刍议城乡规划与城乡统筹发展的联系

李木水

（广西梧州市龙圩区广平镇乡村建设综合服务中心，广西 梧州 543102）

0 引言

乡村建设是社会主义现代化发展进程中的创世之举，随着新时代各项建设工作的稳步推进，乡村建设迎来了一个非常难得的发展机遇。尤其在现代乡村振兴战略实施的大背景下，应当对当前国情发展状况做出深入分析，结合现代化农业条件与发展情况，积极推动国家城镇乡村建设，快速推进城乡一体化融合进程。

1 我国城乡统筹发展面临的问题

1.1 政府职能转变有待改进，财政支持力度不足

无论是政府职能还是财政功能，当前较偏重于经济建设。同时，随着经济社会的快速发展，公共基础建设服务转变速度较慢，不能在区域发展过程中发挥积极作用。如此一来，便造成了财政政策大多倾向于相关产业部门，这主要是由于产业部门对城市经济贡献率相对较大[1]。在此期间，社会公共服务均衡以及公平问题容易被忽视。作为政府部门，将城乡统筹发展的侧重点放在城镇化建设方面，但是城镇化建设无法实现城市“统一”乡村。此外，即便将农民吸纳到附近的城镇中，也无法实现城乡一体化发展，并且不利于农村工作的开展。

1.2 乡镇总体发展缺乏规划，农村经济发展落后

首先，对城乡统筹发展缺乏深入的研究，规划更多偏向于城镇地区的发展，而对于面积较大的乡村地区缺乏规划指导。其次，在农村人口、产业以及空间、生态等方面，缺乏统筹规划。再次，在开展基础设施建设工作期间，对于农村基础设施的建设考虑不足。最后，就产业发展而言，第三产业的发展在农村地区存在着较大的阻碍，尤其是现代物流与商贸流通等领域，很少涉及农村地区。

1.3 城乡发展不具均衡性，二元结构明显

一方面，收支层面存在二元结构明显的问题。虽然在2010 年之后城乡居民的收入水平得到了明显的提高，农民生活消费支出有了大幅的上涨，到2019 年农村人均收入已经达到9855 元。但是，城乡居民收支仍然存在较大的差距，近年来这一差距虽有了减缓的趋势，但均保持在2.3 倍以上。由此可以看出，城乡收支层面二元结构问题仍然存在。另一方面，固定资产投资层面存在二元结构问题。受到城市中心性地位的影响，越来越多的固定资产主要投资到相关的城市地区，而镇以下投资占比较低。在此情况下，投资到农、林、牧等方面的资金比重相对较低，这也严重阻碍了农村地区的发展。

1.4 城乡社会保障、就业有很大差距

首先，新型农村合作医疗保障水平有待提升。近年来国家对农村卫生事业极为重视，并且医疗保障水平得以改善，但农村地区的医疗价格不断攀升，农民、牧民所要承受的医疗负担仍然很重，农村地区存在着大病看不起的问题。同时，因病致贫、因病返贫等问题相对普遍，医疗支出严重制约着农村地区的发展。其次，从社会养老保险状况来看，农村居民显著低于城镇居民，这一问题如果得不到改善，将困扰农村地区的发展。

2 城市规划和土地规划统筹发展的整体思路

一方面，做好城乡规划工作，对促进经济社会的发展有着重要的意义，同时也是深化城市与道路改革工作的重要部分（图1）。通过提高土地规划的合理性，将促进城市的发展，因此土地规划应当作为城乡规划的重要组成内容。土地规划合理性的评价标准，对城市发展规划有着积极影响[2]。作为城乡规划工作的重要内容，应切实做好土地规划。在开展土地规划工作时，应当对城乡规划进行充分的考虑，保证城乡规划能够符合城市发展的要求。另一方面，从空间上来看，城乡规划和土地规划二者之间有着互补互利的密切关系。城市快速发展的过程中，尤其在进行城市建设时，应当做好弹性规划、协调规划。同时，还应考虑到多元规划、效益规划以及整体规划等方面。

图1 城乡统筹发展模式

①弹性规划。在开展城乡规划、土地规划工作时，应当保证规划有着一定的可量化性，同时还要留有一定的空间。现阶段，市场环境发生了很大的变化，通过做好弹性规划可以有效的适应当前这种变化的环境，并且应当在不同地点、不同时期做出合理、科学的调整。如此一来，便能在一定程度上防止规划失灵、重复规划等问题的发生。②协调规划。在开展整个城市区域的规划工作期间，首先要保证城乡规划有着较强的合理性、科学性，不能过分强调城市规划的重要程度。③多元规划。在进行城乡规划与土地规划的编制时，应当具有明确的规划目标，进而促进社会的全面发展。④效益规划。随着市场环境的变化与经济社会的发展，城乡规划与土地规划编制过程中，应当保证规划有着较强的经济性、效益性。这样一来，就可以促进经济社会的持续性发展。⑤整体规划。应考虑到当地经济社会的发展情况，从整体方面进行规划与布局。这一过程中，要注重物质层面、非物质层面的规划。同时，还要注重整体层面与局部层面的统筹规划。⑥实用规划。任何规划的编制，其目的都是对社会发展提供指导作用。为进一步促进经济的发展，在编制规划的过程中，应保证规划有着一定的实用性和可操作性。

3 城市规划与土地规划统筹发展的实践途径

3.1 建立完善的规划管理体制

通过建立健全规划管理体制，能够促进城市规划与土地规划的统筹协调发展。一方面，从原有的管理体制来看，城市规划和土地规划分属各自的行政管理部门，二者在管理目标与管理方式等方面存在较大的差异。同时，彼此之间缺乏良好的协作、沟通，并且信息共享水平相对较低，统一管理的难度较大。鉴于此，为推动二者统筹发展，应当对现有的管理体制做出改进，可以对两个管理部门做出合并。在此基础上，通过精简管理组织机构，进而构建起更加完善的规划管理体制[2]。另一方面，在开展规划方案的编制时，应当由同一部门进行统一化管理，进而可以对城市规划与土地规划的信息进行全面的整合，这对于促进地区的发展有着重要的意义。在此期间，应当对二者统筹发展环节中存在的各类矛盾做出分析，并采取有针对性的措施加以解决，进而保证规划方案有着较强的科学性、可行性。

3.2 统筹两个规划，做到制度创新

我国在土地规划等方面尚未形成完善的法律法规，因而城乡规划工作中，应当做好制度创新，进而保证规划工作有着较强的科学性、可操作性。首先，编制城乡规划与土地规划工作中，不能沿用以往的方式，应当由同一个行政级别对等的管理部门完成，进而可以做好相关的沟通与协调工作。同时，在行政指令措施方面也能做到统一，使得工作效率、工作质量大大提升，也避免了资源严重的问题。其次，为提高规划的科学性与合理性，应当对现有的法律法规制度做出调整与完善，保证土地规划工作中有法可依。需要注意的是，应当结合城乡规划与土地规划的实际情况，制定完善的《土地规划法》，真正做到有法可依。此外，为加大各项规划的执行力度，促进社会经济的快速发展，应当将两个制定规划的部门进行合并，对于颁布的政令也要进行统一。另外，要为制度创新提供良好的环境。为实现这一目的，应当对长期以来的行政主导的环境做出改变，并考虑到经济与市场规律的影响。

3.3 以人为本，完善资金保障机制

为实现城乡统筹发展，首先，应当坚持以人为本的重要原则，为相关人才提供充分的保障。采用开放式的人才引进方法，使得更多的专业人员汇聚到政府部门。在此基础上，要打造一支城镇统筹规划与建设的专业人才队伍。同时，还要加强农村专业人才的培养与管理，提升专业素质[3]。其次，要借鉴现代化的科学管理模式，进一步促进城乡一体化发展，积极推动现代化乡村建设工作。这一过程中，要做好人力资源开发工作，并加强对各类自然资源的利用，全面促进城市与乡村的融合。再次，还应当建立完善的资金保障机制。为确保农村振兴战略的全面实施，应当加大资金方面的投入，建立起完善的资源体系，为投资环境的改善提供支撑。另外，还要对金融优先担保状态做出改进，促进城乡统筹一体化融合与建设。最后，要坚定信心，理清发展思路。规划与建设过程中可能会遇到各类复杂的问题，因此，应当在困难的状态下坚定决心，树立不怕吃苦的心态，积极推动新农村建设工作。同时，还要提升现代化发展技能，对乡村发展状态做出深入研究，从长远的角度做好规划。

3.4 坚持因地制宜的发展方式

在开展现代化建设工作时，要对现代化可持续发展战略做出深入的剖析，采用多元化的发展模式促进城乡一体化的融合与建设。对于多样化发展理念，就是要改变乡村振兴与城市统筹规划建设存在的单一化的问题，坚持因地制宜的发展方式。在此期间，应加强对自然特色、城市发展特色的挖掘与利用，在一些条件相对优越的地区，应当采用城镇化融合模式，做好生态环境的保护，重点加强产业与基础建设。除此之外，还要采用投资与其他手段，积极推动城乡一体化发展。为缩小城镇之间的发展差距，应当积极发展农村优势特色产业，合理解决统筹规划工作中存在的各类问题。通过对新型发展模式进行创新，促进现代化建设工作，实现城乡地区的科学发展。

3.5 不断完善统筹城乡发展的法制政策平台

依法治国作为我国的基本国策，对促进我国经济社会的发展起到了至关重要的作用。随着《城乡规划法》的颁布与实施，城乡规划管理工作质量得到了显著的提升。除此之外，对优化城乡空间布局起到了良好的协调作用[4]。同时，也改善了人居环境，使得城乡经济社会得到了全面、协调发展。鉴于此，各级党委、人大以及政府部门，应当对城乡统筹发展的公共法律进行创新，根据依法治国的基本理念，从体制与制度方面解决城乡统筹发展期间存在的各类障碍，建立起完善的法治政策平台。

3.6 推动产业结构调整

一方面，根据“规模集中、产业调优”的基本理念，各县区首先要做好发展定位，充分发挥基础条件优势，对自身发展优势做出总结，因地制宜的发展优势产业。同时，各地区要重点发展都市农业、生态农业，条件允许的情况下要发展观光休闲农业，进而促进农村地区的发展，不断提高农业综合产出效益。另一方面，应当大力扶持农牧业龙头企业，充分发挥其辐射效应，带动周边地区的发展。通过对农副产品进行深加工，拓宽发展渠道。

3.7 走集约型的城乡建设道路

以往在开展城乡建设规划工作时，不具有较强的环境保护意识，对于各类资源的保护工作有待加强。具体规划期间，主要以粗放型规划与建设为主。近年来，随着环境保护意识的逐步加强，可持续发展理念得到了广泛的重视[5]。鉴于此，应当积极转变粗放型建设方式，改变密集型建设方式的弊端。规划期间应当充分利用城市空间，提高城乡空间的科学化、信息化水平。通过积极开发旧城，提升土地利用率等方式，对土地资源进行合理的规划与布置，节约土地资源，加强审核，促进城乡建设工作的进步与发展。

3.8 稳步推进现代乡村城镇建设

如果盲目的开展现代乡村城镇建设，将导致风险的增加，同时也将损害人民的切身利益。为避免此类问题的发生，应当充分认识到城市与农村融合发展的重要性，根据我国现代发展战略的要求，结合各地区的资源状况与发展现状，将城镇与乡村所具有的优势融合起来，相互之间要各取所长，突出文化发展经验优势，大力扶持具有可持续发展特点的企业，结合自然资源特色开展城乡统筹规划与建设，进而促进农村与城市地区的共同发展。

4 结语

通过做好城市规划和土地规划统筹发展，既有利于城乡共同进步、和谐发展，同时也可以提高土地配置的科学性，使得各类资源得到充分的利用。除此之外，还有利于各项管理工作的开展，符合我国当前的基本国情。为此，应当合理编制统筹发展规划方案，综合考虑多方面规划原则，建立完善的规划管理体制，推动产业结构调整，以此实现统筹发展的目的。