影响公务员创新行为因素研究——以北京市街道公务员为例

□ 吴 芸 侯可嘉

一、引言

党的二十大报告强调，党的领导干部在工作过程中要坚持守正创新，实现治理能力现代化。大数据技术应用等治理环境的变化为政府治理能力提出了更高要求，政府治理方式亟须作出更加敏捷、精准和具有韧性的改变，而在这一进程中，政府治理效果更加依赖街道基层的政策执行过程。北京市以“赋权、下沉、增效”为重点建立了接诉即办机制，强调街道公务员的激励、督查、考核等各项工作都要依据群众诉求的响应率、解决率和满意率。这实际上将街道的工作速度、工作质量以及群众对街道工作服务的满意度放到了非常重要的位置。街道公务员是与群众联系最紧密的一级基层公务员，身处社会治理和公共服务的第一线，肩负着落实国家大政方针和提供公共服务的重要职责。街道公务员面临更加快速复杂变化的形势，需要掌握更具有适应性的治理工具，具备创新能力。创新能力是《公务员职业能力标准》中九大能力之一，要求公务员具备创新精神，掌握创新方法，善于结合新情况创新性地解决实际问题、开展工作。街道公务员的创新精神和创新能力是提升政府基层工作实效的重要源泉，其直接关系到群众需求是否得到了有效回应，各项政策的落实是否解决了群众“急难愁盼”问题等。因此，激发街道公务员的创新活力，是建设服务型政府、优化基层治理水平、提升党和政府形象的必然要求，也成为当前提升北京超大城市政府治理能力亟须解决的重要议题。

公务员创新指公务员在工作过程中，不断地落实传播新思想、新技术，解决政府遇到的各项问题，提高政府绩效的行为过程。[1]影响公务员创新行为的因素包括宏观制度、个体特征和组织情境三个方面。第一，宏观制度因素。一方面，科层制组织自上而下严格服从的等级制度和逐级传递的政治压力，会通过惩罚、监督等方式，压制公务员的创新空间和创新精神。[2]另一方面，如果上级政府以创新为导向对公务员进行问责或监督，会推动公务员创新。[3]公众对公共部门提供公共服务的期望和诉求以及媒体对政府创新的关注，同样会转化为压力，敦促公务员以创新推动工作进步。[4]第二，个体特征因素。一是人格特质，包括创造性、发散思维能力、沟通和说服能力以及对他人见解的开放性。[5]有研究发现，受教育年限较长、年龄较大的男性更具有创新精神，[6-7]而工作任期与创新行为呈负相关。[8]二是公共服务动机与变革情感承诺。高公共服务动机的公务员很可能进行自发的创新行为，[9]高变革情感承诺的公务员认为创新对组织是有意义的，进而会促使他们以创新回应公共需求、创造公共价值。[10]三是创新能力，包括有效识别创新需求和有效利用组织内外资源进行创新的能力。[11]第三，组织情境因素。一是组织资源。公务员会考虑他们有多少必要的资源，以及可能会遇到多少限制，以形成关于实施创新的效能信念。[12]其中一项重要资源就是组织对学习的支持，包括培训、促进公务员知识和创新应用技能的发展、支持创新行为等。[13]二是组织文化和氛围，包括给予充分自由裁量权[14]和允许公务员承担风险的文化。[15]国内对公务员创新的研究仍存在以下不足：聚焦某方面因素对公务员创新行为的单一影响，缺乏系统性影响因素框架的构建；使用案例或定性分析我国公务员创新行为的影响因素，缺乏问卷等实证调研数据支撑；基于西方政治制度和语境探讨较多，缺乏对中国本土特别是基层公务员创新行为的探讨。基于此，本研究拟基于计划行为理论基本框架构建结构方程模型，探讨北京市街道公务员创新行为及影响因素，以期弥补研究空白。

二、北京市街道公务员创新行为影响因素的理论分析

（一）计划行为理论

计划行为理论承认个体行为受到意愿的影响；其主要贡献在于用行为态度、主观规范和知觉行为控制这三个变量来解释个体行为。行为态度是指个体对某项特定行为所持有的积极或消极评价，包括由内在特质决定的内生行为态度和由外部需求激励措施激发的外生态度。[16]主观规范是指个体在采取某项特定行为的决策过程中感受到的外部压力，包括指令与示范。知觉行为控制是指个体对某项特定行为实施难度、促进或阻碍因素、机会和资源等的评估，包括对自身能力和外界资源的控制力。计划行为理论较理性行为理论最大的改进是加入了知觉行为控制变量，认为个体行为过程和结果并非只受到个人意愿的影响，同时还受到个人所拥有的资源、机会等多种实际控制条件的约束，且当个体感知到具备实施控制的足够信息、对执行行为有充足把握时，知觉行为控制可以直接预测或影响行为。[17]本研究在计划行为理论的基础上构建北京市街道公务员创新行为影响因素的分析框架。

（二）北京市街道公务员创新行为影响因素的理论模型

1.变量设计与测量

街道公务员的创新行为是本研究的被解释变量。依据黄扬[18]、谭新雨[19]的研究并考虑基层治理创新实践，街道公务员创新行为指街道公务员在政策执行过程中，运用自由裁量权，围绕体制机制、工作方法、工作程序、工作队伍等方面，提出或推动实现新的想法、新的解决方案，以优化基层治理效能、提升公共服务绩效和改善政策执行效果。

基于计划行为理论，本研究的解释变量包括创新意愿、创新态度、创新规范和创新控制力。创新意愿是指，个体提出新想法或实践新解决方案愿望的强烈程度。[20]创新态度是指，个体对创新行为所持有的积极或消极评价，[21]包括由人格、兴趣、爱好等内在特质决定的对创新行为的态度，由薪资奖励、职位晋升、领导认可等因组织激励措施激发的对创新行为的态度。创新规范是指，个体在采取创新行为的决策过程中感受到的外部压力，包括上级行政指令或群众需求，以及领导、同事的创新示范。创新控制力是指，个体对创新行为实施难度、促进或阻碍因素、机会和资源等的评估，包括创新能力控制力和对资金、职权、人脉、知识、时间精力等创新资源的控制力。

依据科里森（Kleysen）[22]的创新行为量表、菲什宾（Fishbein）[23]和周（Choi）[24]的创新意愿量表、范（Phan）等[25]的创新态度量表、阿耶兹（Ajzen）[26]的创新规范量表、法莫尔（Farmer）[27]和卡梅里（Carmeli）等[28]的创新能力控制力量表、泰勒（Taylor）[29]的创新资源控制力量表，并结合针对北京市街道公务员的访谈对已有国外量表的表述进行了更符合中国国情和街道工作情境的修订，形成问卷如表1所示。

表1 街道公务员创新变量问卷

2.研究假设与分析模型

一方面，如果街道公务员对新事物充满渴望，具有广泛的兴趣和强烈的好奇心，当其在实际工作中遇到无法通过遵循标准化的规则解决问题的情况时，则倾向于探索新的解决方案。[30]如果承担复杂且具有挑战性的创新任务能够提升其内在心理的愉悦感，[31]则街道公务员倾向于实施创新行为。另一方面，阿玛拜尔（Amabile）的双歧假设认为，物质利益回报等形式的补偿性动机，促进创新行为的发生。[32]采用适当的物质报酬或奖励能够显著刺激创新行为的发生，[33]且刺激效应随奖励水平的提高而提升。[34]基于此，本研究提出研究假设：

H1：街道公务员的创新态度显著正向影响创新行为。

一方面，街道公务员从组织或领导的创新行政指令或群众的创新需求感受到激励和压力，促使其产生更多的主动或被动的创新行为。[1]另一方面，街道公务员面临着激烈的晋升和工作竞争，“同行最佳实践”等改革创新典型形成一种创新示范效应，塑造了街道公务员的创新行为。[35]基于此，本研究提出研究假设：

H2：街道公务员的创新规范显著正向影响创新行为。

一方面，高度的创新能力评价有助于员工发挥出更理想的创新水平，[36-37]街道公务员对自身创新能力的控制力越高，即对自身获得创新成果越充满自信，他们会采取更多的创新行为以证明自己的创新能力或想法正确。另一方面，如果街道公务员可以掌控足够多的资源来应对创新过程中存在的不确定性和风险性，他们的创新表现会更加积极。基于此，本研究提出研究假设：

H3：街道公务员的创新控制力显著正向影响创新行为。

街道公务员创新行为的背后是创新意愿。大学生拖延行为[38]、知识分享行为[39]等研究结果证实了意愿对行为有积极的促进作用。计划行为理论知觉行为控制对个体行为的影响方式有两种：一是高水平的控制感可以增强个体执行行为的意愿，并利用意愿对行为产生间接影响；二是当个体感知到对实施行为具有足够的控制力时，知觉行为控制可以直接影响行为。[40]基于计划行为理论分析框架，街道公务员的创新态度、创新规范和创新控制力可以通过个体创新意愿对创新行为产生间接影响。基于此，本研究提出研究假设：

H4a：街道公务员的创新意愿在创新态度与创新行为的关系中发挥正向中介作用。

H4b：街道公务员的创新意愿在创新规范与创新行为的关系中发挥正向中介作用。

H4c：街道公务员的创新意愿在创新控制力与创新行为的关系中发挥正向中介作用。

综合上述研究假设，本文的理论模型如图1所示。

图1 街道公务员创新行为影响因素的研究模型

三、北京市街道公务员创新行为影响因素的实证分析

（一）数据来源和信度效度

本研究以北京市街道公务员为研究对象，运用问卷调查的方法获得数据。采用方便抽样的方法，在北京市各个街道办事处利用问卷星发放并回收问卷300 份，筛选后保留有效问卷共260 份，有效回收率为86.67%。信度方面，问卷整体Cronbach’sα值为0.93，问卷整体信度很好；所有变量α系数值均大于0.70，量表内部一致性较高。效度方面，使用AMOS 24.0 软件进行验证性因子分析，各个变量的CR 值均大于0.70，AVE 值均大于0.50，变量和题项的因子载荷均达到显著水平（p＜0.001），样本数据具有较好的收敛效度；量表各变量的AVE 平方根均大于该变量与其他变量的相关系数，样本数据具有良好的区别效度。

（二）北京市街道公务员创新行为及其影响因素基本情况

街道公务员创新行为水平普遍较高且波动幅度较小。第一，由各项创新行为的频数分布可见，选择选项3 即正向答案“符合”的比例普遍最多，占31.90%～45.00%，基本占1/3 以上，可见街道公务员基本可以被视为践行了各项创新行为；选择选项3、4、5 即所有正向答案之和的比例占57.30%～88.50%，占多数，可见街道公务员多数在不同程度上践行了各项创新行为。其中，在“我会在应用新想法或方案的过程中找出它的不足并将其修正（B11）”这项创新行为选择“符合”的比例最大，说明街道公务员在执行环节使用自由裁量权进行创新的可能性较大。第二，创新行为均值基本大于3，且中位数都大于或等于3，可见街道公务员各项创新行为平均水平较高。其中，在“为了更深入地了解工作问题，我会多角度分析（B4）”这项创新行为的中位数为4，说明绝大多数的街道公务员都可以在这个方面践行创新行为。第三，各项创新行为标准差都在1 左右，比较小，说明街道公务员各项创新行为波动幅度较小，街道公务员群体具有比较趋同且比较稳定的创新行为表现。街道公务员创新意愿、创新态度、创新规范和创新控制力的各题项的中位数均为3，均值稳定在3 附近，频数1/3 左右分布在“符合”，60%以上分布在“符合”及以上正向答案，且标准差都在1左右，比较小，表明各变量水平普遍较高，且波动幅度较小（见表2）。

表2 街道公务员创新变量基本情况

续表2

续表2

（三）街道公务员创新行为影响因素的结构方程分析

建立结构方程模型对研究假设进行检验。拟合指数结果显示，χ2=840.70，df=751，χ2/df=1.12（ ＜3），TLI=0.98（ ＞0.9），CFI=0.98（ ＞0.90），RMSEA=0.02（ ＜0.10），SRMR =0.04（＜0.08），表明结构方程模型拟合度好。街道公务员创新行为影响因素的结构方程模型分析结果如图2所示。

图2 街道公务员创新行为影响因素的结构方程模型

1.创新态度对街道公务员创新行为的影响

创新态度方面，内因对创新行为的标准化路径系数为0.16（p=0.001），外因对创新行为的标准化路径系数为0.30（p＜0.001），表明街道公务员的创新态度对创新行为有显著正向影响，创新态度越强烈，会表现出越多的创新行为。而且，创新激励机制对街道公务员创新行为的促进作用比来自内在特质的影响更强烈（0.30 ＞0.16）。针对街道公务员实施创新激励机制是重要的。如“经过层层选拔、激烈竞争才考入公务员队伍的公务员希望能有展示自己才能的平台和机会”，“虽然不能因为创新表现直接增加薪酬或奖金，但（创新行为）更容易被领导发现和赏识，获得提拔”。①“领导层级的公务员创新意愿最强，尤其是年轻的科长，想要晋升，需要宣传自己。××的基层创新事例被《北京日报》采访报道”。②

2.创新规范对街道公务员创新行为的影响

创新规范方面，指令性创新规范对创新行为的标准化路径系数为0.13（p=0.01），表明创新指令对街道公务员的创新行为有显著正向影响，街道公务员感知到的创新指令越强，其会表现出越多的创新行为。这说明：一方面，政府或上级领导的要求和任务指令会通过塑造街道公务员的行为合规性，进而约束其创新行为。例如，政府将创新工作的“软任务”变为“硬指标”，问责“不创新”“不改革”“不担当”“不作为”的量化预警机制，会使街道公务员，尤其是党员干部，主动或被动地呈现符合职业行为规范的创新行为。另一方面，群众日益多元的服务需求和利益诉求，为街道公务员工作创新提出了新的要求和角色期待。在这种期待效应和监督效应的作用下，街道公务员会努力更新工作观念、创新工作方法来回应群众的诉求表达，树立良好的公仆形象。（创新）有时候是为了更好地落实和推行上级政策，自然而然地就会有一些新的工作思路产生，这样能够方便群众，也方便工作的开展。③

3.创新控制力对街道公务员创新行为的影响

创新控制力方面，创新能力控制力对创新行为的标准化路径系数为0.17（p＜0.001），创新资源控制力对创新行为的标准化路径系数为0.25（p＜0.001），表明街道公务员的创新控制力对其创新行为有显著的促进作用，即创新控制力越强，则表现出越多的创新行为。街道公务员的创新控制力，一方面来自上级、同事对其创新的鼓励和认可，可以有效地提升其克服创新难题的勇气和决心；另一方面还可能来自组织中其他公务员成功创新的经验，这有利于增强其驾驭不确定环境以及探索改进方法的信心。如果街道公务员掌控足够的资源以及可以灵活执行政策的空间来应对创新的不确定性和风险性，他们会产生更多的创新行为。创新工作需要资源，需要领导的授权和支持，也需要相应的人力、物力支撑，这些都会激励我们创新。像科长这种具有领导职务的公务员也更容易创新，可以想办法激励下属。④

4.街道公务员创新意愿对创新行为的中介效应

所有中介路径均通过了Bootstrap 中介效应检验，即创新态度、创新规范和创新控制力均可以通过创新意愿对创新行为产生显著的间接影响。但是，由于示范性创新规范对创新行为不具有显著影响，示范性创新规范仅可通过创新意愿对创新行为产生中介效应，为完全中介模型；而其他自变量对创新行为既存在直接效应，又存在间接效应，为部分中介模型。创新意愿对创新行为的标准化路径系数为0.31（p＜0.001），表明街道公务员的创新意愿对创新行为有显著正向影响。即创新意愿越强烈，其会表现出越多的创新行为。而街道公务员的创新示范性规范对创新行为没有直接影响，却对创新意愿有显著正向影响，街道公务员感知到的创新示范性规范越强，其创新意愿就越高。这说明，若街道公务员的上级领导或身边资历相仿的同事是组织中积极创新的成功典范，并取得了一定的创新成效，在“攀比心理”或“内卷化效应”的作用下，街道公务员更容易产生创新的压力及意愿，进而提升实施创新行为的可能性。

综上所述，创新态度、创新规范和创新控制力对街道公务员创新行为影响的整体效应（直接效应和间接效应之和）由大到小分别为：外因创新态度0.39（0.30+0.09）、创新资源控制力0.33（0.25+0.08）、创新能力控制力0.23（0.17+0.06）、内因创新态度0.22（0.16+0.06）、指令性创新规范0.20（0.13+0.07）、示范性创新规范0.11（见表3）。

表3 创新意愿中介效应的Bootstrap 检验结果

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

在创新驱动发展、赋能基层的背景下，街道公务员创新成为具有重要理论与现实意义的研究议题。本研究以北京市街道公务员为研究对象，运用问卷调查法获得有效问卷260 份，依据计划行为理论构建理论模型，对数据进行描述性分析和结构方程模型分析。研究发现：第一，街道公务员创新行为水平普遍较高且波动幅度较小；第二，街道公务员的创新态度、创新规范、创新控制力都对创新行为有显著正向影响；第三，创新激励机制对街道公务员创新行为的促进作用比来自内在特质的影响更强烈；第四，街道公务员的创新意愿对创新行为有显著正向影响，且创新态度、创新规范和创新控制力均可以通过创新意愿对创新行为产生显著的间接影响；第五，街道公务员的示范性创新规范对创新行为没有直接影响，却对创新意愿有显著正向影响，进而对创新行为产生间接影响；第六，影响因素的整体效应由大到小分别为：外因创新态度、创新资源控制力、创新能力控制力、内因创新态度、指令性创新规范、示范性创新规范。

（二）政策建议

1.改善创新激励机制

因外因创新态度对街道公务员创新行为促进效果最强烈，建议通过改进创新激励机制促进街道公务员创新行为。一是落实创新激励机制。建议将街道公务员创新行为作为新时代党政干部有担当有作为的具体工作要求，纳入政府绩效考核指标体系中。对工作中创新表现突出、取得创新成果的街道公务员给予适当的绩效奖金，并在干部提拔考核中增加创新表现这一评价指标。以创新行为作为推进街道公务员职务职级并行和基层遴选工作的判断标准，多种渠道拓宽街道公务员职业发展空间，激励非领导职务街道公务员的创新热情。二是贯彻责任控制机制。面对创新过程中的不确定性风险，需要优化政府基层治理创新的工作设计，明确政治责任、行政责任、法律责任和专业责任四种责任控制机制，减轻创新压力，将创新从可能的负担转化为责任控制之下的自由空间。三是明确创新激励目标。要注重街道公务员创新成果对基层工作的实际贡献，制定组织对街道公务员创新成效的认定方法与手段，使街道公务员创新实践以追求工作效率和效益最大化为目标，以解决群众需求为导向。

2.赋权赋能

街道公务员的创新控制力是影响其创新行为的关键因素，建议通过塑造赋权赋能机制促进街道公务员创新行为。一是减负放权，提供资源支持。向街道赋权，赋予街道公务员充分的自由裁量权，鼓励其自主探索工作任务的具体开展方式，将工作精力放在创新街道服务模式、促进政务服务效能上；赋权后容错，明确容错情形，注意将先行先试的失误与明知故犯的错误区分开，将攻坚克难的无意之过与谋取私利的有心之错区分开，宽容失误，提高其风险承担意愿，推动其干事创业；赋权且提供资源支持，特别是对刚入职岗位不久具有强烈创新意愿的非领导职务公务员，给予其创新行为充分的人力、财力、物力和情感支持。二是培训赋能，构建创新型队伍。开发多样化的培训渠道，如建立新型网络培训系统，远程借智，通过互联网实现跨地区的培训资源共享；与时俱进，匹配因社会进步和时代发展而产生的岗位需求变化，更新公务员的培训方式和内容，结合基层政府创新案例，开拓街道公务员的创新视野，引导其准确识别工作中的创新需求，提升创新能力，厚积敢于创新作为的底气。

3.增强规范感知

街道公务员感知到对其工作创新的要求或示范的压力是影响其创新行为的重要因素，建议通过明确创新要求、树立创新示范促进街道公务员创新行为。一方面，政府组织要从“放管服”改革、公共服务均等化等方面为街道公务员设立明确的创新目标和要求。另一方面，街道领导干部要利用好自身职权，勇于变革，率先垂范，积极引导下属尝试创新。树立榜样、表彰先进是培育街道公务员创新探索精神的一项重要原则，有巨大的示范作用。要善于发现创新典型，大力培养创新典型，在组织内部广泛宣传和学习先进街道及公务员的创新案例事迹，采用标杆管理，推动广大街道公务员牢记使命责任，立足本职、锐意进取，自觉创造一流的工作业绩。

注释：

① 被访者A，北京市A 街道公务员，男，30 岁，任现职1年，领导职务，访谈时间：2021年3月12日。

② 被访者B，北京市B 街道公务员，女，35 岁，任现职2年，领导职务，访谈时间：2021年3月12日。

③ 被访者C，北京市C 街道公务员，男，25 岁，任现职1年，非领导职务，访谈时间：2021年3月15日。

④ 被访者D，北京市D 街道公务员，男，27 岁，任现职2年，非领导职务，访谈时间：2021年3月15日。