减税降费政策如何取得更好执行效果——基于H省十三市(地)的案例分析

◎程 镝，郭 然

东北农业大学 公共管理与法学院，哈尔滨150030

一、研究背景

减税降费政策与金融政策等多项税费政策作为国家供给侧结构性改革的重要手段，加强了国家对于财政政策的宏观调控。切实将税费政策落地实施，是优化营商环境、增进市场主体活力、促使我国经济长期向好发展的关键条件，也在促进双循环经济发展格局的形成方面发挥着重要作用。然而，近年来强力度的制度性减税降费政策也给各地财政带来了较大压力。2022年1月，全国财政工作会议提出将实施更大力度的减税降费政策，做到阶段性政策与制度性措施相结合，并发挥政府投入的主体和主导作用，这些政策要点对于政策执行主体提出了更高的要求。

政策从理论到落实，必须依靠有效的执行，这也是政策文本转化为现实的必由之路，直接关乎政策能否成功。由于政策执行过程是多因素交互作用的过程，所以有必要在研究政策执行过程中多方面考虑各种因素的作用，以确保研究的准确性与科学性。基于此，本文从政策执行主体角度出发，以减税降费政策执行为例，对影响减税降费政策执行效果的各种因素进行组合，尝试剖析影响减税降费政策执行效果的复杂内因，发现其多元驱动机制，并找到取得减税降费政策更好执行效果的最佳因素组合，即最佳路径，进而为我国在新时代背景下继续推动减税降费政策的实行提供理论依据和经验借鉴。将政策执行主体与减税降费政策相结合，并将模糊集定性比较分析方法(fsQCA)融入其中，是本文的创新点所在。

二、文献回顾

(一)关于政策执行理论的研究

20世纪70年代，在西方社会政策执行问题频发的背景下，1973年普雷斯曼和韦达夫斯基(T.L.PressmanandA.Wildavsky)的研究报告《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》一经发布，便掀起西方国家政策执行研究热潮，学者将关注的重心从政策制定转移到政策执行，由此催生了多种政策执行理论模型。最早出现的史密斯政策执行模型，并将影响政策执行的因素分为理想化政策、执行机构、目标群体以及政策环境，提出这四部分是政策执行过程中影响政策成败的关键因素[1]；米特和霍恩政策执行模型认为，政策标准与目标、政策资源、组织间的沟通与强化行动、执行机构的特性、经济与政策环境以及执行人员意向是影响政策执行效果的影响因素[2]；萨巴蒂尔和马兹曼尼安综合执行模型将政策执行划分为执行机关的政策产出、标的团体对政策产出的顺从、政策产出的实际影响、政策的主要修正等阶段，并从问题的可处理性、政策本身的规制能力以及政策本身以外的变数等三个方面对变量进行归类，并研究了其对于政策执行的影响。整体研究过程可分为自下而上研究、自上而下研究以及整体研究等三个阶段，这些观点和理论模型的提出为我国研究政策执行奠定了基础。

20世纪90年代，我国学者开始进行政策执行研究，并尝试将西方政策执行理论及模型应用于我国的政策执行过程，出现了“不能盲目相信西方理论方法具有科学性和普遍适用性”[3]、“中国本土化的政策执行理论构建还需完善”[4]等观点，涌现了一批适用于我国政策执行的本土化表现形式和模型，并展开了关于政策执行力的研究。关于政策执行表现形式的研究，学者们提出了象征性政策执行[5]、附加式执行[6]等形式，并提出基层政策适应性执行是中国治理当中积极主动的执行策略。关于政策执行模型的研究，王丛虎和侯宝柱(2022)以安徽、广州社会交易平台市场准入政策的执行情况为例，提出了管理主导型政策网络、业务主导型政策网络以及监督主导型政策网络等三种政策网络模型，以深层次地探求我国政策执行的生成逻辑[7]；杨代福和李松霖(2016)在已有研究基础上，提出执行刚度、力度、公信度、速度与效度等五维度指标，形成了适用于重庆市户籍改革政策执行力评估的评估体系[8]。关于政策执行的研究，丁煌和李新阁(2019)借助某地生态环保政策执行与考核实例，提出干部考核体系的完善可助力于提升基层政府的政策执行力，并给出了发挥干部考核主体作用、完善干部考核方法等四条具体路径[9]；朱磊(2021)从执行主体、奖惩制度、执行方法程序以及政策资源培育等四个方面提出提升公共政策执行力的具体措施[10]。

(二)关于减税降费政策执行的研究

西方学者对于减税降费政策执行的研究，多集中于减税降费政策的作用，如KimSangho和ParkJongHo(2021)认为，减税是一种激励企业提升工资的手段，也有助于资本投资的追加[11]；FrancoSilvio和CicatielloClara(2021)通过经济模型，得出降低意大利食品零售店的应缴废品税，可使参与这项行为的人得到双赢的结果[12]；MarcinBielecki和NikolaiStähler(2022)的研究借助凯恩斯主义的DSGE模型，论证了经常性财产税在欧洲市场中作为融资工具的优越性[13]；此外，MatthewGobey和KarolisMatikonis(2021)将减税失败的原因归结于未考虑到税收资本化、一般小企业的基本特征以及未对异质性经济行为体之间的变化制定明确机制[14]。

就当前我国学者对于减税降费政策的研究成果而言，较多集中于研究减税降费政策本身的作用。从政府的角度，聂卓等人(2021)指出，减税降费政策所产生的严格预算控制可以提高地方政府公共支出效率[15]；张平和王静敏(2022)的研究将区块链技术引入政府收入管理中，使得减税降费政策的执行更具潜力和可能性[16]；谷成和张家楠(2022)、唐金成和揭宗康(2022)等学者则表示，减税降费政策带来的较大财政压力会弱化政府的回应能力，增加政府的财政风险[17][18]。从企业的角度，段姝等人(2022)认为，减税降费政策会显著提高企业的全要素生产率，并从研发投入、融资约束和规模效应等方面进行了研究[19]；房飞和王大树(2021)论证了减税降费政策在增强小微企业科技创新的积极性方面的重要作用，并提出将减税降费政策红利转化为企业科技创新成果是应考虑的问题[20]。从使用模型的角度，杨青等人(2022)借助Tobit模型探究了税费负担对于企业进行创新活动的影响[21]；何邓娇等人(2021)运用多时点双重差分计量模型，对减税降费政策给企业技术创新带来的激励作用及其影响作了分析[22]。这些研究为后续的学者开展政策执行研究提供了理论基础与方法借鉴。

(三)对已有研究的评述

根据已有文献梳理与研究成果可以发现，政策执行是一个涉及多因素的复杂过程，减税降费政策作为典型公共财政政策，其执行效果也会受到多因素的制约。当前，学者对于影响公共政策执行结果的自变量研究大多从政策执行主体、客体、环境、资源禀赋以及组织行为等角度开展，从而提出一系列的理论和研究模型，但从实践上看，针对某一地域减税降费政策执行情况的研究不多，而公共政策执行的地方经验对于政策在全国范围内的推行可以提供一定的经验借鉴。此外，当前多数研究主要是集中在某一条件对于政策执行结果的影响上，而以案例为导向，在特定情景和组态下找到事物之间的因果关系，即在政策执行过程中探索导致某一特定结果产生路径的研究较少。

三、研究框架与案例来源

(一)研究框架

TOE框架，即“T—技术、O—组织、E—环境”框架，学者多用来进一步研究组织采纳及应用创新的议题[23]。该框架中涉及的三个方面包含了影响创新采纳的各种因素，且技术层面的引入使得TOE框架成为一种普适性的分类框架，后续研究可以就研究问题的不同而设置不同的影响因素。

政府部门在借助电子政务技术向公众提供相应的政务服务时，也会受到以上三种层面因素的影响。探究如何在电子政务服务的推动中切实落实减税降费政策，是与TOE研究框架相契合的。为探究政策执行过程的多因素作用机制，本文基于政策执行理论，结合TOE框架与现实调研情况，从政务优化情况、组织机构建设、宣传培训途径与监督保障机制等四个方面出发，并使用fsQCA方法，进一步分析得出影响减税降费政策执行效果的两种有效组态和两种偏差组态，研究框架如图1所示。

图1 减税降费政策执行效果研究分析框架

1.TOE技术框架的应用

技术层面。政务优化情况对于政策执行与落实起着至关重要的作用。正如刘伟忠和张宇(2006)所说，电子政务的发展不仅强化了对于政策执行的监督力度，同时也提高了政府决策及执行能力[24]；将互联网与政务服务相结合，不仅可以减少资源浪费现象、提高治理效能，同时也是地方政府治理的关键环节。

组织层面。丁宁宁和刘曼曼(2014)认为，在政策执行过程中，政策执行主体存在多元协调的过程，即政策各执行主体基于自身角度对政策执行展开讨论并加以反馈修正，以便于政策的顺利推进和执行效果的提升，这种互动协调关系体现在纵向委托—代理利益关系以及横向组织分工合作方式中[25]。为了对减税降费政策执行情况作出合理评估，应将政策执行主体，即地方政府纳入研究框架中，并从激励结构与制度冲突两个方面予以考虑。

环境层面。公众通过政策宣传获取政策信息，并以此作为政策认知的基础。在政策执行涉及的不同主体间做好宣传解释工作可以促进利益平衡，政策执行主体采取多样化宣传手段有利于公众了解政策内容和目标并采取配合行动，定期培训的方式也有助于政策推行。政策执行者作为被授权的执行政策代理人，将常规监督方法与督导组、评估组等的监督作用结合从而形成监督合力，既是减少代理损失并克服政策象征性执行的重要手段，也是有效降低腐败行为发生可能性的有效途径。

2.fsQCA方法的应用

本文选择模糊集定性比较分析方法(fsQCA)的可行性在于：第一，样本量合适。本文的研究对象是H省十三市(地)减税降费政策的执行效果，案例数量正符合fsQCA研究方法的中小样本量的要求。第二，研究目的契合。由于政策执行是受多重因素共同影响的动态过程，使得政策执行实践表现出复杂多元化的特征，探究不同的条件变量如何影响结果变量以及哪些条件变量是影响结果的关键变量，正是QCA研究方法的优势所在。第三，变量赋值合理。公共政策执行是一个执行主体、执行客体等多方利益团体相互博弈的复杂过程，任何一个变量都不能仅用0和1衡量。因此，本文选择模糊集定性比较分析方法(fsQCA)来作进一步分析。

3.减税降费政策执行效果的产生

政策主体在执行政策之后，就会产生一定的政策执行效果，且政策执行可以作为检验政策正确性的手段。通过前文阐述的理论研究可以发现，目前学者们对于减税降费政策执行的效果研究多集中于政策本身带来的作用，如从企业角度具体表明政策带来的经济效益，但从政策执行主体角度出发，很难用具体数字来衡量政策执行效果。所以对于本文研究的减税降费政策执行效果评定问题，将参考孙昕聪等人(2020)的研究，采取政策执行有效和政策执行偏差两个指标进行划分[26]。

(二)案例来源

本文研究案例来源于2020年12月至2021年3月间，针对H省十三市(地)减税降费政策执行情况的实地调研结果。自2019年起，我国实行了更大规模的减税降费政策，实施领域涉及实体经济、民生、创新等方方面面。2020年，H省累计新增减税降费金额超300亿元。通过实地调研发现，H省落实减税降费政策明显减轻了实体经济的负担,政策成果显著。且由于H省十三市(地)的经济发展水平存在较大差异，地区之间对于财政的依赖程度不尽相同，减税降费政策影响地方减税降费成效的路径和程度也有所不同。故选取H省在该时间段内的政策执行情况作为案例，具有差异性和典型性。将其中借助专家打分法获得的各地市减税降费政策执行效果得分作为因变量，具体打分指标要点如表1所示。

表1

四、案例分析

本文的结果变量为实地调研所得的H省十三市(地)减税降费政策执行效果，用专家打分数值衡量。

条件变量分为四个。一是政务优化情况。现代电子信息技术使政策环境得到优化，政府与外界沟通效率大幅提高，公共政策制定愈加科学，执行愈加透明，更利于政策目标的达成。流程优化是政策执行网络中的关键部分。此外，本文将减税降费事项实现网办程度、政务APP建设情况以及智慧政务实现情况也作为政务优化情况的衡量标准。二是组织机构建设。缺乏规范性的组织机构建设会导致政策执行过程阻滞。通过设置专门机构、建立工作领导小组机制、制订清晰的协同工作方案等方式可以有效促进政策执行。三是宣传培训途径。有效的宣传培训途径方法是避免产生政策执行偏差的重要手段，本文依据政策执行主体是否借助主要媒体宣传报道、是否实时更新门户网站、是否定期开展培训工作以及培训手段创新情况等指标，评测地方政府在减税降费政策执行过程中的宣传培训情况。四是监督保障机制。有效的监督保障机制对于增强公共政策执行力度、杜绝政策执行中违法违规发生具有关键作用，而信息公开是判定监督保障机制的重要方法。同时，本文也将地方政府是否开展市(地)政策措施效果检查督察、部门政策措施效果自查以及开展评估调研工作的情况纳入衡量标准。

借助直接校准法，利用连续模糊集确定隶属程度以完成校准操作，使用完全隶属阈值0.95、交叉点阈值0.5以及完全不隶属阈值0.05，并进行单变量必要性分析，结果如表2所示。

表2条件变量必要性检验

影响结果变量的不同条件变量会组成多种不同的条件组合，条件组态分析就是进一步探究这些条件组合对于结果产生的充分性，也就是验证其是否可以解释结果变量以及解释的程度。设置QCA软件中一致性和案例频数的阈值分别为0.8和1。得到如下两种减税降费政策执行有效前因组态和两种减税降费政策执行偏差前因组态，如表3所示。

表3 减税降费政策执行有效与政策执行偏差前因条件组态

两种结果变量的所有条件组态路径的唯一覆盖率均低于原始覆盖率，说明某些案例的出现受到多种因素的影响。此外，通过对两条政策执行有效路径与两条政策执行偏差路径对比分析发现，同一种因素的存在和缺失并不会对政策结果的偏向起到决定性作用，如M1和M4两条路径中“监督保障机制”与“政务优化情况”二者的共同作用，会导致政策执行有效与政策执行偏差这两个截然不同的结果，表现出在减税降费政策取得更好的执行效果的过程中，“监督保障机制”和“政务优化情况”的核心作用。

路径M1属于自我驱动型，即在减税降费政策执行过程中，即使没有完备的监督保障机制，政策执行主体仍可以通过较好的政务优化情况、完善的组织机构建设以及多样的宣传培训途径使得政策执行有效。符合M1条件组态的案例中较为典型的是H市。2020年8月7日，H省人民政府办公厅发布的《关于印发H省2020年政务公开工作实施方案的通知》提出，2020年年底前，省政府各部门、各市(地)、县(市、区)政府要全面优化办事流程、强化政府官方网站与政务新媒体构建、推动全程网上办理以及零见面审批，提升办事便利度。H市积极响应文件要求，对标全国最优，推广“集成服务、一窗受理”，做到“进一个门、排一次队、交一套材料”；通过成立减税降费领导小组和工作专班等方式，建立起权责分明的领导机构以及定期向领导小组报告工作情况的制度，及时纠正政策执行中的新问题和执行扭曲情况。同时，鉴于宣传培训途径对于政策执行的纠偏作用，H市采取了多样化的宣传手段，在借助传统媒体宣传报道的基础之上，结合微博、微信公众号发布最新消息，利用微课堂、腾讯会议等积极开展培训工作，为广大群众深入了解减税降费政策、便捷办理退税退费业务提供了有效途径。以上措施极大提升了减税降费政策执行的效果。

路径M2属于监督驱动型，在该路径中，监督保障机制于该组态中发挥了核心作用，即政策执行主体在其他条件一定时，凭借着强有力的监督保障机制可以取得政策执行有效结果。符合M2条件组态的案例中较为典型的是M市。2020年2月1日实行的《H省营商环境监督办法》明确表示，县级以下机构和部门在履行营商环境职责时，应受到上级有关部门的依法监督和审查。通过实地调研发现，M市正是遵守相关要求，在减税降费政策执行过程中建立了强有力的监督保障机制，不仅严格要求市政府及各部门积极开展工作总结和落实报告政策，还定期组织工作自查。在专家打分的结果中也可以发现，M市在组织机构建设和政务优化情况两项的分数略低于其他城市的条件下，凭借监督保障机制部分的最高得分，依然取得了政策执行有效的结果，这也进一步印证了监督保障机制在政策执行过程中的关键作用。

路径M3属于消极执行型，即在减税降费政策执行过程中，即使政策执行主体具备较好的政务优化情况，如果组织机构建设不完善、监督保障机制不到位、宣传培训途径缺乏多样性，那么政策还是会产生执行偏差。这是因为高度的领导重视将赋予政策执行一定的“政治势能”，从而促进政策执行，而政策执行主体在执行上级政策时，缺失监督保障机制会导致政策执行调整缺位，给政策执行带来负面影响。同时，政策宣传培训途径作为提高政策执行效果的重要路径之一，在政策有效执行的过程中也是不可或缺的因素。符合M3条件组态的案例包括两个地市，通过实地调研发现，这两个地市相对于其他地市，存在领导小组成员未按时增补、监督保障机制措施落实不力、宣传培训途径缺乏多样性和创新性等问题。虽然政务优化情况较好，但如果政策执行主体在以上三个方面的表现欠佳，也难以获得较好的政策执行效果。

路径M4属于条件匮乏型，政务优化情况和监督保障机制的缺失作为核心条件出现在该路径中，说明即使在具备完善的组织机构建设与多样化宣传培训途径的条件下，不具备有效的监督保障机制和较好的政务优化情况，仍然会使得政策执行主体的政策执行成效较差。通过实地调研发现，符合M3条件组态的两个地市虽然成立了市(地)减税降费领导小组并明确了组织架构分工，也通过主流媒体和创新性方法及时发布了相关信息和开展培训工作，但是在监督保障机制和政务优化情况方面还存在同级督察不严、自查力度不够、自助办税机器少等问题，也导致了减税降费政策执行效果较差。

五、结论与建议

在执行主体贯彻落实政策文本的过程中，必定会受到执行环境、执行客体等限制和约束，从而影响政策执行的成效，如何使得政策稳步推进、落实落靠是对执行主体的考验。本文基于政策执行相关理论，借助组态分析方法，以H省十三市(地)减税降费政策执行情况为研究案例，从政策执行主体出发，对政务优化情况、组织机构建设、宣传培训途径、监督保障机制等四个条件变量与减税降费政策执行效果之间的相互作用关系作了探究。结果表明：第一，减税降费政策有效执行可以通过“政务优化情况*组织机构建设*宣传培训途径”和“政务优化情况*组织机构建设*监督保障机制”两条路径实现。其中，监督保障机制的存在是影响减税降费政策执行效果的核心要素。第二，有两条路径导致减税降费政策产生执行偏差，政务优化情况和监督保障机制的缺失在其中一条路径中同时作为核心条件出现，这进一步验证了监督保障机制的重要性。第三，综合来看，健全强化政策执行过程中的监督保障机制和切实做好政务服务优化工作，是促使减税降费政策执行获得较好政策效果的最佳策略。本文基于研究结果得出如下讨论。

影响减税降费政策执行成效的有两个关键因素，即监督保障机制、政务优化情况。为优化减税降费政策执行成效，可以从健全强化有效的监督保障机制入手。在政策贯彻落实的过程中，政策执行的结果受到多重因素影响，所以需要具有统一的安排部署以及强有力的领导保证政策执行不偏离预计轨道，从而取得良好的执行效果，与此同时也可以着手优化政务服务和执行工作。信息是数字政府以及大数据时代极为重要的现代资源，大量的数字信息给政务服务带来了很大挑战，面对税费减免实际工作中的种种问题，如何运用便捷安全的政务服务方式给办事群众带来更好的办事体验，是提升减税降费政策执行成效的重要路径。

研究结果表明，推动减税降费政策取得执行有效结果的最佳路径，还是需要健全强化有效的监督保障机制与优化政务服务和执行工作并行。

一是强化政务服务执行工作中监督保障机制的功能发挥。通过促进政务监督机制发挥作用，改善政务反馈迟缓、“两微一端”等政务服务媒体融合度低等问题。主要举措有：第一，监督政务回应全过程，推动政务回应及时化。在政务服务环节上，应督促办事人员及时、准确地回应企业和群众诉求，可设立轮换制监督小组，并制定24小时询问必回复、投诉必回应、办件必有进展等考核标准；重点把握企业和群众在政务回应后的反馈，确保政务回应的有效性、针对性，充分发挥政务服务体系中的内部监督作用，打造政务回应后“零疑问”的政务服务标准。第二，监督“两微一端”等政务服务媒体建设，实现建设规范化。应建立起一套规范化的政务服务媒体建设监督标准，做好政务服务媒体规范化建设的监督工作，形成过程中发现问题、反馈问题、修正问题的闭环监督反馈工作机制。同时加大对于微信公众号等政务新媒体的监督观察力度，在保证政务服务网作为政策宣传、办事查询主体平台的同时，借助多渠道、多方式对其他政务服务媒体进行宣传推广，打造“优质量、有新意、关注高”的政务服务平台。

二是打造数字化政务服务新平台，推动监督保障手段创新。顺应数字政府的发展趋势，对政务服务的监督也应更多地结合数字化技术，以技术赋能监督。主要举措有：第一，深入结合数字化技术，全面推进政务监督过程透明化。可充分发挥区块链技术的防止篡改、事中留痕、安全防护等优势，在已有的政务服务网、“两微一端”等政务服务媒体上建造监督服务信息公开的新平台，将政务服务监督全过程在此新平台上予以公开，实现政务服务监督主体明确化、流程规范化、信息公开化、结果透明化。这种打破信息壁垒、建设信息互通机制的方式，有助于全面推进监督信息公开透明化，从而让政务人员在有效的监督中提供政务服务，让企业和群众看到监督的力度、感受到监督的成果、体会到政策执行的“有路可监督、监督可处理、处理即有效”。第二，打造“一网多端”的监督主体接入机制，加快推动多监督主体融合。应建立起多方协同共治机制，基于监督服务信息公开新平台，建立多监督主体接入端口，各监督主体在统一身份认证之后即参与到对政务服务过程的监督当中，针对减税降费政策执行过程存在的问题发表建议并上传云端。各监督主体可就云端信息开展讨论，以提高信息交流效率，促使更深层次的问题挖掘与服务优化。

综上所述，基于政策执行主体的角度，结合H省十三市(地)调研的实际情况，在推进减税降费政策的执行过程中，监督保障机制的健全强化和政务服务优化工作的共同推进，是推动减税降费政策落实落地的应然选择。