街道办治理中的协商民主运转逻辑及其实现——以成都市H街道公民议事会为例

◎李强彬，高博雅

四川大学 公共管理学院，成都610065

一、问题的提出

在城市基层治理体系中，街道办是党和政府连接基层群众力量的最基础、最直接的行政单元，随着单位制瓦解、社区制成长和城市化的快速推进，如何发挥好街道办的功能，成为基层治理现代化推进中的一项重要议题。有关的改革实践形成了两波浪潮。第一波是在2000年前后，以民政部在1999年启动“全国社区建设实验区”工程和中共中央办公厅、国务院办公厅在2000年转发《关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志，社区和社区建设日益进入公众视野，对强化社区功能的强调自然地提出了如何处理好“街道行政”与“社区自治”之间关系的问题。作为实践性回应，南京市白下区在2002年试点推行“政府依法行政、社区依法自治”改革，撤销了淮海路街道办，但在2009年又将淮海路社区划归五老村街道，表明改革并未实现预期目标。与此同时，北京市石景山区在2003年开始探索政社分离的“鲁谷社区”模式，但运行结果实际上又回归了原来的街道管理体制模式[1]。

第二波是在2010年前后，以2009年第十一届全国人大常委会废止《城市街道办事处组织条例》为标志，街道办的设置、职能和运行失去了国家层面的专门性法律支撑，街道办又被推上改革议程，比较典型的案例是：铜陵市铜官山区在2010年7月进行了“撤街”改革，随后在铜陵全市推广。对此有研究认为，铜陵改革与其“工业人口多、人口同质性高、管理难度相对较小、减少管理层级的改革风险也相对较小”[2]不无关系。紧随其后，贵阳市于2012年撤销了全市49个街道办事处，设立了90个社区服务中心，然而在“撤街”改革10年后，又于2021年又进行了“撤销社区服务中心和设立街道办事处”的改革，在全市设立60个街道办事处。贵阳市人大常委会于2021年12月通过《贵阳市街道办事处工作条例》，对街道办的职责和职权进行了明确规定，实际上转向了对街道办行政职能的强化。

上述改革的推行和回潮表明，街道办在基层治理中有其治理单元上的优势，简单地增减行政层级或调整行政职能并不能实现改革的初衷，更重要的是推进街道层级治理结构与治理机制的优化。这是因为，社区终归属于居民自治的场域，随着城市人口规模快速扩增，作为城市基层行政单元的街道办有其运作上的优势，涉及城市管理、政务服务、市场监管、环境卫生等诸多领域的公共事务，离不开街道办协调多部门来实现城市的有效治理。有研究在总结我国街道办改革主要模式的基础上认为，街道办改革的关键不在于是否撤销街道办，而是应通过建立街道议事会和明确街道议事会与街道党工委、办事处之间的关系和分工来完善街道的治理结构[1]，但是如何实现街道办治理结构与治理机制的重塑还是一个亟待回答的问题。

作为一种新的治理机制，协商民主将沟通与对话置于寻求影响力的中心位置，改变了传统的权力配置和运行方式，赋予治理过程更强的民主合法性。协商民主在基层直接面向基层群众，不仅可以规范政府行为，还是基层直接民主有效实现的重要途径，正如习近平总书记所指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[3]在我国基层协商的研究中，尽管聚焦村(社区)协商的研究文献数以千计，但有关“街道协商如何运转起来”的解释十分不足，而城市街道治理却对民主协商有着深层次的内在诉求。具体而言：第一，作为与乡镇同级的行政层级，街道办并不是一级地方政府，街道办缺失本级人代会、党代会等正式的民意传导制度，使得民意的形成和上传下达存在制度性的断裂，需要创设新的制度来予以弥合。第二，街道办治理涵盖多元治理主体，承担着大量的行政功能，需要协调多主体、贯通多部门工作，任务重、压力大，对于基层民主治理的要求也更高。第三，相较于村(社区)，街道办拥有更多的行政资源，这些行政资源决定了街道层级的民主协商有着更为广阔的空间，也更有条件通过民主协商来实质性地推动基层群众民主权利的实现。第四，街道办处于“行政”与“自治”的界面，通过协商民主的运作，一方面可以为走出社区的行政化困境提供新的可能；另一方面，可以自下而上地促成基于民意的行政撬动，为基层的行政减负提供新的可能。因此，街道协商之于街道办治理的优化是一种新的选择，明晰街道协商运作的条件和机制有利于进一步推进街道办治理改革。

二、协商系统：街道协商运转起来的一个分析框架

依照协商民主的观点，公共政策和治理行动并非自利个体理性计算的结果，而是就共同目标进行论理的结果，但是这一主张的实现并非易事，实践中的协商民主常常遭遇诸多程序性与实质性的障碍。为此，协商系统理论将宏观政治空间、具体机构、微型公众、具体场所、具体领域等包容到协商之中，试图矫正第三代协商民主对“微观倾向”的过分推崇[4]，将更广泛的协商性与非协商性要素链接起来，以实现微型协商向大规模协商的转变，为增强公共协商的民主质量提供更加充分的合法性基础。也就是说，在一个更大规模的要素系统中，那些非协商性的场所和行动可以具有促进协商的功能，从而使一些从单一方面来看不具有协商性的场所和行动，在一个更大的系统中具有协商性，比如由抗争事件所触发的政策变迁和政府回应。

作为最早提出协商系统构想的研究者，曼斯布里奇于1999年在《协商系统中的日常对话》一文中强调了扎根于社会的、以公民为主体的日常对话对于协商系统的重要性[5]。在后来的研究中，曼斯布里奇等人对协商系统的概念设定、领域设定和目标设定进行了系统阐述[6]1-26。从概念设定来看，他们将协商系统的核心特征概括为三个方面：一是假定任何单一的协商团体都不具备足够的协商能力，因此需要大规模视域的考察，但协商系统又不只是为体量和规模庞大的国家政治系统而设计的，它同样适用于其他微型组织，比如学校、媒体、医院等[6]2；二是协商系统的各个部分之间是互补且依赖的关系，当某一要素有缺陷时，可以通过其他要素进行弥补，不影响协商系统的整体运行；三是作为复杂政治系统的一部分，协商系统需要分工与整合，也就是协商系统中的每一部分不一定都是协商性的或具备协商价值的，但它们基于各自的优势和劣势在系统中构成不可或缺的内容，在整体上对协商系统起着促进作用。从构成领域设定来看，协商系统涵括四大活动领域：一是国家层面有约束力的决策；二是与决策直接相关的活动；三是与决策有关的非正式谈话；四是与社会共同关注的问题相关的正式或非正式谈话。从目标设定来看，协商系统具有认知、伦理与民主的重要功能：在认知功能层面，核心是产生基于事实和逻辑的偏好、意见和决定；在伦理功能层面，关注是否促进了公民之间相互的尊重、信任和理解；在民主功能层面，关注是否尽可能地将边缘群体包容和吸纳进了多元利益主体并予以关切。

可见，作为新一代的协商民主理论，协商系统具有实现大规模协商和增强协商民主合法性的潜能，但协商系统也面临着“紧密耦合、脱钩、制度支配、社会支配、根深蒂固的党派偏见”等方面的病症[6]22-24，这使得制度的安排很难接近协商系统理想的实现。一些研究还指出，协商系统理论强调静态的场所、事件、主体之间的固定关系，缺乏对要素排序、流动、互动的考虑[7]。尽管如此，协商民主的系统化路径对于我国协商民主的广泛、多层、制度化发展仍具有诸多启示：一是表明从宏观视角来看，不应将协商实践局限于单一的协商主体和协商过程中，而应在系统的观念下对其进行界定和分析；二是表明应重视非协商要素和非协商场所的协商性功能，以要素的分工与整合来审视非协商性的要素和场所对于协商的促进作用。

沿着协商系统的理路，街道协商实质上是以街道办党政机构为代表的建制化力量与以街道协商团体为代表的非正式力量，基于对协商民主规范性价值的认同，以治理过程中的权力分享来实现街道层面协商与决策的统一，进而实现基层公共事务的有效治理，推动街道办对上负责与对下负责的有机融合。基于共同的协商民主价值观认同，权力分享是协商系统得以运转的重要条件：一方面，权力分享能够实质性地激活街道协商的议题形成机制、意见代表机制、意见回应机制和协商影响力作用机制，促进恰当、规范、有效的协商团体的建立和运作，推动协商导向的参与式治理的形成；另一方面，权力分享能够实质性地推动非正式的街道协商团体力量与正式的街道党政力量之间的连接，这一连接的开放和紧密程度又直接决定着街道协商可以动员的资源和能够输出的绩效。由此，街道协商运转起来的系统逻辑得以展开(见图1)。

图1 街道协商运转的系统逻辑

在“价值认同—权力分享—绩效输出”的内在驱动中，街道协商团体在媒介联接要素的作用下可以实现党政力量与基层社会自治力量之间的有效对接。其中，街道党政力量、基层社会力量、街道协商团体力量分别承担不同功能，它们之间的结合可以有效回应协商民主实践中的以下难题：一是合法性难题，也就是经由意见代表性而非统计学意义上的人数代表性来寻求没有参与协商过程的人们对于协商系统意见输出的认同与支持；二是权威冲突难题，即通过形成优质民意和实质性的治理绩效来促成街道党政机构权威的提升，而不是将协商团体视为对街道党政机构权威的一种威胁；三是准官僚组织难题，即通过协商团体内部结构与外部链接的畅通来避免街道协商团体自身演化为准官僚组织；四是可问责难题，即通过协商团体内部运转的公开、透明来促成协商参与者对协商过程担负责任；五是规模难题，即通过系统循环来促成街道协商团体与街道党政力量、基层社会力量之间的有效衔接，进而促进街道层面的协商系统和协商性社会的形成。

三、个案研究与案例选择

作为区级政府的派出机构，街道办既具有显著的行政执行性，又需要具备极强的回应性，但街道办并无本级建制化的民意代表机构。因此，如何在街道办治理中处理好行政执行与群众意愿的统合，是推进街道办改革的一个重要维度。在实践中，浙江省嘉兴市南湖区于2010年开始在街道层面推行由街道人大工委组织开展的街道居民议政会制度，并于2017年专门出台了《关于实行街道居民议政会制度的指导意见》。浙江省杭州市余杭区则从2013年开始推行由街道党工委组织实施的街道民主协商议事会议制度，直接目的在于解决“乡镇”改“街道”所造成的民意管道“断裂”问题[8]。

南湖区的街道居民议政会和余杭区的街道民主协商议事会对于优化街道治理结构都具有探索价值，但试图从本级人大代表和人民代表大会制度功能的角度来定位街道居民议政会(议事会)的性质和功能，则缺乏法定依据，在实践中可能因顶层制度的缺失而难以全面推行。不同于南湖区和余杭区的街道协商探索，成都市金牛区H街道公民议事委员会(以下简称“H街道公议会”)作为街道层级的一个群众性自治组织，以基层群众民意为基础、以解决问题为中心、以实质性赋权为保障，对于优化街道治理结构和推进街道协商的有效运转具有重要价值。为此，本文采用单案例研究，通过对H街道公议会的纵向考察，试图在其实践历程中阐释街道协商得以运转起来的系统逻辑。案例中的H街道位于四川省成都市金牛区西南部，成立于2001年3月，辖区面积1.51平方公里，是金牛区面积最小的街道，下辖D社区、B社区和S社区等三个社区居委会，其中两个社区为拆迁安置社区。截至2018年，H街道居住人口6.25万人，是一个人口密集、社会主体多元、群众诉求多样、社情复杂的街区。2019年年末，因行政区划调整，H街道与临近的C街道进行了合并。

从研究设计来讲，以H街道公议会为个例，主要基于以下理由：一是个案的典型性。个案发生地除了具有一般街道所具有的治理结构和功能以外，还具有街道治理中的共通性难题，比如基层群众“形式上有权、实际上无权”“干部拼命干、群众冷眼看”以及社区居委会与街道办之间的行政附属化现象。二是个案的纵向性。H街道公议会自2014年12月成立，到2019年12月因街道行政区划调整而终止，历经第一届和第二届，历时五年，取得的成效具有阶段性，而对于两个或多个不同时间点上的同一案例的研究适合采用单案例设计[9]。三是从理论关切来讲，作为街道层级群众性自治组织的H街道公议会，在街道办权力让渡中实现了基层群众需求与街道党政力量的有效对接，起到了撬动科层化治理体系和增强基层治理合法性的重要作用，具有系统性。并且，H街道公议会的创立是成都市“北改”中老旧小区居民自治协商“曹家巷工作法”自下而上扩散的结果，具有内生性，这为考察街道协商运转的系统逻辑提供了很好的注解。

四、系统性协商：街道协商运转起来的可行之道

协商的系统观念既意味着不同部分之间的分工与整合，也意味着某一部分的变化将对其他部分产生影响。由此来看，分工是协商系统的基础，系统性协商试图超越微型和单一的协商场所而形成不同场所和机构之间的整体协商互补关系，街道协商的系统化运转需要街道党政机构、街道协商团体、社区自治组织、街道居民群众之间有效分工、连接和互补，有赖于协商性民主价值观、治理过程权力分享及治理绩效输出的持续驱动。

(一)价值认同：从“行政压力”转向“民主协商”

价值观是个人和组织得以行动起来的深层驱动因素，不同的信念、认知和动机在实际治理环境中起到关键的建构作用。在协商民主的运转中，当组织成员意识到“协商性”与“民主性”的价值观时，协商导向的治理过程和治理行为才有可能发生。长期以来，通过压力指标和问责来实现自上而下的有效控制是我国一种较为普遍的行政运行模式，在获得效率的同时，其消极后果也不容忽视。根据压力型体制提出者的预期，随着经济社会的发展，压力型体制将被民主合作制替代[10]。遗憾的是，目前这一过渡不仅没有完成，反而从经济领域延伸至社会领域而成为“地方政府完成重要任务所采用的通用模式”[11]。尤其是街道办处于我国行政层级的最末端，面临着落实政策和回应群众诉求的多重目标和压力，实现从压力型体制转向民主合作制更为困难。

作为一种新的尝试，H街道公议会的创立源于成都市“北改”中老旧小区居民自治改造模式“曹家巷工作法”的推广和扩散，是小区自治改造模式在街道办层面的创新与发展。2012年2月，成都市正式启动“北改”，通过产生小区居民代表来组建自治改造委员会，探索居民自治改造模式。通过这一模式，“自改委”链接政府和拆迁群众，其成员既是居民代表也是群众工作者，既为拆迁群众争取合理的利益也通过多数群众做少数群众的工作，最终推动了曹家巷自治改造项目顺利开工建设。在此背景下，金牛区委开展了“曹家巷工作法深化推广”专项行动，于2014年11月专门印发《关于深化推广“曹家巷工作法”充分发挥群众主体作用的意见》，将“曹家巷工作法”推广到城市的规划、拆迁、建设、管理等领域，通过变“政府主体”为“群众主体”、变“代民做主”为“请民当家”、变“行政强势”为“与民协商”、变“社会管控”为“基层治理”，试图实现基层治理结构和治理机制的重塑。

在此之前，金牛区H街道党工委、办事处于2014年9月30日下发了《关于深化推广曹家巷工作法创新基层社会治理机制工作的实施意见》，提出要实现从传统的单一化管理主体向多元化治理主体转变，将“探索建立H街道群众议事(决策)平台”作为H街道创新社会治理机制的核心工作，专门制订了《关于建立“H街道社会治理群众议事委员会(暂定名)”的方案》(以下简称《方案》)。从该《方案》的设计来看，H街道群众议事平台受街道党工委领导，由第三方社会组织牵头组建，其性质是基层群众在街道层面依法参与社会治理并与街道党工委、办事处沟通互动的群众性自治组织，其产生的认知基础正如H街道办的一份总结性材料所分析的，“较长时期以来，街道工作始终未能真正走出‘干部拼命干，群众冷眼看’的‘死胡同’。究其原因，就是街道工作在事前决策、事中监督、事后评价环节，从工作制度、方法到实际内容上均缺少群众的参与互动，与群众的实际需求有较大差异。再不转变工作理念，再不创新治理机制，任凭再怎么努力，街道的工作可能永远也走不出这个‘死胡同’”(1)资料来自对H街道公议会成立背景的相关调研。。

实际上，彼时的H街道面临着较为复杂的治理难题。在环境差、纠纷多的背景下，街道沿袭过去的社会管理方式，将群众阻隔在辖区公共事务的决策之外，使得群众对街道办的工作“不买账”的情况时常出现。究其缘由，基层政府并没有充分了解民众需求，也未充分了解和吸纳民意，从而造成了“政府拼命干、群众冷眼看”的窘境。由此可以发现，H街道公议会的创设在很大程度上得益于基层党政领导对于“民主协商”和“群众主体”规范性价值的认同。对此，牵头组建公议会的第三方社会组织负责人谈道：“当时确定要做(成立公议会)是基于这样一个背景，我们老是谈及基层民主，但我们很多基层看似有民主，实际上是没有民主。为什么没有民主，因为老百姓没有行使民主的平台、渠道和机制，他们想参与，也没有渠道参与，事前老百姓没有参与，事中老百姓没有参与，事后的评估监督老百姓也没有参与，政府你干你的、我干我的，形成了一个二元机制，体制内和体制外始终是分割的、独立的。那么在这种背景下，我们就想打破这种格局，要让老百姓真正参与到政府的各项事务当中、各项决策当中。”(访谈资料，WJH20180725)

可见，在城市基层治理中，以单向的行政思维来推动问题的解决已越来越难以有效对接群众意愿。作为最基层的行政单元，街道办的工作既直面基层群众，又直面自上而下的科层化压力，如何走出传统的压力型体制而转向民主协商，这首先需要实现价值观层面的认知转变。H街道公议会的创建，无疑是金牛区委、区政府和H街道党工委、办事处在充分肯定“曹家巷工作法”民主协商功能的基础上，将自治改造协商由社区层面拓展至街道办层面的结果。协商民主的价值观是协商性与民主性的统一，在“协商”中强调深思熟虑的优质民意的形成，在“民主”中强调对决策和治理的影响，这与经由行政压力而展开的治理行动是极为不同的。

(二)权力分享：从“形式”到“实质”

从民主治理的过程来讲，真正的民主协商不仅是人们对协商性民主价值观的认同，还意味着行动逻辑的转变。这需要实质性的制度和机制来保障协商性权力的实现，将协商与对话所产生的理性力量置于治理过程的中心，从而防止民主协商与有效治理之间的断裂。对于民主协商中“议而不决、决而不行、行而无果”的困境，关键症结在于权力分享机制的缺失导致政府力量与群众力量之间难以形成合力。因此，应在正式的公共权力与非正式的协商性权力之间建立有效连接和互动，权力分享机制的确立则是其核心，意味着街道办与街道协商团体之间有一个“权退”与“权进”的关系。

不同于由党委部门、人大组织、政协组织直接发起和组建协商团体，H街道办通过服务购买机制，将培育、组织、设计公议会的具体组建工作委托给了第三方社会组织。在公议会的创建和运行中，第三方社会组织在前期宣传、群众报名、代表选举、议事规则培训等方面发挥了专业化能力，使公议会从一开始就具有显著的“群众性”而非“官方性”。尤其是街道办以“权力清单”的形式将部分权力赋予公议会，具体事项涉及辖区城市建设、城市管理、社会管理、公共服务、基层党建、作风建设、民生事项等共计七大类21项“权力”。通过充分赋权公议会，使得作为群众性自治组织的公议会有能力对居民的诉求作出实质性回应，进而改变了基层群众“形式上有权”而“实际上无权”的局面。

通过确立权力清单，公议会被赋予真正的影响力，在街道党工委、办事处与街道群众自治组织之间嫁接起实质性的权力分享纽带，推动了作为协商团体的H街道公议会与街道党工委、办事处之间系统性协商关系的形成。以作风建设为例，在基层社会，碍于行政权威，对领导干部的作风监督很容易流于形式，但H街道公议会却将这一权力落到了实处，公议会的一位委员对此谈道：“街道办让我们监督工作作风制度，比如上班不能迟到，谁迟到要扣钱，我们第一次就把街道党工委书记抓到了(迟到)，用手机拍照片，时间地点都在上面，抓到书记时已经迟到5分钟，这位书记马上召开会议，第一个向大家做检讨，第二个主动罚50块钱，所以一下子就把干部作风扭转了。”(访谈资料，HBY20210715)

从中可以看到，权力清单将基层群众的力量有效动员了起来，在街道层面构建起协商系统的权力对接机制，激活了街道协商。通过权力分享，一方面联结起正式力量与非正式力量，使看似“做减法”的行为带来了“做乘法”的效果；另一方面，权力分享赋予系统性协商实质性运转的条件，使基层群众有机会通过街道协商团体将协商性力量外化于行，显示了权力分享机制在街道协商运转中的重要性，促进了街道层面协商民主逻辑的展开，优化了街道办的治理结构和治理过程。

(三)绩效输出：从算“经济账”到“算总账”

对于面临自上而下多重目标和压力的基层党政领导而言，相较于单纯的执行性行动，引入协商是可能增加行政成本和牺牲行政效率的一种行为。并且协商过程也可能产生与管理者期望所不一致的结果，进而被认为损害其权威。因此，对于协商到底有什么作用，为什么要将协商机制贯穿基层社会治理，在实践中往往存在争议和分歧，能否形成持续的治理绩效，自然成为街道协商是否具有生命力的又一重要影响因素。就单一的治理环节而言，协商也许延缓了决策，但从全过程的治理来看，协商可以通过作出决定前的深思熟虑来避免执行中的“回火问题”，减少“早知如此何必当初”之类的错误，从而在整体上起到降低治理成本和提升治理质量的作用。因此，对街道协商绩效的衡量不应只是直接、短期、可量化的协商成本，而应是“算总账”。

H街道公议会的实践表明，街道协商的实施产生了积极的治理功能。以第一届公议会的运行来看，在三年的时间里共召开会议30次，开展集中议事活动13次，形成议案45件、建议117件、意见242件，分别落实议案10件、建议99件、意见213件，参与考评环卫绿化情况105次，参加街道、社区党政作风考评5次，极大地推动了H街道治理水平的提升。以提请开通1123路社区巴士的议案为例，该议案针对公交路线设置不合理和打通区居民出行“最后一公里”的问题，从2014年12月议案提出到2016年3月议案得以落实，历经一年半的时间，涉及的部门众多、流程繁杂。其间，公议会积极奔走于街道办、金牛区交管局、成都市公交集团之间，通过持续协商最终使问题得以解决，彰显了街道协商之于街道治理的重要性。

在基层的行政实践中，源于各种考核指标和任务压力，基层往往更倾向于单纯地执行政策，难免忽视来自社会自下而上的诉求。在H街道，公议会起到桥接作用，将民众诉求与基层行政有机结合了起来。更为重要的是，作为街道协商团体的公议会是形成优质民意的重要途径，可以自下而上地撬动行政力量来推动基层社会问题的解决，起到“四两拨千斤”的作用。以1123路社区巴士的开通来讲：“作为一个议案提出以后，街道办很是重视，把这个议案交给了上级部门，就是交管局。交管局很快就回了一个意见，说这个议案不能成立，因为有很多原因，其中最重要的一个原因就是公交车只能右拐不能左拐，还有一个原因就是公交车里程(有要求)五点几公里，最多六公里……后来议案又被提出来了，街道办还是很重视，就安排工作人员陪同到有关部门，一个是交管局，一个是公交集团，到这两个部门去反映群众的呼声。”(访谈资料，HSD20180823)

类似“开通社区巴士”“科学设置红绿灯”“开放部分单位卫生间”这样的议案，看似“小事”，其实都是与基层群众的生活密切相关的“大事”，塑造了基层群众对街道办的认同，突出了街道协商的高绩效输出：一方面，公议会通过扎根基层社会需求，可以更直接和准确地反映基层群众急难愁盼的问题，具有形成优质民意的社会基础；另一方面，公议会不仅直接对接街道党工委、办事处，而且可以在街道办的支持下，自下而上地以民意来敦促上级行政部门的回应，链接到更多的行政资源，从而缩短基层行政力量与基层群众之间的距离，促进“政府所为”更好地对接“群众所想”，巩固党在基层的政治合法性，提升基层政府的公信力。

五、结论与讨论

随着城市人口和城市公共事务的扩增，如何避免城市居民需求与政府回应之间的断裂已成为街道办治理中的一个难题，这也是街道协商不同于乡镇协商、社区协商的独特之处。为弥合基层群众在街道层级“参政、议政、督政”的制度化载体的缺失，打通“协商于民、协商为民”的“最后一公里”，使街道层级的治理更接地气、更有底气，各地已有一些尝试，但始终面临与有关法律和制度安排不一致的问题。不同于南湖区的街道居民议政会和余杭区的街道民主协商议事会，H街道公议会的组建和运行具有更强的群众性和自治性，为民主协商在街道的运作提供了新的思路，即基于对协商性民主价值观的偏好，通过权力分享赋予街道协商团体实质性的影响力，在党政力量、社会力量与群众力量有机结合的基础上实现持续的绩效输出，进而推动系统性协商在街道层面的持续性运转和制度化发展。

在我国，街道办处于自上而下的行政压力与自下而上的与群众诉求的交汇处，具有生成协商系统的内在要求。通过街道层面系统性协商的运作，可以直接打通基层社会与党政力量之间的隔阂，弥补正式制度性安排的缺失。H街道公议会的运行表明，将诸多力量整合在一起的系统性协商是促使街道协商运转起来的有效途径。H街道公议会的创立虽然受到“曹家巷工作法”的影响，但深层次的逻辑则在于传统的街道行政模式难以有效对接民意需求，协商性的民主价值观正是重塑街道传统行政模式的一种重要力量。只有当基层党政真正转向对民主协商的偏爱时，街道协商的运转才能具备相应的认知基础。

协商力量的形成在本质上是对既有治理结构体系的重构。不同于正式的建制性机构中的协商，基层群众性的协商团体是一种自治性组织，其作用基础在于优质民意的形成以及建制化机构对其影响力的承认。如果缺乏协商力量对正式的党政力量的嵌入，那么协商在很大程度上就不能转化为直接的行动。因此，在街道治理中，权力分享意味着街道党政力量对街道协商团体的权力让渡，这不仅是对街道协商团体的赋权，更是街道治理权力的一种新的配置和运用。可以说，权力是街道协商团体和其他主体发挥影响力的“关键原料”，只有在分享的逻辑下才能真正实现共建、共治、共享和共赢。为实现这一目标，维护街道协商团体的独立性、广泛性、规范性、实效性和权威性是十分重要的；否则，街道协商团体本身会失去政治合法性，也难以起到促进有效治理和推动基层民主发展的作用。

街道协商的运转不仅是过程性的，也是结果性的。作为一种治理模式或者一种问题解决机制，街道协商的生命力在于能否有效回应基层群众的诉求。由于街道办并非一级政府，缺少参政议政和民主监督的载体与平台，体制性的“先天不足”造成了街道治理中的“参与短板”，但街道办实际上又承载着诸多的政治与行政功能。面对这一制度供给与参与需求之间的脱节，街道协商的运转便有了广阔的拓展空间。通过与党政力量的衔接与弥合，街道协商团体可以在街道治理中彰显其优势，不仅有利于打通街道党政力量与基层群众之间隔阂的“最后一公里”，而且能够为街道治理注入合法性力量与治理资源，从而促进街道层面的有效治理。当然，就一个良好的协商系统而言，各要素应当“归其位”“发其力”，避免系统中各要素之间的越位、缺位和错位，这样才能形成治理的合力和持续的绩效输出，最终促进街道协商有效地运转起来。