城市更新中设计现状与对策的思考

谭斯瑞

（重庆市规划设计研究院，重庆 400000）

1 城市更新和更新项目

城市更新指的是因为旧城片区原有的功能和配套不满足现在社会的需求，城区的设施的老化和原有居民的迁出，导致了旧城片区的衰败，需要对旧城整体进行通盘考虑，引进新功能和产业激活城市空间，对于本地区内部建筑采用拆、改、留的方式进行优化，建造出更为繁华壮丽、适应现代生活的城市。而更新项目指的是城市的更新进程当中，依照城市规划开展的相关拆除、整治以及功能重建等城市项目。其一般涵盖3 个方面：①城市中基础设施的改造与更新；②对于具有较大安全问题的装置实施改造更新；③对于与现代化经济发展不符的建筑和土地实施改造更新。

2 城市更新项目存在的问题

2.1 待改造地区多为难啃的“骨头”，资金难以平衡

经过多年棚改、老旧小区整治、低效用地改造，容易改造片区基本已实施改造，剩余未更新的区域多为“难啃的骨头”。一方面，居民就地安置的愿望越来越强烈，征收成本和难度越来越大；另一方面，剩余未更新的地块多为零散地块或规划作为公益性设施的区域，“征收”改造之后可能是政府纯粹的公益性投入，难以平衡资金[1]。棚改、老旧小区整治、低效用地改造如图1所示。

图1 棚改、老旧小区整治、低效用地改造

2.2 政策保障不足

顶层设计、立法保障尚缺乏，且已有的更新政策虽有一定创新突破，但具体制度细则还需细化。缺乏土地、财税创新政策，规划建设技术标准创新力度不够。现行的法律法规和城市建设管理制度、土地供给、金融、财税等政策、技术标准体系是在大规模、高速度新开发建设过程中形成的，还不适应存量更新的需要。

2.3 城市原有格局被破坏

在我国的城市旧城区更新改造中，许多城市在经济利益至上的不正确的价值观引导下，从地价的级差效应出发，将旧城区中原来的居住用地大量地置换为办公和商业用地，从而导致城市旧城区中的大量社区解体，传统的社区居住文化圈被打破。为追求高额的利润，在旧城区中新建的居住建筑大多数是高档商品住宅，价格昂贵，是大多数拆迁居民所不能承受的。在这种情况下，大多数原有居民只能被迫搬迁到城市郊区，随之而来的是就业难、上学难、购物难、上下班路程过远等一系列问题，从而导致旧城区居民由过去的“盼改造”转而“怕改造”，严重危害了社会的和谐与稳定。而且在拆迁中严重损害居民利益的事件时有发生，屡禁不止。

2.4 大量建设、消耗、排放和过度房地产化的旧城改造方式亟待转变

资源环境约束趋紧，空间资源增量有限，存量潜力待挖掘；速度和规模偏好仍然存在，“城市病”亟待治理，城市发展整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，生态环境质量尚未迎来根本性好转，古都魅力彰显不足，公共服务供需矛盾较突出，治理体系能力不完善，安全韧性需提升。改造模式单一，部分整治内容与群众诉求存在脱钩现象，缺乏长效管理机制[2]。

2.5 历史文化保护区多，更新改造限制较多

城市历史文化资源丰富，其中有大量以居住空间为主的历史地段空间，年代长久，建筑物及市政设施老化严重，但由于受历史街巷空间和建筑高度的保护控制，现状及规划都需符合历史格局特征，历史文化保护要求限制，难以按照标准设施配置增加，居民改建审批程序复杂，难以满足现代生活环境需要。城市中的历史文化保护区如图2 所示。

图2 城市中的历史文化保护区

2.6 推进机制有待健全

以区街实践为主，市级统筹不足，机制不完善，政府推进组织体系亟待健全。一方面，在资金难以平衡以及政府债务受限条件下，城市财政优先倾向于各项紧急必要的方面，对于城市老旧空间的非紧急性建设投入有限，难以形成较好的更新效果，政府部门实施城市更新的积极性不高；另一方面，城市更新涉及原有产权权益主体复杂，需要协调多方利益，流程及操作性复杂，且盈利空间有限甚至是负盈利，市场参与积极性不高。

3 城市更新的对策

3.1 对于城市的更新目标进行明确，搭建相应管理平台

一线城市中已成立相应的城市更新单位，其负责建设、房管以及规划等职责。所以，城市更新当中，可以依据一线城市发展方向，把握整体战略规划，转变城市发展方式，使得城市的综合竞争力获得提升。具体来说，能够于全市范围内推动城市更新工作，构成联动制度，由相应单位对于重大问题进行决策。依照城市状况，也能够在政府层面去制定相应的顶层框架，将城市更新发展的战略确定出来。政府单位能够作为责任的主体，积极推进城市更新工作，并创造出协同工作的大环境。除此之外，也应由被动式的改造转成主动式的更新，设置专项研究方案，增添城市规划成果。

3.2 构建“1+1+X”政府引导、市场投资、群众参与的城市更新多元投入机制

“1”“1”分别为政府、产权人，“X”为潜在的社会资本。整合各类住宅专项维修资金、旧改棚改专项资金、公共服务配套和文保专项资金等，设立城市更新专项资金。注重吸引市场主体投资，争取金融机构支持。按照“谁收益、谁付费”的原则，建立收益者付费机制。

3.3 建立城市更新项目全生命周期管理制度

包括区域更新统筹机制、更新统筹主体遴选机制、“单元规划—体检评估—城市设计—特色片区—计划储备—方案设计—项目实施—监督管理—常态运营”的全链条城市更新项目管理制度，城市更新专家委员会、社区规划师和重点地区总设计师制度，政府、审计、社会、人大等全方位监督管理体系等。改变政府“自上而下”“大包大揽式”的城市更新，由“要我更新”转变为“我要更新”。尊重居民意愿，探索多种形式基层协商，建立社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业、驻社区单位、群众团体、社会组织、志愿者等共同参与的社区治理网络[3]。

3.4 实施居住类片区更新

针对不同时期建成的居住区实际情况，因地制宜、分类推进，打造宜居生活空间。统筹采取“留、改、拆”措施，加强既有房屋安全动态管理。完成棚户区改造收尾工作，建立遗留点片台账，逐一销号。加快老旧小区改造，按照基础类、完善类、提升类标准，制定“基本”+“可选”的改造清单，重点改造完善小区配套和市政基础设施。建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区、绿色社区，打造15min 生活圈，完善公共服务。以引入市场化物业为主，以推广“红色物业”为辅，实现长期管理。居住类片区更新如图3 所示。

图3 居住类片区更新

3.5 实施公共类空间更新

密织城市绿道网络，依托道路、滨水等线性绿地，有机串联城市综合公园、郊野公园和特色滨水空间，精心布局城市游园绿地和口袋公园，形成布局合理、功能完善、开放便民的城市绿地开放空间体系，加强资源保护与矿山宕口生态修复。将传统的环境整治与文化创意元素充分结合，建设美丽街道、水岸。通过设施嵌入、功能融入、文化代入等举措，提升街巷空间品质和文化魅力，打造一批精品特色街巷。以“小规模、低影响、渐进式、适应性”为特征的“中医式疗法”更新方式，打造城市小微空间。对街头绿化、游园、城市家具等景观设施和广场、大型建筑周边公共空间进行人性化、品质化、智能化提升，构建15min 文化生活圈，打造人民群众家门口的文化驿站。

3.6 渐进性更新

对历史文化街区、历史风貌区等历史地段，推行微更新，坚持共商、共享，延续街巷肌理，优化公共空间，完善基础设施，开展危房消险、文物建筑和历史建筑修缮利用和基础设施建设，创造历史地段体验空间场所和业态，营造充满诗意、幸福感和文化特色的“未来社区”。支持私房依据规划自我修缮利用。对文物建筑和历史建筑，不进行征收，通过腾退、腾迁方式少量疏解现状居民，进行保护修缮，在真实生活场景中保护和展示历史文化遗存、地方特色文化和历史记忆。

4 城市更新的思考

4.1 遵守文化性更新的原则

城市更新进程当中，应当尊重本地区传统的历史文化，维持城市内涵以及深厚文化底蕴，积极彰显出本城市故有的深度。而历史建筑与街区旧房通常沉淀着悠久的历史文化，为城市特色最为集中的区域，信息交汇地区，延续着长久以来的城市文化。本地区应有突出的特点，方便人们记忆。所以，城市更新进程当中，应当尊重历史，维持地域文化特征，这是城市在更新设计中重点内容。因此，应当保存建筑完整性，定期进行维护以及修缮，同时，也应当重视古建筑周围的改造更新，对于建筑的场所感进行还原。

4.2 遵守生态性更新的原则

生态功能的完善保证了可持续发展，城市自然属性与城市气候以及环境等方面具有密切关联，重视城市更新当中的生态环境保护能够使得城市的防洪问题减少。城市更新应当利用生态稳定当做前提，特别是在临河区域，不可以追求经济利益而过度进行开发，而对于城市环境进行破坏[4]。此外，遵守生态性原则是在许可范围之内进行适度的开发。而适度的开发是指在可持续发展基础上进行建设与开发，在环保观念下，稳步调整、开发以及更新，严禁进行大规模的拆建。保护城市生态平衡基础之上，适度进行建设与开发，才可以将城市的活力激发出来，维持城市中生态良性的循环。城市生态性更新如图4 所示。

图4 城市生态性更新

4.3 遵守亲水性更新的原则

水为万物本源，城市的聚落始于水流的流淌，水依托城市历史命脉。无论在物质需求或者文化因素方面进行分析，水都吸引大众，因此应当遵守亲水性的原则。在城市更新中应当尊重亲水性的原则，使得群众更亲切感受到水体，在四季更替下群众均能够赏水、戏水，将城市建设为生态效益较好景观带。水烘托之下，使得城市建筑和园林更加相辅相成，成为群众享受阳光以及自然的休闲区域。例如，某新区景观带更新规划中，借用错落平台的空间使得城市建筑与亲水距离减小，打破原始防洪堤理念，使得人能够真正地做到亲水，而且也对于城市注入了新活力，构成了水城融合舞台[5]。

5 结语

总体来说，城市更新不仅是城市建设发展史的重要组成部分，而且在推进城市战略转型、产业升级以及发展变化起了举足轻重的作用。伴随着社会飞速发展，将来城市的功能也会需要不断改善，城市更新的需求会进一步提升。城市更新是城市发展升级的一次新的机遇，更新应当遵循原则，积极应对挑战，突破瓶颈，营造出良好城市氛围，充分发掘出城市价值。