心的行政级别均低于各进驻部门，且都不属于市政府组成部门，如T市行政服务中心属正局级派出机构，N市政务服务办公室属副局级派出机构。在县区级层面，行政服务中心的地位更低，多数仅属于县（区）政府直属事业单位。行政级别低的行政服务中心需要协调和监管级别更高的进驻部门办事，容易产生协调和监管的困境。

（三）信息技术的推广应用与服务对象的适应选择存在供需裂缝

基于浙江、江苏、广东的“放管服”改革实践可知，地方政府都致力于打造一体化的省级政务服务网，借助信息技术优化线上办事流程，部分事项甚至不再接收现场收件。虽然线上办理有效简化了办事流程，但在现实中也易出现过度追求线上办理的片面技术化取向。其一，片面追求网上办、掌上办的硬性指标与部分服务对象的实际需求脱节。当前，部分地方的服务事项在线上办理与现场办理之间的协同互补效果并不理想。为了完成上级下达的指标任务，一味追求线上办理的覆盖率，忽略了现场办理的客观必要性，部分服务事项甚至仅限于线上办理。笔者调研发现，有企业到现场办理公司名称变更申请，却被告知该事项要在线上自助办理，除非特殊情况线上无法办理，才能在现场递交材料。只允许线上办理，不接受现场办件的“电子官僚主义”现象有所抬头，不仅会让不知情的企业和群众白跑一趟，还会让不熟悉网上操作的服务对象陷入困扰，尤其对于老年办事群体而言，让其采取网上办、掌上办、自助办等方式，实则更加消耗他们的时间和精力，使线上办理演变成难以融入的“电子衙门”，换言之，新技术的发展往往带来“技术盲点”“技术鸿沟”和“技术伦理”等系列问题。［14］其二，“放管服”改革中的“技术悬浮”现象时有发生。一方面，政务服务信息系统的安全性和稳定性有待提升，部分政务服务APP和网站系统时常出现闪退、卡顿等技术性故障，导致线上业务办理流程不顺畅。政务数据互通共享机制有待完善，群众办事信息存在泄漏风险。另一方面，由于智能设备和服务系统的宣传普及力度不足，导致部分群众对线上办理审批事项的操作流程不熟悉，信息技术的推广应用受阻。如乡镇行政（便民）服务中心主要的服务对象是农民群体，受知识结构和文化水平影响，数字化服务应用的推广难度很大，致使多数自助服务终端处于闲置状态。

四、精准理解整体智治：地方“放管服”改革的优化策略

地方“放管服”改革在推进“互联网＋政务服务”、简化办事流程、优化营商环境等方面取得了阶段性成果，但在如何高质量实现整体智治的远景目标方面仍缺乏系统性和务实性的规划部署。展望未来，“放管服”改革需更加精准理解整体智治的内涵要素，从“价值融合-整体治理-数字赋能”的三维视角搭建“放管服”改革的整体智治框架体系（见下图），以“以人民为中心”的发展思想为引领，以整体政府建设为依托，推动政府、市场、社会等多元主体的协同合作，实现整体性治理，借助智慧化手段，破除信息壁垒，从数字鸿沟迈向数字赋能，提高企业和群众的获得感和幸福感，为中国式现代化增添改革动能。

“放管服”改革的整体智治三维框架

（一）价值融合：“放管服”改革需妥善处理人民性与科学性的关系

“放管服”改革是一场刀刃向内的政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉，要相忍为国、让利于民。［15］“以人民为中心”是改革的逻辑起点和价值归宿，遵循人民性彰显了“放管服”改革的价值理性；科学技术的发展是深化改革的有效利器，追求科学性体现了“放管服”改革的工具理性。匈牙利著名哲学家卢卡奇认为人类文明始终存在两种张力：一是以人的主体性为核心的人本精神，二是以可计算性和定量化为特征的科学精神。［16］如何处理好人民性与科学性的关系始终构成人类社会发展的永恒主题。“放管服”改革也应协调好价值理性与工具理性的关系。首先，始终将人民性视为改革的根本价值属性，妥善处理线上与线下办理的关系。地方政府在推动“放管服”改革的进程中要避免受政绩驱动的负面影响，牢固树立“功成不必在我”的改革定位，站在企业、群众可接受的范围内合理提高网上办、掌上办的办事比例。“放管服”改革要充分了解服务对象的需求差异，充分考虑不同年龄段群众的接受程度，尤其要关注老年群体对现场办理的情感诉求和对信息技术的理解能力，不能“一刀切”式地盲目提高网上办件率，要为办事群众提供网上办和现场办的可选择空间。其次，将办事流程知晓度作为下一阶段改革的突破口，建立政民良性互动的长效机制。当前，“放管服”改革深入拓展，各地行政服务中心不断优化升级，政务服务网互通共享，地方“放管服”改革在硬件和软件配置上比较完善，但在办事指南可及性、办事流程知晓度等方面尚存不足，为此，下一阶段的改革应当加大办事指南的宣传力度，借助社区网格化管理机制，建立办事指南宣传员队伍，通过网格化普及宣传，提高企业和群众对高频事项办事流程的知晓度，形成政府、企业、群众对话交流、良性互动的长效机制。再次，循序渐进推广全科受理模式，因地制宜调整窗口布局。“无差别全科受理”模式对窗口工作人员的能力要求很高，宜循序渐进、分类分层加以推广，它更加适合在办件量少、部门少的县乡基层行政服务中心推广，而办件量大、部门多的市县行政服务中心更适合“分专区综合受理”模式，笔者在C县的调研得知，该县行政服务中心试点采取“无差别全科受理”模式，但由于事项过多，窗口工作人员难以胜任，办件效果不佳，遂又改回“分专区综合受理”模式。另外，在采取“分专区综合受理”模式的地方，要根据办件数量、办件频次不断优化调整窗口数量和布局，可选拔若干能力强、业务精的工作人员，提高待遇水平和加强业务培训，按照全科受理的要求设置部分无差别机动窗口，缓解高峰时段办事专区的办件压力，缩短企业和群众的等待时间。

（二）整体治理：“放管服”改革需统筹协调顶层设计与地方创新的关系

整体智治理念为未来“放管服”改革的地方实践描绘了蓝图画卷。整体智治视阈下的“放管服”改革要建立在整体治理的行动框架下，才能为智治目标提供改革方向。首先，尊重地方政府首创精神，完善跨省业务的顶层设计。“未来的改革需在地方首创的基础上将其提炼、总结并标准化，形成全国整体性的改革原则和指导规程，实现改革的全国整体性推进与地方性知识的融合协同”。［17］针对企业、群众诉求比较强烈的跨省业务办理问题，由于牵涉不同省份、中央部委之间的信息数据和规章制度，省域范围内的改革领导机制难以奏效，为此，需要发挥中央政府的统筹协调作用，不断完善跨省业务的顶层设计，对跨省业务办理的责任主体、办理时效、数据调取等作出全国性的标准化规定。2020年9月国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，标志着跨省事项通办将成为未来“放管服”改革的重点。跨省事项通办涉及面广，需精心设计和精准施策，才能打破省份壁垒和部门壁垒，促进各类要素的优化配置和合理流动。其次，提高行政服务中心的行政地位，强化其协调监督功能。各地的行政服务中心是“放管服”改革的承载场所，肩负着协调整合部门事项的改革重任，但多数地方的行政服务中心的行政级别普遍低于进驻部门，这势必会弱化行政服务中心协调监督功能的发挥。为此，有必要以“放管服”改革为抓手，进一步深化地方机构改革，形成改革的系统耦合效应，可推广温州等地在市政府部门设立政务服务局的做法，提高行政服务中心的地位，有效发挥协调监督功能，加强事中事后监管；引入专业的第三方评估机构开展月度考核，提升监督考核的科学性和客观性。再次，从整体政府迈向整体治理，凝聚党委、政府、市场、社会的改革合力。各地“放管服”改革从纵向上加强了省市县乡四级政府的整体联动，从横向上优化了政府职能部门的协调整合，推进了整体政府建设，下一阶段的改革需从组织结构的扁平化转向治理结构的扁平化，加强党政机构联动，激发市场和社会活力，形成“四位一体”的改革合力。

（三）数字赋能：“放管服”改革需合理规划技术嵌入与智慧治理的关系

各地的“放管服”改革促进了信息互通共享，推动了数字政府建设，然而数字政府建设所面临的挑战并不在于技术能力，关键在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧，［18］为此，化解传统官僚制与数字扁平化之间的内在冲突，才能真正实现“放管服”改革的智慧化治理。首先，“放管服”改革需有效规避“技术型治理”的潜在风险。技术至上主义于无形中吞噬着传统世界观，从而实现集权主义的技术统治。［19］数字时代强调技术的重要性，并不意味着应走向“技术型治理”，而“应当强调现代性的、良善的治理体制与治理理念的奠基与指引功能。缺失良善体制与理念的规范与引领，超强技术的引入可能会使公共权力失控，甚至走向其反面”。［20］为此，必须在推动“放管服”改革的进程中对技术至上主义倾向和“数字利维坦”思维保持高度警惕。其次，“放管服”改革需有效化解数字鸿沟，迈向数字赋能，开发便民利企、安全可靠的服务系统。一方面，要根据服务对象的需求差异，充分考虑不同年龄段和知识背景的群众对信息技术的学习操作能力，尤其要关注老年群体和农民群体的可接受程度，研发便捷高效、简易操作的服务系统和自助终端，从而降低认知门槛，让技术更具亲和力。另一方面，要加强数据安全保障，降低信息泄露风险。数据交换共享的过程往往伴随着信息安全风险，如营业执照办好后马上会接到各类税务申报、网络推广等营销电话，在基层行政服务中心经常会受理此类问题的群众投诉，这实际上就是在信息传输共享中出现的信息泄露问题。为此，应强化各类涉企证照数据、个人隐私数据在存储传输、交互共享过程中的保密措施，明晰信息泄露的责任主体，提高信息系统的安全性能。再次，“放管服”改革需从技术治理转向智慧治理，打造高质量、情感型、包容型的数字政府。政府的数字化思维要从“封闭式边界”思维向“开放式跨界融合”思维转变，［21］进一步打破信息壁垒和“信息烟囱”，推动政府各层级、各部门实现更大程度、更高质量的数据互通共享；赋予服务对象线上办理或线下办理的选择权，不仅要重视线上“不见面审批（服务）”带来的治理效能，而且要强调线下办理承载的情感功能；务实看待网上办、掌上办的办事比例，加大基层智能设备使用的宣传普及力度，实事求是提高智慧化治理水平。

结语

“数字政府的发展经历了四个阶段：公告板阶段、部分服务供给阶段、系统服务的门户网站阶段、互动式民主阶段。”［22］当前，“放管服”改革正是数字政府发展到互动式民主阶段的生动体现，未来的“放管服”改革需要在整体智治框架下高质量推进，深度汲取整体智治理念的精华要素，妥善协调整体治理与智慧治理的内在关系，依循“价值融合-整体治理-数字赋能”的改革逻辑，转换改革思维，加强整体联动，创新数字治理，建设高质量的数字政府，营造包容型的数字社会，促进政府与社会的有机互动，推动多元治理主体的合作共治，打造数字中国的治理新样态。最佳的整体智治，采用的不一定是最先进的技术，而是最适合的技术，群众体验和服务感知将成为最终评判标准，唯有此，方能推动“放管服”改革实现质的飞跃。