乡村振兴背景下精准扶贫档案管理作用发挥研究

◇杨亚兰◇

2020 年底, 全国贫困县全部如期脱贫摘帽, 标志着脱贫攻坚战取得全面胜利。 2021 年2月, 习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上发表重要讲话, 明确指出: “要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作。”①习近平:《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》,《人民日报》2021 年2 月26 日第2 版。同年3 月, 中共中央、 国务院发布《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》, 将“健全防止返贫动态监测” 和“加强农村低收入人口监测” 作为两项重要的基础性工作展开②《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,《人民日报》2021 年3 月23 日第1 版。, 突出精准扶贫档案在推动实现脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中的重要作用。 精准扶贫档案真实、 形象, 较为全面地展现了脱贫攻坚战中的重要阶段, 是扶贫工作中形成的对国家和社会具有重要保存价值的历史记录,包括文字、 图像和电子数据等在内的各种形式和载体。 当前, 乡村社会正处于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的五年过渡期, 精准扶贫档案不仅是打赢脱贫攻坚战的重要历史见证, 也是今后推动乡村全面振兴的重要信息支撑。 深刻理解精准扶贫档案的属性, 明晰当前精准扶贫档案助力乡村振兴的现实作用, 不仅有利于提升基层档案管理的水平和能力, 更有助于推进乡村全面振兴。

一、 精准扶贫档案的三重属性

档案作为一种可以以各种形式和载体保存的原始信息记录, 是人们在各项社会活动中直接形成的重要信息集合。 档案是管理文明的产物, 是“以信息为其用、 以工具为其体”①覃兆刿:《析经典管理理论中的“档案”要素——兼及档案作为管理要素的“双元价值”分析》,《档案管理》2006 年第2 期。的, 具有双重价值。 第一, 档案是一种拥有某种或某些记录形式的物质载体, 主要目的在于保存某些信息, 即档案的“信息价值”; 第二, 档案还是一种特殊的行为方式, 是档案形成者、 官方机构或非官方机构, 乃至个人借以实现特定目标的工具, 即档案的“工具价值”②覃兆刿:《双元价值观的视野:中国档案事业的传统与现代化》,北京:中国档案出版社,2003 年,第22 页。。

精准扶贫档案作为特定时期的一种档案类型, 不仅具有一般档案的双重价值属性, 还与国家的特定价值目标相契合。 因此, 精准扶贫档案具有信息属性、 工具属性和价值属性的三重属性。 从档案的信息属性来看, 精准扶贫档案是承载中国乡村记忆的重要信息载体; 从档案的工具属性来看, 精准扶贫档案是实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重要信息支撑; 从档案的价值属性来看, 精准扶贫档案是实现共同富裕这一价值目标服务的重要见证。

(一) 信息属性: 精准扶贫档案是承载乡村记忆的重要载体

2016 年国家档案局和国务院扶贫办联合发布的《精准扶贫档案管理办法》 规定, 精准扶贫档案工作涉及面广, 形式多样, 涵盖文字、 图表、 音像以及电子数据等形式和载体。 以四川省为例, 当时精准扶贫档案形成量大, 包含土地确权、 移民搬迁、 社会保障、 医疗救助以及教育卫生等工作中产生的资料; 涉及的民生项目多, 涵盖交通、 水利、 住房、 电力等项目。 由此可见, 精准扶贫档案是承载乡村脱贫发展记忆的重要载体。

一方面, 精准扶贫档案作为围绕贫困户、 贫困村的帮扶展开的一系列具有保存价值的重要信息集合, 核心是通过精准收集贫困地区的各项资料, 为扶贫工作提供基础保障。 另一方面,精准扶贫档案极具地方特色。 精准扶贫档案通过实地调查真实、 完整地收集各地贫困人群的数量、 分布、 家庭情况、 基本收入等具体信息, 有助于政策执行者合理剖析不同地区贫困产生的历史根源, 为实现稳定脱贫, 促进乡村进一步发展提供必要的前提条件。

(二) 工具属性: 精准扶贫档案是助力乡村振兴的基础材料

精准扶贫是实现乡村振兴的基础。 2020 年底发布的《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》 强调“建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制和农村低收入人口常态化帮扶机制”③《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,《人民日报》2021 年3 月23 日第1 版。。 2021 年, 中央一号文件突出了“防止返贫动态监测和农村低收入人口动态监测” 在衔接过渡期中的重要作用④《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,《人民日报》2021 年2 月22 日第1 版。。

对返贫的事前预防、 监测是关键。 监测的对象是以家庭为单位, 以建档立卡为基准, 虽建档立卡已脱贫但仍不稳定的农户, 或是收入略高于建档立卡贫困户的边缘户⑤国务院扶贫开发领导小组:《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》,《畜牧产业》2020年第6 期。, 这就需要发挥精准扶贫档案的作用。 因此, 精准扶贫档案是作为特殊时期的管理工具而存在的。 在脱贫攻坚工作进入关键期阶段, 它通过如实、 全面、 较为完整地收集各种形式和载体的信息, 为落实精准扶贫相关政策措施提供必要前提; 在完成脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的衔接过渡期, 科学合理地使用精准扶贫档案有助于及时发现和帮扶易返贫、 致贫人口。

(三) 价值属性: 精准扶贫档案是实现共同富裕的重要见证

新时代, 为更好地满足人民日益增长的美好生活需要, 党和国家将实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。 精准扶贫档案的作用在于辅助乡村脱贫工作的开展, 为确定扶贫对象、扶贫方式和扶贫侧重点提供参考依据。 精准扶贫档案的真正价值在于通过帮扶贫困地区的人民群众, 缩小城乡收入差距。 因此, 精准扶贫档案自产生之日起就具有鲜明的社会主义价值属性, 一方面它重视扶贫先扶智, 将物质财富与精神财富相结合, 提倡热爱劳动、 自立自强、 艰苦奋斗等社会主义道德; 另一方面, 它更加凸显社会主义公平, 尤其是改革开放以来, 中西部部分农村仍然比较贫困, 而精准扶贫档案正是顺应这种公平需求而产生的。

二、 精准扶贫档案管理助力乡村振兴的现实困境

2021 年2 月, 习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中说: “我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”①习近平:《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》,《人民日报》2021 年2 月26 日第2 版。。 作为打赢脱贫攻坚战的重要工具——精准扶贫档案, 其存在的意义绝不仅是胜利的丰碑, 而是需要反复挖掘的宝藏, 其中蕴含着科学的治理精神和丰富的治理经验。 当前, 精准扶贫档案管理仍面临认识不足、 管理缺陷、 人才困境的挑战, 使得发挥精准扶贫档案作用、 助力乡村振兴战略存在梗阻, 不利于脱贫攻坚成果与乡村振兴战略的有效衔接。

(一) 认知挑战: 对精准扶贫档案的作用认识不足

作为精准扶贫档案的管理主体——基层档案管理部门、 脱贫攻坚领导机构以及乡村振兴组织, 对精准扶贫档案的作用认识不够充分。 主要表现在以下三个方面。 第一, 仅将精准扶贫档案视作扶贫工具。 相关管理者虽然认识到精准扶贫档案在脱贫攻坚中的重要作用, 但认为随着脱贫攻坚战的全面胜利, 精准扶贫档案的历史任务已经完成了, 就可以减少甚至取消后续的配套管理了②韩艳琴:《乡村振兴战略视角下脱贫攻坚档案功能发挥探索》,《兰台内外》2022 年第24 期。。 第二, 仅将精准扶贫档案看成是相关信息的简单记录和汇总。 档案管理者将精准扶贫档案的信息属性作为其唯一的作用和价值, 档案管理可以让位于基层其他事务, 可以没有专职档案管理员, 可以没有严格的档案管理细则, 档案存放保管的记录也可以“先用后补”③张炎培:《巩固脱贫成果服务乡村振兴——“十四五”时期青海精准扶贫档案工作探究》,《中国档案》2021 年第5 期。,没有对档案管理工作正确定位。 第三, 没有认识到精准扶贫档案管理的长尾效应。 管理者没有认识到精准扶贫档案在巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略衔接之中的信息支撑作用, 以及在推动实现共同富裕之间的重要作用, 忽视了精准扶贫档案作为国家管理工具的重要价值。

(二) 管理困境: 规范化和信息化管理有待提升

尽管国家于2016 年就颁布了《精准扶贫档案管理办法》, 各地也陆续出台了一些管理细则和措施, 但基层精准扶贫档案管理的规范化程度仍存在问题。 一是精准扶贫档案材料收集归纳不够规范。 精准扶贫材料涵盖面极广, 包括精准识别、 精准帮扶、 动态管理、 精准考核四大环节, 涉及法律法规政策性文件、 精准扶贫项目、 精准扶贫资金等诸多文件材料。 在基层, 这些文件材料通常因基层事务的繁重分属于各个职能窗口, 统一收集和归纳较为困难④后开亮:《脱贫攻坚档案管理问题和应对策略探讨》,《档案管理》2022 年第4 期。。 二是脱贫攻坚胜利后, 精准扶贫档案的后续管理缺乏各项支撑。 目前, 基层精准扶贫档案的管理停滞于精准扶贫阶段, 各地尚未将精准扶贫档案纳入巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过渡阶段来进行管理和使用①陈越:《从精准扶贫档案若干问题入手探索县级乡村振兴档案工作新方式》,《兰台内外》2022 年第27 期。, 因而缺乏对精准扶贫档案的后续管理办法和制度, 缺乏合理使用扶贫档案推动乡村振兴战略实施的创新办法和有效之策。

(三) 人才缺陷: 档案管理的专业人才储备不足

首先, 精准扶贫档案管理是一项繁琐而细致的任务, 需要受过专业培训的人员进行专业管理。 在实际工作中, 基层因事务繁多, 精准扶贫档案管理通常因行政事务的主次关系和实际操作的简单化而被放置在事务安排的末位, 因此一般来说, 基层的精准扶贫档案管理由基层人员兼任, 缺乏相应的专业管理人才。 其次, 精准扶贫档案涉及扶贫的方方面面, 内容复杂, 相关文件资料也较多, 而基层人员不足导致扶贫档案管理面临严峻挑战。 以四川省为例, 据统计2013 年底四川全省有建档立卡贫困人口625 万, 占全国7%, 是全国扶贫任务最重的省份之一, 也是全国脱贫攻坚的主要战场②四川省乡村振兴局:《扶贫:小康愿景终圆梦乡村振兴再起航》,《四川省情》2021 年第7 期。。 在这样的背景下, 四川省巴中市2016 年印发了《关于做好精准扶贫档案工作的通知》, 规定每个部门、 乡镇和村必须落实1 名熟悉脱贫攻坚的业务人员具体负责精准扶贫档案的管理, 专人专责③夏敏:《记录伟大脱贫历史汇聚老区振兴力量》,《四川档案》2021 年第5 期。。 然而, 在实际工作中, 1 名专人负责精准扶贫档案的全面管理工作仍然负担较重。 同时, 精准扶贫档案管理是较为枯燥和繁琐的工作, 档案管理专员更容易产生工作倦怠感。 此外, 未将精准扶贫档案的后续管理纳入考评体系, 也没有相应奖惩规定, 这不利于管理人员的职业发展, 也不利于精准扶贫档案管理工作的科学化、 规范化发展。

三、 发挥精准扶贫档案管理作用的有效之策

精准扶贫档案是中国乡村脱贫和高质量发展的重要“记录者”, 更是实施乡村振兴战略、促进社会共同富裕的重要“武器”。

(一) 构建多元共治格局, 提升精准扶贫档案作用认识

第一, “减负+增效”, 精准扶贫档案管理主体要勇担责任。 基层档案管理者必须充分认识精准扶贫档案在防止返贫致贫监测、 巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴战略衔接、 推动社会共同富裕中的重要作用, 积极承担责任, 在适当减轻自身行政事务负担的同时, 自觉推动档案管理科学化、 规范化和信息化水平的提升。 第二, “扶智+扶志”, 精准扶贫档案构成主体要自我觉醒。 贫困群体首先应树立正确的价值观和人生观, 自力更生、 艰苦奋斗, 还应积极借助有关部门和社会组织的帮扶, 努力学习新的知识和技术, 通过参加专业培训和锻炼, 有效提升生存的专业技能。 第三, “精准识别+多方供给”, 精准扶贫档案利用主体要科学分析。 精准扶贫档案的利用者应秉持科学、 客观的态度, 合理分析档案内容, 为乡村振兴战略实施和共同富裕目标的推进贡献有效的基础数据和丰富的管理经验。

(二) 实施科学规范管理, 实现档案管理提质提效提速

实现精准扶贫档案管理的科学规范管理, 既需要对构成精准扶贫档案的基础资源加以规范, 又需要进一步完善精准扶贫档案管理方法。 针对精准扶贫档案的基础资源, 需要把握好三关, 努力推动档案管理水平的进一步提升。 第一, 把好精准关, 提高精准扶贫档案的质量。 加强对贫困户的识别, 根据已有的建档立卡农户和村庄中接近贫困基准线的农户, 针对致贫原因进行分析和赋权, 设置相应科学算法, 再多次就反馈意见进行调整, 最终精准确定潜在贫困人员。 第二, 把好比例关, 优化精准扶贫档案的结构。 精准扶贫档案不应只是精准扶贫相关纸质文件材料的总和, 还需要适当收集和补充音频、 视频、 图片、 电子数据等非传统文字材料。 第三, 把好网络关, 提升精准扶贫档案管理的信息化水平。 适当引入互联网平台和公司, 按照专业合同规定, 在满足档案保密的情况下, 使精准扶贫档案实现数字化和立体化, 便于精准扶贫档案的查找与有效利用。

针对精准扶贫档案管理的方式方法, 应从以下三个方面继续发力。 第一, 完善细则, 规范精准扶贫档案管理行为。 在脱贫攻坚取得胜利后, 各职能部门应积极探讨和制定精准扶贫档案的后续管理办法, 各地应及时制定相应的管理细则, 从精准扶贫档案的收集、 保管、 借阅、 归档以及保密等诸多细节中建立一套完整的管理方法, 严格按照管理细则约束各项行为。 第二,创新方式, 提升精准扶贫档案管理水平。 各地可积极探索精准扶贫档案管理的新方式、 新模式, 按照需求原则和保密要求, 对精准扶贫档案进行分类保存。 第三, 适度开发, 挖掘精准扶贫档案有益经验。 精准扶贫档案的管理主体和利用主体要坚持适度开发的原则, 有效平衡精准扶贫档案的开发与保护。

(三) 完善人才管理机制, 筑牢精准扶贫档案管理根基

第一, 满足需求引进人才。 在上级单位和相关部门的领导和支持之下, 根据本地实际情况和人才引进需求, 协调各方要求, 合理设置岗位编制和人员引进数量, 积极引进专业对口的档案管理人员, 缓解基层档案管理专员的压力。 第二, 因地制宜选用人才。 综合外来招聘人员和现有熟悉脱贫攻坚工作的具体事务人员, 按照不同地区的需求, 合理分配档案管理人员。 第三, 建立机制培育人才。 建立健全上岗培训机制, 通过包括档案保管、 借阅、 归档流程等多项培训内容以及辅助性的提升活动, 如技能比拼、 实地演练等, 让档案管理者熟练掌握档案管理的相关流程和注意事项, 在培训中不断提升自己的业务能力。 第四, 创造条件留住人才。 各地应积极完善档案管理的激励机制, 将精准扶贫档案的后续管理和适度开发纳入绩效考核, 使其成为管理人员奖惩和升降的重要依据。 同时, 各地还应加强各方面物质基础保障, 建立和完善档案室的配套管理制度, 加大储藏设备采购力度, 积极寻求资金和技术支持, 尽可能给予档案管理人员更好的工作环境。

四、 结 语

精准扶贫档案承载着乡村脱贫和发展的记忆, 既是助力实现乡村振兴的重要抓手, 更是推动实现共同富裕的重要基础。 面对当前精准扶贫档案管理的诸多困境, 通过构建多元共治格局, 提升精准扶贫档案作用认识; 实施科学规范管理, 实现档案管理提质提效提速; 完善人才管理机制, 筑牢精准扶贫档案管理根基。 三管齐下, 才能进一步发挥精准扶贫档案的作用, 助推乡村振兴战略的顺利实施和有效推进。 今后还需进一步深入基层, 在调研中寻找和探索更加有效的应对之策, 积极推动精准扶贫档案在乡村振兴中发挥更大的作用。