数字乡村建设中“底图底数”数据体系建设与实践——以万州区箱子村为例

曾 燕,杨 帆,吴高林,翟辉龙,梁 玲,胡 颖

(重庆市万州区规划设计研究院,重庆 404000)

1 引言

2018年中央一号文件首次提出“数字乡村”概念，2019年中央一号文件明确提出要实施“数字乡村战略”。为贯彻落实党中央、国务院的数字乡村发展战略和乡村振兴建设部署和要求，乡村建设成为实施乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容，推进数字乡村建设，将数字技术与传统公共服务与管理融合，构建农业农村大数据体系，不断提高面向农业农村的综合信息化服务水平。随着我国数字乡村的发展，江浙地区、川渝地区、京津翼地区根据自身地理特征和发展优势积极探索数字乡村实现路径，并依托成功建设经验，对周围区域起到辐射点带动作用。但不可否认的是，当前数字乡村发展路径还不明确、系统框架也在完善之中、资金分散、资源分散、数据分散等实际问题。目前不管是国土空间总体规划数据库规划、自然资源信息化建设总体方案，均侧重在国家发展、城市开发、城市管理等宏观层面和大尺度，乡村的管理和发展很大程度上有别于城市，《数字乡村白皮书(2021)》给建立数字乡村、数字生态体系等作出解释与探索，因此本文以数字乡村建设为目标，搭建一套适宜数字乡村“底图底数”数据体系，探索制定相应数据规范标准，为数字乡村建设搭建一套数据底座。

2 数字乡村建设数据基础建设现状与问题

2.1 数字乡村建设情况

数字乡村是乡村振兴的重要一环，数字技术将支撑农业现代化发展，提升农村信息化应用水平。加快推动数字乡村建设与发展，既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。目前我国数字乡村建设整体水平明显提高，信息化技术正全面赋能农业细分行业，为乡村经济社会发展提供了强大动力。近年来，信息惠农、直播带货成为新潮。一些地区从电商直播入手，发力乡村建设；一些地区从智慧农业入手，改变农村面貌。在越来越多的地方，数字经济触角的延伸，融入乡村生活众多场景，改变着农业的点点滴滴(图1)。

图1 近年来数字乡村指数

从整体发展来看，数字乡村建设包括3个重点方向：①数字基础设施建设和升级，包括鼓励开发适应"三农"特点的信息终端、技术产品、移动互联网应用软件，不断丰富"三农"信息终端和服务供给等建设，2020年12月份，我国互联网普及率为79.8%，其中农村互联网普及率为55.9%;②智慧农业的建设，2020年，智慧农业市场规模268亿美元，较上年增加37亿美元，同比增长15.84%。智慧农业发展空间巨大，将具体产业与数字化相结合，包括国家农业农村大数据平台、国家数字农业农村创新中心、"互联网+"农产品出村进城工程等建设，用数字化能力赋能农业生产;③治理与公共服务，一方面用数字化赋能乡村治理，包括农村地区"智慧法援"、农村地区公共安全视频图像信息系统、智慧化气象灾害预警体系、应急广播主动发布终端覆盖等建设;另一方面用数字化手段来提升公共服务能力，包括全国中小学教师信息技术应用能力提升工程、县域远程医疗专网、金融科技赋能乡村振兴示范工程等建设。

2.2 数字乡村底图底数建设现状

由于乡村村域广、人口多，乡村治理涉及面广、事多、量大、管理压力大，传统基层治理面临村民参与治理程度低，决策有失科学性、治理忽略时效性等挑战。

数字乡村，本质是“数据驱动的”，2021年9月3日，中央网信办、农业农村部、国家发改委、工信部等多部门联合制定的《数字乡村建设指南1.0》公开发布，为全国推进数字乡村建设绘制出总体“施工图”，但是数字乡村建设最突出的短板就是缺乏数据，而且是统一标准、动态化更新的数据。如果没有动态数据的有效支撑，建设数字乡村相当于纸上谈兵。构建数字乡村数据库，需要依托一个库的数据内容，统一时空基准、统一数据标准，同时又可以适应于不同的业务应用，最终实现数据动态化更新、可视化展示、数字化分析、精细化管理。数字乡村建设是数字化时代下的必然趋势，针对数字乡村不同的应用场景业务需求，定制开发应用平台，以更好助力乡村振兴。

2.3 数字乡村中数据体系建设存在的问题

2.3.1 “孤岛”现象突出

目前，农业信息化管理平台建设不完善，缺乏统一标准和规范体系，成为制约数字农业发展瓶颈，数据分散不统一，缺乏相关数据采集、处理和发布等标准，各物联网设备或管理平台之间无法实现共联共享，信息数据完整性、关联度不高，碎片化严重，信息孤岛现象较为突出。

2.3.2 数字乡村建设缺乏整体的规划设计

乡村振兴战略中已经提出“实施数字乡村战略，做好整体规划设计”的要求，农业农村信息化有总体规划，但数字乡村依然处在自上而下各地自主探索中。全村的农业农村信息示范基地是以各地的政府、企事业单位为主体，而不是以某地乡村为主体。同时各类智慧应用功能还处在各自为阵应用的状态，还有待进行系统性的集成。

2.3.3 数字乡村的支撑要素有待加强

随着人口迁移，人才、资金等要素不足，制约了乡村振兴的发展，在数字乡村建设的发展中，表现地更加明显。一方面数字乡村建设的人才不足，村、镇领导对数字乡村的认识有待加强，专业技术人才不足，作为参与者和应用主体的村民信息化素养有待提升。另一方面，农村信息化资金需求较大，对于经济不发达的地区，很难给予资金上的充分支持。

2.3.4 数字乡村体系注重点单一

目前多地已经开展数字乡村建设，但建设都围绕某单一点进行应用开发，一方面存在缺乏面上体系设计问题，另一方面数字体系建设一般由专业团队建设，可后期运行维护一般由村自行维护，因此在体系后期维护和数据动态更新缺乏考虑与研究。

3 数字乡村底图底数数据体系及标准建设

构建数据标准体系目标是通过统一的数据体系和标准，结合管理机制、数据系统控制等手段，能够实现内部数据的完整性、有效性、一致性、规范性和共享性，为数据使用和管理提供规范化的有效依据。数字乡村中的底图底数则是围绕乡村振兴实施规划中以“人、地、产”为核心进行数据资源体系设计，有别于规划数据成果库，更多是从现状、规划、管理全过程的数据贯通体系设计，不仅将人地产进行关联设计，更有助于后期进行数据更新以及运行和维护。

3.1 数据体系建设

数据体系建设主要是数据分类和数据具体内容2个部分。

3.1.1 数据分级分类

参照自然资源部的信息化工作方案和国土空间规划数据库规范中的数据分级分类标准，对村域级别的数据分级采用现状数据、规划数据、管理数据和社会经济数据四大类不变，同时考虑本数据库的数据是最直接用于基层村级管理，在此基础上在社会经济数据中增加重大项目管理类，用于重点项目管理。

3.1.2 数据内容

数据内容根据村级管理需求和实际情况，对数据内容进行微调，主要是调整数据原数据体系中没有包含的乡村一级的数据，如村组界线、村域规划、农村宅基地等(表1)。

续表1

3.2 数据标准建设

从数据标准建设实施过程主要包括以下方面：数据标准设计制定、数据标准评定、数据标准运行与维护。

3.2.1 数据标准设计与制定

数据标准从整体包括数据数学基础、数据库结构、数据要素编码等。在数据标准设计过程中为了实现以信息查询空间、以空间查询信息、以人查地、以产查权利人等应用需求，数据标准设计时应充分考虑数据产生和流转之间的关联性，将人、地、产和空间信息建立标准化联系，进而有效支撑数据体系、数据库建设在数字乡村中的实际应用。

具体数据标准设计中，标准是参考国土空间规划成果、国土调查数据库标准、土地利用数据库标准等各类现行数据库标准，保证数据库的内容、要素分类代码、数据分层、数据结构和元数据能够与现行国标、行标或地标无缝对接，此外根据实际需求和使用逻辑，对数据库标准进行合理增项，达到数据关联、使用便捷的目的。

数据标准中的数据结构重点在深化重要指标、属性信息，确保能够实现精细化管理。例如历年的国土调查成果一直是以权属为主的，但权属却落在座落位置，具体项目或事件管理过程中也不能直接判断涉及直接权利人；人地产房细化属性和关联，结合房屋调查和农村不动产登记确权信息，将房屋调查中的产权人、居住人与人口普查中的人口数据进行细化和关联，即可以获得每一套房子位置、属于谁、居住人数、房屋结构、层数、建造年代等信息，人、房、地紧密关联不仅有利于村管理人员日常管理、同时也能够从不同视角印证数据合理与准确性。

按照以上逻辑对每一个数据逐一制定标准、逐一进行内在关联，最终形成完整的数据库标准(表2、3)。

表2 国土调查底图数据库标准

表3 农村房屋数据库标准

3.2.2 数据标准评定

数据标准的评定是数据标准可用、能用、易用的关键环节。在数据标准和规范制定过程中需要充分了解数据生产、使用、管理等各个环节中的作用与角色，在标准初步完成后应再次与相关部分进行深入沟通，核实确认是否满足应用需求；此外需进行专家咨询与评审，充分论证标准的规范性、可用性等。

3.2.3 数据体系与标准运行

数据体系确定、数据标准规范完成后即可进行使用。各项数据在贯标执行中，因很多数据存在内在联系，需要将标准体系的深层次的、数据存在内在关联关系、易出错之处对使用人员进行全面系统的培训，同时也需对后期数字乡村应用系统开发人员进行深入沟通和交流，确保数据和信息系统有序衔接、高效使用。

4 万州区箱子村案例实践

4.1 项目基本情况

箱子村位于恒合土家族乡西南角，幅员面积7.4 km2，下辖6个村民小组。村委会所在地距离恒合土家族乡场镇约4.2 km，距离万州中心城区约80 km，距离湖北利川苏马荡旅游景区4.4 km。在乡村振兴建设中，箱子村重点培育茶叶和蔬菜种产业，本文从乡村规划编制和乡村重点项目建设出发，探索了底图底数数据库在村管理角度的应用。

4.2 项目实践

4.2.1 乡村振兴规划编制

在乡村振兴规划编制中，挖掘生态本底(图2)、社会经济本底和建设本底(图3)提供基础数据服务，并通过数据库快速统计各类本底数据形成数据统计表，辅助形成各类规划分析图。

图2 生态本底

图3 建设本底

明确空间管制要素后，融合生态保护红线、永久基本农田、饮用水源保护区、公益林、禁限养区、地灾隐患点六大管制要素，依托数据库和简要的空间分析，得出村域内受管制空间总面积约396.09 hm2，占村域总面积的53.4%，为产业规划和建设提供空间指引(图4)。

图4 各类管控要素分布与占地面积分析

4.2.2 重点建设项目管理

在乡村振兴中，辅助产业项目落地。在项目选址初期，通过“底图底数”数据库的数据应用，直接叠加管理数据，可获取项目选址与各类管控要素的空间位置关系，并出具空间冲突要素图；依托深化指标数据还可以统计分析得出，选址范围内涉及多少农户，各户多少土地等等细化信息(图5、表4)。

表4 蔬菜基地项目占地按户统计

图5 选址与冲突检测

4.2.3 其他

通过对人口与住房挂接后，实现贫困户人口空间分布、住房等信息互查，有利于驻村扶贫干部快速开展对口帮扶工作。

4.3 启示

(1)数据标准实践发现全面理清各类数据本底工作量大，各类数据关联关系相互交错，梳理数据内在联系工作量更为庞大。案例中在具体梳理人、地、房、产一体化过程中，需要逐图斑与相邻产权人进行认定，在此过程中也暴露出地的底图细分还不够，存在一图斑多产权人的情况，从侧面反映要想做好村级数据管理，必须有一张将地表覆盖划分更为详实的底图。

(2)实践表明要想做到各类数据灵活关联，实现统计自由方便较为困难，例如本次案例中发现承包土地，可统计农民承包出土地获得的相应受益，却很难自由统计土地承包方在该土地上获取的收益。因此在数据关联中不可能面面俱到，在具体数据标准制定前，需要确认数据标准具体使用人和使用方向。

(3)功能与应用。数据标准及数据库的建立仅仅能够实现较为简单和原始的数据应用，而且数据库操作需要专业技术人员，在乡村管理中多为管理人员，因此为全面实现数据价值，需要研发相应信息系统，能够将复杂、繁琐操作封装后，可将数据直观可视化展示，定制开发功能便于村级管理人员直接使用。

5 结论与讨论

数据体系和标准是数字乡村建设中不可或缺的一个环节，也是数字乡村建设中的一项基础设施建设。要充认识其重要性，以数字乡村建设为目标导向，以实际需求和使用出发为出发点，从不同角度、深度和维度，充分研究数字乡村建设中的数据体系、数据标准和应用方向，实现数字乡村助力乡村振兴建设与发展。此外，数字和农村显得格格不入，为深入融合数字和农村两块，需要在人才培养方面进行突破，培养懂农村、懂数字管理的符合型人才，从而推动数字乡村的发展。