现代化视野下的城市风险治理：研究综述与展望

袁玉玲 陈位志

（广东工业大学 广东广州 510000）

据国家统计局公布的相关数据，第七次全国人口普查结果显示我国常住人口城镇化率达到63.89%。随着城镇化的加速推进，城市成为人口和资源的集中区域，也成为各种风险挑战的集中区域。防范化解城市风险、保障城市安定有序成为党和国家高度关注的重要问题，也成为理论界和学术界讨论研究的热点问题。国内理论界从2003年开始关注城市安全和风险管理问题，探索构建中国特色的应急管理体系。相对于丰富的实践经验，城市风险治理的规律性总结仍显得不够充分，立足于中国城镇化实际环境的有效治理方案仍未充分形成，迫切需要在文献梳理解析的前提下进行凝练总结，在此基础上不断完善中国特色城市社会风险治理体系。

一、关于城市风险的理论定性

与中国高速城镇化相适应，城市治理一直是改革开放以来理论界关注的焦点问题。在借鉴西方风险社会理论基础上，理论界开始思考中国城市风险治理的本土经验，并力图构建符合中国城市治理需要的城市风险治理理论体系。

（一）西方风险社会理论与本土化发展

西方风险社会强调，风险源于人类社会的现代性。沿袭自反性现代性的逻辑基础，德国社会家乌尔里希·贝克提出了风险社会理论。西方风险社会理论旨在反思人类社会进入工业文明时代后的多重不确定性，有利于人类对急速发展的现代化进程保持理智和理性。

自上世纪风险社会理论进入中国后，国内理论界积极予以关注、回应和思考。一般认为，风险可界定为影响未来事件发生的可能性及后果的某种不确定性，也可用函数表示为事件发生的概率与后果的乘积。有学者对应急管理、风险管理、危机管理三者的概念与关系进行细致梳理。尽管在理论定义、研究范式等方面受到西方影响，但越来越多的国内学者开始反思风险理论的本土化问题，他们认为要根据中国社会成长发育的内在特征来建构本土化社会发展理论，全面准确把握社会风险的生成逻辑与演进趋势。

（二）关于中国城市风险的基本界定

目前，国内对于城市风险尚未形成一致权威的定义。学者多是从城市风险重要性及风险可能带来的影响来对城市风险进行综合理解。一般认为，城市风险作为中国城市发展进程中的问题，主要是对快速城市化进程可能给社会发展带来现实或潜在风险的结构特征和内在发展机理的反映和反思。

结合中国城市发展的实际环境和进程，可以认为城市风险的主要特征包括：压缩型城市空间引发的资源分配问题；以群体性事件、突发公共卫生事件以及其他紧急突发事件为代表的公共安全风险等。总之，与西方社会工业化与城市化相伴而生的情况相区别，中国城市化进程是在短短四十多年改革开放之间高速推进的，这种“超压缩”式的城市化必然衍生许多难以预判的风险因素。

二、关于中国城市风险治理的实践探索与机制建设

中国在推进高速城镇化的进程中，逐渐摸索出一条与经济发展和国情实际相契合的城市治理道路。理论界在关注不同规模和区域城市风险治理的经验基础上，对城市风险治理的目标、愿景、机制、方法进行了全面探讨。

（一）关于城市风险的治理目标

城市风险治理直接关系城市安全和社会稳定，是加强建设平安中国、推进国家治理和社会治理现代化的重要任务。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中强调“要在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统”。

韧性城市、平安城市和智慧城市三者是联系在一起的，有学者认为，平安城市应具备低风险、高韧性、智慧化这三个特征。有学者开始思考我国城市形态如何从刚性城市演进成韧性城市，提炼出目标置换、策略升级等城市治理经验，提出未来城市风险防控应遵照空间、时间、层级这三重逻辑，并提出了相关的措施。总体而言，当前我国韧性城市建设尚处于起步阶段，仍有较大的探索空间，学者对于韧性城市的研究更多只是停留在理论解释韧性城市内涵，构建韧性城市的重要性和路径上。尤其在国内，韧性城市的指标仍然是参考西方国家的评估指标，未来关于韧性城市的研究，可以立足于我国的基本国情，思考我国的发展阶段与建设模式，提出中国特色的韧性城市指标，并在实践中不断完善理论。

（二）关于城市风险的溯源与研判

理论界从制度、文化、权力等维度解析造成城市不稳定现象的成因，具体来说，有学者从边界理论出发，认为各边界的博弈引发城市风险中各群体的利益空间变动，从而产生城市风险。有学者从空间理论出发，认为中国城市风险实质是构建普惠型城市空间权益体系尚未成熟所引发的社会结构性问题。

应该看到，目前关于城市风险来源的研究总体上比较丰富和成熟，但多数研究都是基于某一理论视角或具体因素来进行风险来源诠释，导致难以识别各因素之间的相互作用和联动机制。现代城市风险具有复杂性和动态性的基本特征，若从单一视角和具体因素分析风险来源，就很难从整体上判断风险来源，也不利于形成风险应对共同体。

（三）关于城市风险的治理方式

在城市治理层面，越来越多的学者开始关注居民自治、社区治理、基层治理等丰富实践和有效经验，强调要构建由政府主导，吸纳、赋权更多主体、更多层级共同参与的“多中心”协同治理体系，形成 “一核多元”的社会风险多元协同治理格局。有学者强调，基层社区是城市良好运行的基石，将城市风险治理的工作重心下移至社区是实现共治的关键一步。面对数字时代的高度发展趋势，有学者认为，大数据等全新技术的广泛运用有利于促进非营利组织积极参与，从而形成“自上而下”与“自下而上”双向治理的新格局。

必须看到，大数据作为与风险防控直接相关的技术要素，将在风险研判、应急处置中发挥越来越重要的作用。当然，工具主义的技术逻辑不可能承载风险治理的所有战略目标，技术治理运用失当以及不均衡还有可能成为风险的来源之一，因此我们也需关注技术理性与人文关怀的双重作用。

（四）关乎城市风险的治理流程

1.风险沟通

随着传播技术的不断发展和沟通渠道的不断丰富，公众接受风险信息的渠道和方式也在不断多样化，城市风险治理应畅通风险沟通机制。风险沟通就是要通过信息互通构建信任共同体，进而构建化解风险、应对危机、避免冲突的风险应对共同体。目前关于城市风险沟通机制的相关研究较少。特别在处理一些突发公共事件时，风险沟通机制发挥了重要作用，未来可以结合数字时代的基本场景，不断完善风险信息传播和沟通机制。

2.风险感知

党的十八大以来，党中央经常强调要“图之于未萌，虑之于未有”，对风险进行提前感知和精准预防，赢得战略主动。风险感知是风险研判、预防、处置的重要前提。目前更多研究集中在于应急处置和事后恢复重建的环节，这在一定程度上偏向于城市公共安全应急管理，而不是风险治理，也没充分关注风险感知这一重要环节。风险治理针对的是尚未发生的潜在事件，而应急管理针对的是已经发生的事件，两者在概念上有一定的区别。在风险尚未转化为真正的危机或突发事件前，通过提前研判、预判来获取风险信息就显得至关重要。因此，未来要完善城市风险的全链条机制，就必须实现“关口前移”，将预防、研判、感知作为重要工作落实到制度建设中去。

3.风险评估

城市风险评估是推动城市风险治理的重要行动指南，目前关于城市风险评估主要包括对相关项目进行稳定性评估和构建风险评估指标体系。国内学者尝试从韧性理论、风险沟通理论、空间治理等视角解构城市风险，并应用多种方法进行风险评估。由于城市风险评估指标存在收集实证数据困难、相关指标难以量化等问题，加上在实践中缺乏第三方中立评估机构的专业意见，部分政府扮演着“既当运动员又当裁判员”的双重角色，导致城市风险安全评估存在“走过场”问题，未来关于风险评估指标构建的相关研究还需要进一步加强。

4.风险应对

有效的风险防范有利于规避对城市和城市公民造成伤害的危机。关于城市风险防控的应对措施，大部分学者都是从完善法制、应用现代科技和优化机构设置三方面提出建议。有学者强调，城市社会的风险治理需要在制度、技术、体系、人员与价值五个方面进行必要的政策设置与有效的工作实施。有学者提出应从城市规模管控、基础数据库建设、城市立法等方面进行创新与优化体系。还有学者从总体国家安全观出发对建构公共安全体系进行整体研究，强调应将危机管理贯穿在风险管理和应急管理的整个过程中等。必须看到，由于风险管理与应急管理存在概念和内容交叉，未来亦需继续关注风险成为危机事件之后的应急管理体系研究。

（五）关于城市风险治理机制

党的十八大后，国家提出要创新社会治理体制、完善社会治理制度、推进社会治理机制改革，为完善城市风险治理机制提供了政策条件；在防范化解重大风险攻坚战中，各地总结出各种行之有效的制度经验，为完善城市风险治理机制提供了经验支撑。为此理论界也展开深入研究讨论。有学者在制度层面分析城市风险的症结，认为制度不完善本身也是风险的重要来源，要完善城市风险治理制度，就必须对这些造成风险的要素进行有效改革。还有学者基于城市风险过程的某一环节的相关制度进行研究，通过选取我国30部城市风险治理相关的法律规范，对我国当前风险沟通制度进行梳理与解构。应当指出的是，随着当今城市结构的高速演变，风险要素时刻处于调整之中，对风险防控和应急管理的领导体制、运行机制等制度要素提出了全新挑战，各种制度要素必须处于动态调整完善的基本状态，与风险防控需求保持全时地接，才能真正保持科学性和实效性。

三、研究述评与展望

如上所述，城市风险治理已经成为各级党政部门高度重视的显性问题，但由于城市结构的多重性和治理能力的非均衡性，未来仍需要在理论研究上加强规律总结，在当前研究基础上，重点探讨学科交叉融合视野下的中国城市风险治理的制度特色与优势，建立具有普遍指导意义的城市风险治理方案。

（一）更加重视多学科交叉与融合视野下的城市风险治理研究

城市风险治理研究的是涉及经济学、社会学、政治学、管理学等多学科的综合问题。当前很多学者在学科交叉融合层面已经展开积极探索，不少学者开始综合运用理论分析、实证研究以及多学科研究方法来探讨城市治理现代化问题，关注打造韧性城市的空间、功能、结构等实践问题。但由于长期以来的学科立场和研究习惯、惯性思维等因素，城市风险治理研究中的学科交叉融合仍有较大空间。今后要打破学科界限和思维惯式，注重从本土环境出发，综合运用不同学科的研究范式和工具来解决城市风险防控中的具体实践问题。

（二）从静态研究转向动态研究

基于中国高速城镇化的发展趋势和城市急速扩张分化的基本情势，城市风险治理应是一个动态研究问题，在研究视野、研究方法、研究空间等方面进行随机调适和灵活调整，否则难以跟上城市发展变化的实践节奏。针对城市风险治理的研究应从单一研究框架的静态分析转向动态综合研究。这种动态研究不仅要求跳出局部实践和地方经验，高度重视城市治理过程中的传统共性问题和潜在风险，还要高度重视高速城市化进程中的各种衍生的新矛盾和新问题，提升风险防控的全过程治理能力。

（三）应更加重视党建引领城市风险治理的经验研究

2015年习近平在中共十八届中央政治局第二十三次集体学习时的讲话中强调，各级党委和政府要切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，需要明确并落实责任制，做到党政同责、一岗双责、失职追责，确保公共安全和社会稳定。目前关于城市风险治理的主体集中在“政府—社区—市场”场域内，对于基层党组织的风险防控功能研究还不够深入和具体。未来应重视城市风险治理中党组织的领导、动员、协调、引领作用，深入探讨党在构建风险应对共同体、应急动员、思想动员、资源统筹等方面的领导优势和独特作用，探索构建具有中国特色的城市风险治理体系。