优化我国基础研究投入与配置的思考

王婷,蔺洁,王孝炯,杨捷

(中国科学院 科技战略咨询研究院,北京 100190)

基础研究是提升我国原始创新能力、实现高水平科技自立自强的关键。我国不断出台相关政策促进基础研究发展,多次强调基础研究投入与配置问题。2018年,国务院印发《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》,提出“强化稳定支持,优化投入结构”。2021年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》将基础研究单独列为第二章,鼓励有条件的地方人民政府合理确定基础研究投入,加强对基础研究的支持。引导企业加大基础研究投入,鼓励社会力量通过捐赠、设立基金等方式多渠道投入基础研究。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》确立了到2025年基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上的目标。党的二十大报告进一步强调“加强基础研究,突出原创,鼓励自由探索。提升科技投入效能,深化财政科技经费分配使用机制改革,激发创新活力”。2023年2月21日,习近平总书记在中央政治局第三次集体学习时强调,“制度保障和政策引导对基础研究产出的影响越来越大”,并进一步提出“必须深化基础研究体制机制改革,发挥好制度、政策的价值驱动和战略牵引作用”。当前,国际局势急剧变化,我国经济社会发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,财政收入增速减缓,以中央财政投入为主的基础研究经费高增长模式难以为继。如何在科学理解基础研究的范畴、投入与配置内涵的基础上,分析当前仍需改进的问题,进一步优化基础研究投入与配置,提升基础研究产出质量和效率,成为当前我国基础研究改革亟待解决的关键问题。

一、科学理解基础研究投入与配置

(一)基础研究的范畴、投入规模与结构需要多角度理解

对基础研究内涵的看法不一致,会导致科技资源配置的不确定性[1]。当前,基础研究与应用研究的结合日益紧密,对经济发展的推动作用日益明显。基础研究范畴不断扩大,不仅包括“纯兴趣”导向和自由探索的基础研究,还逐步向需求导向的基础研究拓展。需求导向的基础研究以解决经济社会发展中面临的重大科学问题为目标并为其提供新技术和解决方案。因此,随着基础研究范畴的不断变化,对基础研究投入规模与结构的相关研究需要进行调整。分析基础研究的投入规模与结构,不能只关注R&D经费中基础研究的占比,还需要关注财政科技投入中基础研究经费占比,中央和地方基础研究经费投入结构,政府与企业基础研究经费投入结构,高校、科研院所与企业等创新主体基础研究经费投入结构,基础研究在“项目—人员—平台—机构—设施”等资源配置上的结构,以及竞争性和稳定性基础研究经费投入结构等方面。

(二) 基础研究投入规模和强度与国家发展阶段密切相关

基础研究的投入规模和强度与国家发展阶段和发展战略需求密切相关。基础研究投入强度依赖于一国的经济规模、产业结构和教育水平,并不是简单地增加研发经费的投入就可以提升基础研究经费的投入强度。国家的经济规模决定了基础研究经费投入的规模,国家的产业结构决定了对基础研究成果的吸收能力,国家的教育条件决定了从事基础研究的科研人员数量,这些都影响着基础研究投入成效。较高的国家发展阶段基础研究投入效率较高,也会有较高的基础研究产出成效。因此,基础研究投入规模与强度目标要充分考虑各国的国情,并没有一个固定的标准。提高基础研究投入更应该聚焦于出台更好的引导政策来创造更佳的投入环境,引导各主体增加基础研究投入。

(三)基础研究投入结构多元化能够提高基础研究资助成效

基础研究投入多元化有利于保障基础研究经费的总量。财政资金和社会资金各有侧重,更能增强基础研究的多样性,更好地发挥基础研究在满足国家战略需求和促进经济社会发展方面的积极作用。社会资金具有较强的灵活性,可以专注于更多“无人区”的探索,更多地满足经济社会发展中的重大需求。美国基础研究经费多年来一直呈现多元化配置特征。美国以政府投入为主的多元化基础研究投入结构形成了美国多元化的基础研究执行主体,高校、科研机构、企业、非营利机构等主体均承担着基础研究责任,企业和非营利机构基础研究投入占比已超过40.00%,且该比例仍在逐年增长。这一配置方式实现了基础研究经费资助的多样性,有效推动了基础研究资助成果的产出,提高了基础研究经费资助成效。

(四)有组织的基础研究适应大科学时代科学研究需求

大科学时代的科学问题是复杂且庞大的系统问题,需要有组织地开展相关基础研究活动[2]。针对生命健康、气候变化、可持续发展等关系人类经济社会发展的共同问题,具有明确的科学目标和需求导向,需要投入大量资金建设重大科技基础设施、前沿交叉平台、科学数据库等大型基础科研条件和科学信息共享机制[3],需要跨机构甚至国际合作来完成相应的目标任务。因此,需要一定的组织保障和政策引导,相应的基础资源配置也需要得到关注。此外,基础研究和产业的距离不断拉近,部分基础研究从研究到应用的过程深入到产业发展的过程中,加强基础研究成为高校、科研院所和企业的共同目标,离不开政府在资金和政策方面的支持[4]。

二、我国基础研究投入及配置的现状分析

(一)基础研究投入强度仍较低

与世界主要科技强国相比,我国基础研究经费投入强度(基础研究经费投入/GDP)仍有较大差距。我国基础研究经费总额从2012年的499亿元增长到2022年的1 951亿元,稳居世界第二,年均增长近15.00%。同时,我国基础研究经费占研发(R&D)经费投入的比重从4.80%提升至6.30%,2020年首次超过6.00%,达到6.16%,2022年为6.30%,但仍远低于主要发达国家15.00%～25.00%的水平。在基础研究经费投入强度上,2021年中国基础研究经费投入强度为0.16%,同期美国、德国、日本等国保持在0.40%～0.50%,韩国更是达到0.90%左右;基础研究经费占研发(R&D)经费比重依然较低,2021年我国为6.50%,低于美国等国家平均水平(10.00%),远低于法国(20.00%);人均基础研究经费依然大幅落后,美国约是我国的5倍,日本、韩国也达到我国的2倍[3]。

可以预见,受世界经济下行和国际科技封锁的影响,在我国优化基础研究投入结构的前提下,短期内有效统筹协调各级财政的难度较大。加之当前我国基础研究投入以中央政府投入为主(2022年中央财政R&D经费中用于基础研究的经费占比达到25.27%,超过美国联邦政府的22.49%)。在政府投入短期内难以大幅度提高的情况下,企业研发投入的增长会导致分母越来越大,更加难以实现预期8.00%的目标。

(二)基础研究经费投入结构单一

我国基础研究经费投入主要来源于中央财政经费,短期内形成基础研究多元投入格局尚存在诸多挑战。与企业发展阶段有关,绝大多数企业在生存压力下缺乏投资基础研究的条件和动力[5],企业对基础研究的投入量较小,我国企业对基础研究重视程度较低,目前企业对基础研究的投入仅占全国基础研究经费总额的3.00%左右,远低于美国、日本、英国等国家15.00%左右的比例。社会资本投入基础研究的渠道不畅通,全社会支持基础研究的环境尚未形成,缺乏引导企业和社会资本投入基础研究的政策。例如,《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业领域中不包括科学研究领域,而美国私募基金法律制度、英国《慈善用途法》等对私人基金支持科学做了明确界定。此外,非营利研发组织和私人基金会设立存在多方面限制,审核标准与批准条件不明确,各地工商登记系统尚未明确私人基金设立要求等问题。地方基础研究投入动力不足,中央财政科技支出小于地方财政科技支出(2021年地方占65.40%,已接近2/3)。但近10年,在我国中央财政R&D支出中,基础研究基本保持在20.00%以上,2021年为28.80%;在地方财政R&D支出中,基础研究则保持在5.00%左右,2021年为4.40%,基础研究经费占比最高的北京市和上海市也仅达到16.10%和9.50%。

(三)基础研究经费配置“重复分散”

我国涉及基础研究的预算管理部门有20多个,每个部门独立编制部门预算,形成由部门主导的名目繁多的基础研究支持计划。相关部门在基础研究支持领域和支持方式上存在交叉重复,例如,平台方面,科技部建有全国重点实验室,教育部启动基础研究中心建设;科技部重点研发计划下设专门支持基础研究类的项目,教育部设立高等学校基础研究“珠峰计划”,国家自然科学基金委员会设立重点项目。上述工作均属于部门内部事项,在项目申报和平台建设过程中缺乏查重和统筹协调机制,使得经费本不充沛的基础研究呈现“旱的旱死,涝的涝死”、支持不足与重复支持并存等现象。如对量子计算等热门领域,各地政府、各部门一哄而上,对生物分类学等冷门领域则鲜有支持,基础研究经费配置不均衡的现象突出。由于专业能力有限,地方政府基本上按照中央政府的模式来设置基础研究计划、项目和平台,“抄作业”现象普遍。

(四) 基础研究有组织的经费资助模式尚未建立

我国对于以中央公益类科研院所及高校的基本科研业务费、高校“双一流”建设经费以及中国科学院先导专项为代表的国家级科研机构的定向资助,形成了稳定的机构拨款。但是稳定支持经费主要用于维持机构运行或经过二次竞争分配转化为竞争性项目经费,距离达到稳定支持科研活动的目标尚有差距[6]。作为中国自然科学的最高学术机构,中国科学院中央财政年度预算拨款与竞争性科研项目收入比例约为1∶1,年度预算拨款仅够支付退休人员工资、在岗人员基本工资和研究所日常开支等,只有小部分用于前瞻性项目部署和人才引进等[7]。与国外8成以上的科研经费由政府稳定提供不同,我国国家级科研机构高度依赖竞争性经费,大幅增加基础研究人员负担,其弊端日益暴露,有待进一步为科研人员提供“十年磨一剑、甘坐冷板凳”的条件。

(五) 基础研究经费资助偏向短期项目

基础研究具有风险高、周期长等特点,需要进行长期的、稳定的投入以期产生重大原创成果。例如,美国“国家量子计划”实施期为10年,欧洲的人脑计划、石墨烯、量子技术等未来新兴技术项目实施期均达到10年,日本对世界一流国际研究中心倡议的资助周期达到10或15年。但是我国基础研究的资助项目以短期项目为主,例如,国家自然科学基金项目周期在3年左右,重点研发计划通常为3～5年,这些项目经费合计占基础研究财政投入的3/4左右。相对稳定的计划或专项,如全国重点实验室、中国科学院战略性先导科技专项,支持周期为5年左右,这些项目经费合计仅占基础研究公共财政经费的1/4左右。因此,科学家忙于申报和验收项目,容易急功近利,难以将注意力放在需要较长时间才能实现的原创性和突破性选题上,难以形成“十年磨一剑”的稳定资助环境,不利于我国基础研究的高质量发展。

三、优化我国基础研究投入与配置的建议

我国的科技政策是在追赶型国家的建设进程中发展起来的,大多数政策都以跟踪模仿为主,基础研究工作也是如此。当前,加强基础研究迫切需要我国进行系统性改革,将增加基础研究投入与深化科技体制改革相关联,系统考虑、统筹推进。

(一) 系统性破除制约我国基础研究投入的制度障碍

优化基础研究投入结构、提升基础研究投入规模和强度是一项复杂工程,必须与深化科技体制改革密切结合,才能取得良好效果。一是增加投入要紧密结合基础研究学科布局、基地设施、人才队伍、评价改革等进行统筹布局,使更多的经费投入基础研究人才队伍、基础学科建设上。二是稳定经费支持要与高校院所的评价改革相结合,重点支持一批队伍和一些领域,对于人才、项目、团队的评价,要避免与竞争性项目密切挂钩,形成以人为本的基础研究发展模式。三是优化中央与地方,政府与高校、科研院所、企业的联动机制,不断优化基础研究投入方式,拓展基础研究投入渠道,提高基础研究经费投入强度。

(二)财政科技资金投入到基础研究和应用基础研究

中央财政科技资金是基础研究投入的主体,因此,要引导中央财政科技投入投向基础研究和应用基础研究,使得基础研究规模的提高和结构的优化不仅要注重增量,还要注重存量。一是强化R&D经费中基础研究和应用基础研究的导向,使基础研究和应用基础研究投入占R&D经费的比例保持在较高水平。二是强化地方财政科技投入的R&D投入导向,我国仅靠中央政府的基础研究投入远不能实现2025年提高到8.00%以上的发展目标,需要地方政府改善投入结构,强化财政投入R&D导向,加大基础研究投入力度。

(三) 支持多元创新主体投入基础研究

充分发挥政府引导者角色,构建适合我国的基础研究多元化投入体系,支持企业成为基础研究投入主体,引导社会资本投资基础研究。一是强化政府对企业投入的激励引导作用,鼓励企业投入共性技术研发,支持企业联合优势创新主体成立创新联合体等,在行业关键共性技术领域开展联合研发。二是通过税收、金融等刺激手段支持企业增加前沿性、基础性的研发,激励企业开展基础研究[8]。三是支持企业联合高校和科研院所通过多种方式培养基础研究人才,支撑企业开展基础研究活动,促进主体研究成果的共享和相互转化,推动企业发展阶段的转变,提升研究体系的整体效能[9]。四是畅通社会资本投入基础研究的渠道,构建支持社会资本投资基础研究的政策环境,完善相关制度,提供最小化风险和最大化确定性担保,逐步引导社会资本投入基础研究[10]。

(四)优化部门和央地间经费配置协同机制

充分发挥中央科技委员会的作用,加强基础研究宏观协调统筹,完善中央和地方基础研究投资的联动机制,形成部门和央地间经费配置的协同。一是建立基础研究经费配置的宏观协调机制。加强中央科技委员会对科技工作的集中统一领导,明确不同职能部门在基础研究中的功能定位,加强对战略性、前瞻性的重大科学问题的领域布局,统筹全国基础研究资源配置,引导基础研究经费合理投入,指导制定重大基础研究规划和决策。发挥国家科技咨询委员会的作用,加强对基础研究的咨询决策支撑。二是完善中央和地方政府基础研究投资的联动机制。对中央和地方政府计划共同投入的基础研究领域,应进一步明确投入方式和配套投入比例。在实施操作层面,可以适度扩大国家自然科学基金委与地方政府联合基金的规模;在重大科技基础设施等平台建设方面建立央地政府共同资助、共享共用的机制。

(五)建立健全基础研究经费精细化管理

我国基础研究经费管理体系不健全,经费统计模式不完善,精细化管理水平不高,亟待优化我国基础研究经费管理系统。一是探索基础研究经费的分类资助管理机制。自由探索类基础研究的主体是高校和科研院所,应主要靠政府科学基金资助,资助对象以科学家和小团队为主,应以竞争性项目和同行评议为主,重点评价研究成果是否在科学和工程前沿有新发现或新突破。需求导向类基础研究的主体应为高校、科研院所以及产学研联合体,由项目资助模式改为机构稳定资助模式,重点评估机构对设定目标的完成程度。二是建立长周期项目资助模式。制定中长期基础研究规划,对部分需要长期攻关的特定领域方向、脱颖而出的高水平基础研究团队,给予有效的稳定支持[11]。三是加强统筹全国财政基础研究投入的协同管理。建立央地协同和部门协同的国家科技信息系统,强化国家级项目资助信息的统一管理,解决重复投入的问题。四是进一步完善R&D支出统计模式。全面、准确、真实地反映我国基础研究支出。按照国际标准建立R&D会计制度,改进统计方法和定义,提高基础研究统计的准确性和国际可比性[12]。

四、结语

历史经验表明,科技强国崛起的背后必然有强大的基础研究作为支撑。纵观世界科技强国,无一例外都是基础研究强国。当今世界科技竞争愈发激烈,中国在关键核心技术上面临的“卡脖子”问题进一步凸显,对加强基础研究提出了更高更新的要求。我国要在全球科技竞争中取得竞争优势,必须不断优化基础研究投入与配置,引导基础研究发展方向和方式,不断提升我国基础研究能力。因此,科学地理解基础研究投入的内涵,持续、深入地探究基础研究的投入结构、投入效率、投入方式、投入主体和资源配置方式等,不仅可以为深化基础研究体制机制改革提供政策参考,也是我国实现基础研究高质量发展的永恒议题。