监检衔接视角下的检察提前介入：法理依据与机制构建

余兴涛

（中共江苏省委党校 江苏南京 210009）

根据《宪法》第一百二十七条和《监察法》第四条规定，在办理职务犯罪案件过程中承担不同职能的监察机关与检察机关之间是“互相配合，互相制约”的关系。如何促进监察执法和检察司法针对职务犯罪实现更加有效的相互配合、制约，以实现打击职务犯罪、预防职务腐败的目的，是法理和实践上亟需解决的一个重要问题。健全检察机关提前介入机制，是一个较为妥善的应对方法，有助于在顺畅监检衔接的基础上增强监察调查的规范性和审查起诉的公正性。

一、检察提前介入的内涵阐释

检察机关提前介入在目前的语境下有三种含义，一是提前介入同属刑事司法程序中公安机关的刑事侦查活动，二是检察机关捕诉部门提前介入本机关经办的司法工作人员职务犯罪案件，三是提前介入另属监察程序的监察机关职务犯罪调查活动。[1]一般刑事诉讼理论认为，提前介入机制源于检察院对于刑事案件侦查活动的长期介入经验，但是职务犯罪调查行为在形式、实质上均不同于侦查行为，监委调查行为亦不受刑事诉讼法调控，在此特定语境下对这一概念有必要重新认识。本文所研究的检察提前介入是一种“嵌入式”的监检衔接机制，既承继提前介入刑事侦查的主要因素，又兼顾监察调查的特殊性，[2]指的是针对监委立案调查的职务犯罪案件，检察院应邀派员对案件事实、证据认定等在调查阶段提出意见和建议，以实现职务犯罪调查权和审查起诉权的有效对接。

二、检察提前介入的法理依据

（一）法律正当性

第一，宪法、监察法的原则性规定等为提前介入机制提供充分法律依据。宪法和监察法中均包含监检办案相互配合、相互制约的原则性规定，同时《监察法》第四条第三款进一步细化，规定监察机关因工作需要可以要求有关机关和单位提供协助。故此，监委享有要求检察院在调查和审理过程中提供意见和建议的权力，对于检察机关来说，应邀提前介入重大、疑难、复杂的监察案件则是法定必须履行的义务。其次，各层级有关提前介入规定的相关规范，为提前介入既做出总体规定也谋划具体布局。2018年的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》），以专章的形式规定了最高检的提前介入工作；2019年的《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》（以下简称《工作规定》）从多方面进一步对提前介入做出较明确的要求。此外，各地监检机关在达成合意的基础上，通过会签规范性文件的形式将本行政区域内检察机关的提前介入工作机制化，实现了较为顺畅的纪法贯通与法法衔接。

第二，检察提前介入并未违背监察独立性原则。提前介入会影响监察调查领域权力一元主体地位，从而产生检察干涉监察独立性嫌疑，是该机制面临的主要质疑之一。须明确的是提前介入不存在影响监察调查权独立行使的可能性。实践中检察提前介入程序是应监察机关邀请而启动，同时检察机关能够介入的案件范围、介入意见和建议是否被接受完全取决于监察机关。根据角色定位要求，检察提前介入发挥的是协助调查和准备公诉的作用，就整个调查过程看，提前介入“本质上是由监察机关主导、检察机关参与的重大案件决策咨询机制”[3]，其存在并不违背监察独立要求。同时笔者认为监察调查的独立性并非完全的、彻底的、绝对的，而是根据介入主体不同性质存在差异，检察机关作为我国法律监督机关，提前介入是其法律监督权的一种表现形式。为防止监察权滥用进而出现“监察中心主义”，检察机关提前介入，凭借自身长期审查起诉的专业优势，就监委提请事项提出针对性意见、建议，通过监检双方在这一过程中就事实、证据等诸多问题的共同参与、共同讨论，可以促进监察调查的法治化与规范化。

（二）实践正当性

首先，监检双方办理职务犯罪在程序、职能上相互衔接，提前介入是双方有效协作的必然要求。刑事案件公诉权由检察院独占，因此监察机关的职务犯罪调查行为和检察机关的审查起诉环节在办案流程和具体内容上存在承继与一致性。重大疑难复杂职务犯罪案件不仅增加了监察机关事实调查和证据收集的难度，对检察机关后续审查起诉而言也是难题。监检两机关在办案过程中面临的共同困境，是推进提前介入机制发展的强大动力，2021年《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》便强调指出要着力完善监察商请检察提前介入工作机制。为了顺畅监检衔接，形成反腐合力以有效追诉职务犯罪，检察机关必须提前了解案情，职能的衔接以及反腐目标的一致性，决定了提前介入具有深厚的实践基础。

其次，检察机关办案经验弥补监察调查力量相对不足的现实需要。面对腐败高发的现实，监察人员数量相对有限。虽然经过整合的监察机关人力得到了有效充实，但是作为反腐败专责机关，不仅要办理职务犯罪案件，还涉及大量职务违法案件。实现国家监察全覆盖要求，加之职务犯罪本身的隐蔽性、特殊性，进行调查需要监察机关大量的办案资源储备。另外，监察人员视角存在一定的局限性，实践中经常发现基于长期的既有办案思维，移送案件材料过程中侧重被调查人有罪以及罪重的证据，而怠于移送无罪、罪轻的证据。为防止因证据收集不全面而导致不必要的程序倒流，需要由具备丰富职务犯罪侦办经验的检察机关提前介入，全面且客观地搜集被调查人有罪、罪重以及无罪、罪轻的证据，以长期办案的专业优势弥补监察调查力量的不足。

再次，提前介入缓和了监察和司法程序之间的差距，有助于案件过渡。监察权的运行具有鲜明的政治属性，承认监察机关办案更加注重政治效果的发挥已成为共识。监察程序明显区别于司法程序，在监委调查时更加注重政治效果具有正当性，但监委将所调查的案件移送审查起诉，进入刑诉法调控的司法程序后，检察人员更加注重对案件法律效果的考量，以实现办案政治、社会和法律效果的有机统一。通过检察机关的提前介入，可以将监察和司法程序的衔接环节前移，充分缓和两者之间的差距，从而更好实现监察调查向审查起诉环节的转变。从宏观视角看，监委的调查程序可以视为案件进入刑事诉讼阶段的前置性程序，属于审前程序的一部分。在审前程序中，检察机关掌握主导权，因而让掌握审前主导权的检察机关提前介入监察案件，更好实现了由监察向司法的阶段过渡。

（三）价值正当性

加强办理职务犯罪案件的协作，是应对当前反腐严峻和复杂形势的必然选择。经过长期努力，我国反腐败斗争已经取得了压倒性胜利，但是监检机关必须正视并时刻警惕腐败的存量和增量，以职能的有效发挥与相互协作推进清廉中国建设。职务犯罪调查主体与公诉主体同属控诉一方，提前介入是检察院承担职务犯罪起诉职能的实践需要，从程序前后衔接角度看，监察机关的职务犯罪调查工作应当以检察机关审查起诉标准为指引进行，通过两机关的共同协作最终形成大控方的追诉格局[4]。提前介入监察是依法反腐的必然要求，也是建立有效监检沟通机制以应对当前反腐形势的现实需要。

加大反腐斗争力度同时要注重保障人权，提前介入中检察机关能够对监察机关形成一定制约。“职务犯罪调查程序的封闭性和秘密性，很容易发生刑讯逼供等违法取证行为”[5]，反腐需要以法治为底线，检察机关在监察体制改革前长期行使职务犯罪侦查权，对于有关法律的理解与适用能力更强。作为诉讼权利保障主体的检察机关开展提前介入，更有助于监察调查阶段保障人权法治原则的实现。提前介入中检察机关虽只能提出意见或建议，但是通过对调查封闭状态的打破，使监察机关的调查活动一定程度置于检察机关有限制约之下。

在“以审判为中心”理念指引下，将审前程序通过检察院的提前介入纳入统一、规范的审判标准中，是防止出现“调查中心主义”的需要。“以审判为中心”的基本含义便是侦查、起诉等审前诉讼程序应当面向并服从审判的有关要求，虽然从语义上理解与调查程序无干，但是前置程序的定位使得监委的案件调查，从价值上来说也应顺应改革的基本方向，在处理审判、检察和监察机关的关系时，仍需要特别重申审判中心主义的改革要求。有学者提出，实践中应当构建宪法法律地位和实际地位都高于监察机关的审判机关。[6]检察院具有审前主导权，检察机关提前介入可以预先“审查”监察机关获得的证据是否全面、客观、及时，获得途径或方式是否合法，以长期公诉所形成的证据敏感度与准确的法律适用度面向审判要求，确保监察机关取得的证据能够满足刑事审判要求。

三、检察提前介入的多元困境与机制构建

（一）提前介入机制的多元困境

首先，提前介入机制的法律困境。虽然宪法、监察法的原则性规定可作为提前介入法律正当性考量因素，但高位阶法律直接规定的缺失实际上阻却了该机制的进一步发展。《监察法实施条例》并未涉及提前介入，现有的直接规定要么是监检两机关单独出台的办法如《工作规定》，要么是各级监检机关联合出台、依赖两机关相互协作配合的相关文件如《衔接办法》，这些法律文件不仅位阶低，实施中尤其倚重监察机关配合，而且还存在因规定不明确导致操作性不强的问题。比如专门规范提前介入工作的《工作规定》虽然对介入范围和工作方式等有部分具体规定，但是“其他”型兜底条款过多，极易导致监检双方不同解读。

其次，提前介入机制的实践困境。

书面阅卷为主，工作方式单一。无论是听取、查阅还是提请调看或其他必要方式，都仅是一种单纯书面的审查方式。由于职务犯罪监察调查过程的封闭性与秘密性，监察机关是唯一的调查主体，实践中检察机关不能采取直接讯问被调查人等主动的审查方式，使提前介入存在书面形式审查之嫌。提前介入目前通说被定性为审查起诉的前置程序或审查起诉职能的合理延伸，只进行书面审查显然不符合检察机关办案要求。

介入时间难以得到保障。《工作规定》对提前介入时间的规定有效避免了介入过早或过晚的潜在问题，但具体实施情况并不理想。某些地方检察机关提前介入的实际时间与最高检规定并不符合，因监察机关商请太晚等原因导致预留时间过短，使得检察介入人员对事实、证据等无法全面掌握，提前介入应有的工作效果未得到充分发挥。案件何时进入审理程序完全由监察机关自己把握，实践中可能出现监察机关审理阶段不足15天的情形，导致该条规定实际沦为空谈。

先入为主、联合办案的嫌疑。提前介入中检察机关对案件情况和既有证据的把握严重依赖于监察机关，加之书面为主的工作方式弊端，检察机关获得的案件信息基本上是片面的，不由让人产生偏听偏信的疑虑。实践中为提高衔接效率，移送后相应的检察机关一般还是交由原先提前介入过程中参与过本案的检察官负责审查，虽然规定应当根据相关材料另行严格依法审查起诉，但是这种先入为主判断的风险确实存在。同时，提前介入中监检机关更加强调相互配合，实际上偏重对被调查人的追诉，进而产生“联合办案”的嫌疑，使得部分案件中后续审查起诉环节很容易成为形式。

（二）提前介入机制的构建与完善

第一，制定更高位阶法律规范。鉴于监察机关的特殊地位，单纯依靠低位阶的工作办法等显然不能适应发展趋势，考虑到监察法刚颁布不久，刑事诉讼法也于2018年进行了修改，作为监察程序、刑事诉讼程序直接依据的这两门法律在近期内再修改的可能性不大，因此当下需要由全国人大常委会制定更高层级的有关提前介入的规范文件，等到时机成熟的时候，应在监察法和刑事诉讼法中明文规定提前介入机制。

第二，完善工作方式，增强沟通交流。为增强检察机关对于监察调查和审理过程的参与性，可允许检察机关提前介入人员列席监察机关对于重大案件的讨论，直接在讨论中就有关事项发表意见。同时在不违背监察独立性原则前提下可让检察介入人员见到被调查人，以了解是否有被非法侵犯权利的行为存在。监检机关要通过各种形式建立有效的沟通交流机制，及时进行观点交流与意见反馈，形成制约作用有效发挥基础上的通力协作，如北京市朝阳区检察院便依托反腐败协调小组有效开展提前介入工作。

第三，保障介入时间，提前介入向监察调查阶段延伸。对于调查部门移交的职务犯罪案件，监委审理部门要严格依据规定于移送审查起诉前十五日申请相应检察院派员提前介入，唯此检察机关才有足够时间全面审视监察机关已取得的证据，并对有关事项提出更加针对性的意见、建议。基于实践中经常出现留给检察提前介入时间过短的现实，监委审理部门可在与调查部门内部协商的基础上对案件是否进入审理阶段的时限条件适当放宽。提前介入实有必要向监察调查阶段进行合理延伸，当然这种延伸建立在充分尊重监察调查主导性基础上。部分检察机关的提前介入实践已存在此种延伸，例如北京市检察院规定，根据办案需要经协商并经检察长批准，可将提前介入向前合理延伸至调查阶段就开展。[7]

第四，防止角色混淆，平衡配合与制约。首先，检察提前介入人员不应再负责审查起诉，虽然会降低工作效率，但是两者的不同人员配置可使审查起诉纠错机制的作用发挥得更充分。提前介入的检察官审查起诉时很难突破自身原有思维，往往会简单以提前介入意见代替审查起诉环节应有的独立性意见。其次，检察机关在发挥协助调查作用时，要平衡好配合与制约二者之间的关系。既不能如现有实践那般偏重配合，也不能片面强调制约，而应兼而有之。就当前提前介入开展实际而言，可在一定限度内更注重制约作用的发挥，凭借检察机关有限的提前介入力量保障监察调查的规范性。

第五，建立商请为主、主动为辅的启动机制。赋予检察机关主动提前介入权并不必然损害监察机关调查主体地位，一方面提前介入的最终形式仍是意见或建议，而不是强制性的命令；另一方面，检察机关主动介入也不是每案均主动，主要针对一些检察机关认为确需介入但监察机关未提起的案件。就当前实践而言，虽然监察机关商请提前介入的案件覆盖率很高，但赋予检察院主动介入权亦具有现实意义，针对监察机关采取留置这一极具严厉性措施的案件，可以允许检察机关在具体情形下掌握主动介入权，如被调查人的家属向检察机关反映监察留置调查中存在对被调查人侵犯基本权利的行为。

（三）检察提前介入的替代选择

检察提前介入机制基于实践需要产生，直至现在依然遭受着理论界的诸多批判，部分学者提出的提前介入机制只能作为一种权宜之计的观点有一定合理性。不同于提前介入的机制设计，另一种监检衔接思路是，在监察机关移送和检察机关审查起诉之间增设检察机关立案程序。

首先需要明确的是监察立案不同于刑事立案，更不能取代刑事立案。第一，两者的法律依据不同，涉及监察法与刑事诉讼法的差异；第二，立案条件不同。监察法所规定的条件是“经过初步核实，涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任”，其结果既可能是违法，也可能是犯罪。刑诉法第二编第一章规定的立案条件却不同，主要是“发现犯罪事实或犯罪嫌疑人”，指向的单纯是职务犯罪；第三，性质不同，前者是监察程序的一部分，后者则属于刑事诉讼程序。除以上三点外，在目的等方面也存在诸多差异，故此“对监察机关移送的案件，不需要检察机关再进行立案”[8]的观点存在较大问题，不能以已有监察立案环节取代具有特殊意义的刑事立案环节。

从程序完整性要求角度看，只有经过检察机关立案程序确立的职务犯罪案件，方是审查起诉的应然对象，对监委移送起诉的案件，检察机关需要在审查起诉前对属于自身管辖范围内的通过刑事立案程序进行转化，以实现监检顺畅衔接。通过增设的检察机关刑事立案程序实现和提前介入机制相似的法律效果，更好实现法律赋予人民检察院应有的监督与制约功能，实践中北京市检察机关就设立了针对监委职务犯罪调查案件的审查受案环节，以完成监察调查与刑事诉讼程序之间的有效衔接。

四、结语

检察机关提前介入机制是为实现前后相继的监察调查和刑事司法程序之间有效衔接而在实践层面做出的有益探索，虽存在一定的法律与实践困境甚至面临质疑、批判，但其积极作用需充分肯定。理论界关于提前介入机制的探讨以权力监督与制约理念为核心，为针对性解决实践中出现的问题，需要在提前介入启动方式、工作方式、介入时间、法规依据等多方面努力探索。提前介入工作的开展，既需要检察机关在找准定位的前提下协助调查、准备公诉，也需要监察机关在不丧失主导地位的基础上充分支持，在相互配合、相互制约的关系模式下不断拓展新思路，以积极的双向互促共同推进提前介入机制的进一步深化。