基于案例分析的S-CAD政策评估方法理论研究初探

苏日娜，姚喜军，包那仁满都拉

(1.内蒙古师范大学 地理科学学院，内蒙古 呼和浩特 010022；2.内蒙古自治区国土空间规划院，内蒙古 呼和浩特 010010；3.内蒙古自治区土地利用与整治工程技术研究中心，内蒙古 呼和浩特 010022)

1 引言

S-CAD政策评估方法是在20世纪70年代由梁鹤年教授提出的一种“年轻”的政策分析方法，于1985 年形成专著，中文译本于 2009 年在国内出版[1]。此后，S-CAD政策评价方法被广泛应用于国内外公共政策规划与评估领域。

近年来，梁鹤年与国内学者合作将S-CAD政策评估方法应用到土地垂直管理政策评价当中[2]，并系统地梳理了土地垂直管理政策从目标到结果的逻辑关系，总结出了该政策在目标设计与实施手段不一致的结论。李冬雪等[3]借助S-CAD评估框架对城乡规划政策文本和政策实施两个层面监测规划薄弱环节，并剖析实施评估结果的形成原因。王志锋等[4]采用S-CAD政策评估方法对浙江省义乌市农村土地制度改革试点政策进行评估，也有学者将该方法应用到宅基地退出试点政策[5]、国有建设用地二级市场改革: 制度逻辑与政策[6]、不动产统一登记制度[7]等的评估当中，主要从政策本身和政策执行的角度系统评估，有针对性的提出政策实施效果不佳的问题，以及为后续推广政策提供实质性的建议。此外，S-CAD政策评估方法被用在其他领域的规划和评估[8～10]当中，重点对其逻辑关系和经济效率进行详细阐释,从而反映出在政策制定和实施过程中存在的问题。

综上所述，基于该方法的研究依旧停留在主要从理论层面对政策本身及政策实施的角度进行政策评估，涉及该方法的定量研究较少或形式过于单一。鉴于此，笔者在总结前人研究应用该方法存在的局限性，针对以往研究的不足，以内蒙古鄂尔多斯市采矿临时用地试点政策[11]为研究对象，尝试在传统S-CAD政策评估方法的基础上，借鉴公共政策评估标准理论，提出本研究的评估思路——拟构建“事实维度与价值维度融合的S-CAD政策评估框架”。并在此基础上，尝试建立基于案例的S-CAD政策评估方法的指标体系，指标维度分别从事实和价值的“二维”出发选取指标，以期为今后的基于该方法的政策评估量化研究提供可参考的视角。

2 S-CAD政策评估方法

2.1 S-CAD政策评估方法概要

S-CAD政策分析法全称是S-subjectivity(主观性)、C-consistency(一致性)、A-adequacy(充要性)、D-dependency(依赖性)，是一个分析政策利弊和成败的方法，可用于政策设计(事先)、(事中)和评估(事后)。梁鹤年[12]在《政策规划与评估方法》一书中给出了政策制定与评估的S-CAD框架(图 1)，从图1中可以看出，评估主要分为4个阶段：①确定“主导观点”、确立价值；即从政策制定者的角度出发，并根据他们角色和职能来确立价值;②价值转化为政策目标;③制定手段并调动资源以实现目标;④评估政策实施的结果；通过一致性分析价值立场与政策目标、手段和结果之间的逻辑关系和因果关系的连贯性和一致性；通过充要性分析政策使用的工具和调动资源的必要性和充分性；通过依赖性分析关键的政策执行者或受影响者以及他们的支持或反对意见。

图1 S-CAD政策分析框架

(1)“主导观点”及“相关观点”的识别。在整个基于S-CAD政策评价流程中，最重要的是确定“主导观点”，也就是识别政策主要参与者的观点。考虑到政策评估的目的是为了要客观反映政策的优劣，为政策决策者提供政策改进建议，因此，主导观点从政策制定者即政府的角度出发进行识别。从“主导观点”的角度来看，所有其他参与者的观点都可称为相关观点[13]。

(2)要素识别。政策制定者的观点往往体现在政策本身的前提、目标、手段和结果这4个要素中。因此，进行评价的前提条件是对这4个要素进行识别。具体而言，首先需要从政策文本中确定能够体现主导观点的政策价值前提要素(V)，这一般在政策文本中有所体现。政策目标要素(G)是对前提的反映，这也必须完全取自政策文本或说明。而手段要素(S)的识别则是为实现目标而采取的方法和步骤，涉及该过程中需要运用的工具、调动的资源、行动的流程和要达到的绩效水平等。手段可分为战略和措施，战略是手段思路，措施是具体行动来确定。政策结果(R)是政策决定和行动带来的预期结果或实际结果[8]。

2.2 S-CAD方法分析内涵

2.2.1 逻辑分析

逻辑分析主要检验“主导观点”的政策立场(价值观)与政策的目标、手段和结果之间的逻辑关系，即目标是否代表了政策立场(价值观)，手段是否能达成目标，结果是否是手段的体现[13]。只有在政策价值、目标、手段和结果相互协调的情况下，才能对其做效应分析。 通过从政策文件提取的每个元素来形成一个完整的逻辑链，在此基础上进行环节一致性分析和链条一致性分析，从而验证政策预期或实际结果与政策目标的相匹配程度。李慧云[14]采用专家打分法，邀请宅基地改革相关领域的专家按照一定的打分标准进行各个要素环节的一致性打分，来评估宅基地改革政策整体的逻辑一致性，通过各项分析结果，识别出其中较弱或不合理的逻辑链条，从而监察政策的真实效应。

2.2.2 经济分析

经济分析是分析政策所用的手段、工具和资源是否过多或不足，也就是分析资源配置的相符相关问题。经济分析放在逻辑分析之后，主要是用来确认政策的目标是否适用于特定的情景问题。比如：①政策是否有多个目标去追求相同的价值，如果有，每个目标是否都必要？是否还有其他追求相同价值观的政策？②政策是否有多种手段去追求同一个目标？如果有，是否每个手段都是必要？③每一个手段是否都能够达到目标？如果不能，政策中有没有互补的手段？等等。

2.2.3 实践性分析

检验相关参与者在政策合法性和实践的可行性意义。主要分析政策目标是否能够符合社会的基本发展理念和是否对社会及其他参与者有贡献性的价值，是否会导致重要的社会后果等。S-CAD方法的可行性分析不适用于分析空间规划的实践性，因此陈铃林[15]对S-CAD评价方法进行了适当改进，使其适用于空间规划的实践分析环节，改进后的“CS-CAD”方法与原来的S-CAD方法基本相同，主要创新点在分析空间规划实施性时，通过划分规划评价单元，选取反映实施结果各要素的指标，最后基于一致性和充要性分析的结果对规划的各要素间进行实践性分析，从而将不同主体功能区规划前提的实施情况在空间上呈现出来。

3 基于“二维”的S-CAD政策评估框架的构建

3.1 事实维度与价值维度解析

“二维”即指事实维度与价值维度。事实维度与价值维度的关系是政策科学领域或政策分析过程中重要的理论与实践问题。政策分析中事实维度和价值维度的关系探讨直接影响到政策评估范式，而政策评估范式的选择又突出反映在政策评估标准上[16]。过去，在政策评估过程中，事实和价值曾是对立存在的，但是经历了“事实—价值两分”到“价值回归”再到“事实与价值的融合”的发展阶段，验证了二者在政策评估过程中的地位同等重要且不可替代的事实。从政策评估的内涵可以看出，政策评估分为事实要素和价值要素，并且相关研究[16，17]也证实，有意义的评估应该是在事实评价基础上进行价值判断。因此，在政策评估中，应当坚持“事实和价值”相统一的原则，把两者统摄在一个框架内。其中，事实维度的政策评估内容实际上非常广泛，按照政策的不同发展阶段可分为事前评估、事中评估和事后评估，重点是对政策实施之后的实际效果进行评估，价值维度的政策评估通常包括对政策本身及政策执行时所采取的策略、手段等的评估。任何一项决策，都必须建立在某种特定的价值需求基础上，并处于某种目标的支配之下进行的。政策价值是人们对政策的愿望和需求的反映，是政策对于人的意义 。“在事实基础上进行价值分析”的评估理念已经成为现在和未来政策评估的主流，其倡导事实判断与价值判断相结合的思想已经获得了广泛的认同[17]。

3.2 事实维度与价值维度的联结

美国学者费希尔首次提出价值与事实结合的全新的政策评估框架。匡兵等[18]将费希尔的这种“两个顺序+四种形式”的评估框架应用到了耕地休耕政策评估的研究当中，从而构建了以目标为联结的耕地休耕政策评估框架(图2)。“两个顺序”即指事实维度与价值维度，其中，第一顺序事实评估主要有项目验证和情景确认组成，着重研究政策发起者的特定情景。第二顺序的社会论证和社会选择是从价值维度对政策的意识形态层面和是否能够公平解决问题以及该政策是否具有可推广性等方面进行判断。

图2的政策评估路径以政策目标为联结点，将把政策评估价值、问题、目标、工具和结果五大要素串联成一个完整的“政策结果链”。又将政策评估路径划分成由“价值-问题-目标”三要素构成的价值评估路径和以“目标-工具-结果”等三要素组成的的事实评估路径。

图2 以目标为联结的耕地休耕政策评估内容

在整个以“目标”为联结的政策评估框架中可从政策结果追溯到政策目标，也可从政策目标追溯到政策价值。所以，公共政策评估完全可以以目标为联结点，将事实评估和价值评估串联为一个总的评估路径。

3.3 事实与价值结合视角下的S-CAD政策评估框架

基于美国学者费希尔的事实与价值融合的评估思路，构建事实与价值结合的S-CAD政策评估框架，将评估的所有要素全面地结合起来，从而系统阐述政策逻辑分析、经济分析和实施性分析不同层面政策评估的关键维度和核心要素。事实与价值的关系是政策分析过程中重要的理论与实践问题。首先，在“主导观点确认”和“要素识别”环节中强调了“价值+问题(策略)+目标”价值维度的政策分析研究路径。即，确定政策主要参与者的主导观点，在此基础上去考虑政策的价值、意识形态，从而站在主要参与者的视角识别政策出台的价值、目标、手段和结果等各要素。其次，从“目标+工具(手段)+结果”的事实维度对政策进行逻辑分析、经济分析和实施性分析。从而构建以目标为联结的事实与价值融合的S-CAD政策评估框架(图3)。

图3 事实与价值结合的S-CAD政策评估框架

4 基于案例的S-CAD方法的评估指标体系的建立

评估指标是政策评估的核心环节和关键要素。指标是度量各个要素所要实现的政策效应的标准，通常是数量概念并用数字表示。建立评估指标体系是实施高质量评估的前提和关键。一个合理、科学的评估指标体系应具有以下特点：①能够从多个方面全面地体现出政策实施的过程和成效;②所需数据便于收集和计算，即可操作性强;③要求指标与政策相关性强，能为决策者提供有效信息。指标体系的建立是定量评估的基础。通过数据与事实的结合，可以有效减少评估活动中的主观价值判断和不必要的争议，提升评估质量和结果的科学性[18]。

4.1 基于“二维”的评估指标体系的基本构成

为了提高评估结果的准确性和有效性，首先要选择最能反映评估需求的指标，形成一套完整的、逻辑一致的指标体系。本文以内蒙古露天矿采矿用地方式改革试点政策(简称，采矿临时用地政策)作为案例研究，根据3.3内容介绍的政策评估标准，构建基于“二维”的S-CAD方法的评估指标体系，为开展采矿临时用地政策实施效果评估奠定基础，且采矿临时用地政策评估指标体系可量化，为通过数学模型分析政策实施效果评价做好准备。事实维度由政策效应、政策效率和政策效益构成，主要评价政策实施目标的实现程度。价值维度由政策的公共性和公正性构成[19]，即评估政策价值实现程度。其中，政策效应是事实标准的前提要求。结合当前采矿临时用地政策有关要求，选取出台相关政策数量等的4个单项指标。政策效率是采矿临时用地政策评估事实标准的基本要求，故选取能够体现政策效率的，如临时用地取得时间成本和经济成本[20]在内的7个单项指标。政策效益是衡量政策质量高低的一个重要标准，临时用地政策出台最初的目的是为缓解各地区因建设用地指标不足而导致的煤炭资源无法正常开采的问题，政策效益能够准确地反映政策是否真正得到有效落实，鉴于此，结合采矿临时用地政策的特点，选取地均GDP、单位面积企业收入等9个单项指标。

4.2 采矿临时用地政策评估指标体系构建

采矿临时用地政策评估指标体系的构建，既要能够反映政策实施效果，又要能分别反映政策效应、政策效率和政策效益的波动情况，并以此为基础，协调“三效”，形成联动的评估平台，为政策后续推广服务，推动矿区生态文明建设。因此，从总体指标、指标维度、指标单元和单项指标4个层次构建评估指标体系。单项指标的选取是本研究的主要部分，关系到最终评估结果的科学性。本文选取的指标主要是对政策的影响因素的深入挖掘和分析，考虑到数据的可获得性，选择了23个具有代表性和普适性的指标。主要单项指标的解释如下。

(1)上访案件率：上访案件数量可以侧面反映公众对该项政策实施的满意度，故选取该指标反映政策效应。

(2)煤炭工业对地方发展年贡献度：反映煤炭企业对矿区社会经济发展的影响程度，临时用地政策的实施对恰好推动区域经济发展，故选取该项指标作为影响政策效应的指标。

(3)临时用地取得时间成本：临时用地审批时间一般要比征地审批时间相对较短，临时用地审批所需时间为3～5个月，故选取该指标反映政策实施效率。

(4)地均GDP：是一个反映产值密度及经济发达水平的指标，它比人均GDP更能反映一个区域的经济发展程度和经济集中程度，故选取该指标反映政策效益(表1)。

表1 基于“二维”的采矿临时用地政策评估指标体系

5 结论与展望

5.1 结论

S-CAD政策评估方法的最大特点是以人的“主观性”为主从而进行定性分析。本文借鉴公共政策评估理论，对传统S-CAD政策评估框架进行适当的改进，从而构建基于“二维”的S-CAD政策评估框架，使之适用于定量评估分析，这种定性分析和定量分析相结合，恰好可以相互补充，既能保证政策评估的科学性，又能保证政策评估的客观性。

(1)借鉴公共政策评估维度构建基于“二维”的S-CAD政策评估框架。基于“二维”的S-CAD政策评估框架的优势体现在政策评估过程中将价值维度与事实维度融合在了一个框架内，以政策目标为联结点，将价值评估与事实评估串联为一个总的评估路径。

(2)构建基于“二维”的采矿临时用地政策评估指标体系。结合实证分析，将定性与定量方法相结合，本文以内蒙古鄂尔多斯市采矿临时用地政策为例，政策评估标准即从“二维”出发，构建一套基于S-CAD方法的采矿临时用地政策定量评估指标体系。评估指标体系的设定是政策评估实践的依据，然而目前因数据资料缺乏，本文仅从理论层面分析了基于“二维”的S-CAD方法的采矿临时用地政策定量评估指标体系。

5.2 展望

本文通过理论和实证分析对已构建的基于“二维”的S-CAD政策评估框架进行了初步的探索，并没有设计具体的政策评估验证。目前，该研究仍存在以下的不足和改进之处：在构建政策评估指标维度时笔者只考虑到了“二维”，在今后的研究中通过更深入地学习探索将评估维度可拓展到“三维”进行指标分析。采矿临时用地试点政策实施效果的评估仍处在探索阶段，下一步的研究重点是通过收集指标数据，结合数学模型对“二维”的采矿临时用地政策进行定量评估，对指标体系进行进一步的验证。