新《行政处罚法》视角下对“终身禁驾”的理解与适用

文｜何亚琪

行政处罚是行政机关有效实施行政管理、保障法律法规贯彻施行的重要手段。新修订的《行政处罚法》首次明确了行政处罚的定义，扩大了行政处罚的种类，对交警执法产生了重大影响。尤其是关于“终身禁驾”是否属于行政处罚、适用于何种情形等问题引发较多争议，导致执法中的诸多困惑。为此，本文针对实践中的问题，结合我国实际，从完善适用范围、明确法律性质、规范处理程序、构建驾驶资格恢复机制等方面提出意见建议。

一、我国“终身禁驾”相关法律法规

我国现行法律法规中与“终身禁驾”相关的规定主要有《道路交通安全法》第九十一条、第一百零一条和《机动车驾驶证申领和使用规定》第十五条、第十八条。按照研究需要可将其归纳为一般限制和特殊限制两类：一般限制是指终身不得申领所有车型的机动车驾驶证；特殊限制是指终身不得申领指定车型的机动车驾驶证或者终身不得驾驶某种性质的机动车，例如，不得驾驶营运机动车等。

关于适用范围，一般限制类的适用范围主要有：一是酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，构成犯罪的；二是驾驶机动车发生交通事故后逃逸，构成犯罪的。特殊限制类的适用范围主要有：一是醉酒驾驶营运机动车的，不得驾驶营运机动车；二是具有以下情形之一的，不得申请大型客车、重型牵引挂车、城市公交车、中型客车、大型货车准驾车型的驾驶证：发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任的；醉酒后驾驶机动车的；再次饮酒后驾驶机动车的；有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为的，或者有执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施记录的；驾驶机动车追逐竞驶、超员、超速、违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品构成犯罪的；未取得机动车驾驶证驾驶机动车，发生负同等以上责任交通事故造成人员重伤或者死亡的。

值得注意的是，实践中，对《道路交通安全法》第一百零一条第二款规定 “造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证”存在理解歧义与适用困难。部分地方民警和法院认为只要造成事故后逃逸，就应当被终身禁驾。但从立法原意来看，第二款是第一款的加重情节，同时《机动车驾驶证申领与使用规定》第十五条也规定了造成交通事故后逃逸构成犯罪的不得申领机动车驾驶证，应当理解为“发生交通事故后逃逸构成犯罪的，终生不得重新取得机动车驾驶证”，有待《道路交通安全法》修订予以明确与统一。

二、新《行政处罚法》对“终身禁驾”相关规定的影响

新修订的《行政处罚法》首次明确了行政处罚的定义，扩大了行政处罚的种类，对交警执法产生了重大影响。尤其是关于“终身禁驾”是否属于行政处罚、适用于何种情形等问题引发较多争议，导致执法中的诸多困惑。

从法律性质上看，《道路交通安全法》第八十八条规定对于道路交通安全违法行为的处罚种类有警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留，但不包括限制申领机动车驾驶证，“终身禁驾”在道路交通安全法律体系下不属于行政处罚，有观点认为“终身禁驾”是对行政许可的变更、是在许可实施中的监督或者是一种禁止性管理措施。此外，《道路交通安全法》第一百零一条第二款规定，“造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证”，有观点认为吊销机动车驾驶证与终生不得重新取得机动车驾驶证为一项行政处罚，“终身禁驾”不是一项单独的行政处罚。但新修订的《行政处罚法》第二条明确规定，“以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”属于行政处罚，同时该法第九条列举了行政处罚的种类：“（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”。按照文义解释来看，“减损权益”包含了不得申领机动车驾驶证，“限制从业”也包含不得驾驶营运机动车等。因此，根据新修订的《行政处罚法》规定，“终身禁驾”有可能被法院在法律性质上认定为一种单独的行政处罚，需要道路交通安全立法和执法作出回应。

从处理程序上看，新修订的《行政处罚法》对行政处罚提出了更高的程序要求，并引入了听证、重大决定集体讨论等现代化程序性制度。其中，第五十八条规定，对于直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；第六十三条规定，行政机关拟作出较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业等其他较重的行政处罚决定时，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。一旦“终身禁驾”被认定为行政处罚，将面临处罚告知不到位、送达程序不规范、法律文书使用不规范、缺乏听证程序等一系列程序瑕疵或者违法，导致作出的行政处罚决定被确认无效或者撤销。

三、关于“终身禁驾”的经验做法

（一）关于“终身禁驾”的法律规定

1.美国。根据美国各州规定，终身禁驾主要适用于严重交通违法行为，主要包括屡次酒后驾驶的、吸毒后驾驶的、在道路上追逐竞驶的、交通肇事致人伤亡的、发生交通事故后未向有关部门报告等。

2.英国。终身禁驾主要适用于一定期间内的多次醉驾行为。根据英国《道路交通法》的规定，对于初次酒后驾驶机动车的，吊销机动车驾驶证1年；再次酒后驾驶机动车的，处1000英镑罚款，吊销机动车驾驶证3年；10年内发生3次因酒后驾驶机动车构成犯罪的，处终身禁驾。

3.德国。终身禁驾主要适用于多次严重醉驾行为。根据德国《交通秩序管理规定》，驾驶人体内酒精含量超过每百毫升110毫克的，属于严重醉酒驾驶机动车，一次记7分，处以3000欧元以下的罚款，并吊销机动车驾驶证；若同时还造成人身或财产损失的，处5年以下有期徒刑。对于多次严重醉酒驾驶机动车的，处终身禁驾。

4.俄罗斯。终身禁驾主要适用于多次酒驾肇事行为。根据俄罗斯《反酗酒法》的规定，初次酒后驾驶机动车或在驾驶过程中饮酒的，吊销机动车驾驶证1至3年；再次酒后驾驶机动车的，吊销机动车驾驶证3至5年；对于酒后驾驶机动车造成交通事故，且驾驶人体内酒精含量超过每百毫升50毫克的，处3个星期禁闭，若5年内再次有上述行为的，处终身禁驾。

5.澳大利亚。终身禁驾主要适用于严重交通违法行为和刑事犯罪行为，主要包括屡次酒后驾驶的、在药物影响下驾驶的、拒绝接受吹气酒精测试的、交通肇事逃逸的、有危险驾驶行为等。同时，在实际案件办理中，法院主要考虑驾驶人的违法和犯罪行为次数，对具有多次交通违法行为且屡教不改的驾驶人，处以终身禁驾。

6.中国香港。根据《香港道路交通条例》的规定，危险驾驶致人死亡，首次被定罪的，取消驾驶资格5年以上；再次被定罪，且法院根据犯罪情节认定其不宜继续驾驶机动车的，处终身禁驾。实践中，法院考虑的严重犯罪情节主要有：在体内酒精浓度超过规定限度的情况下驾驶、企图驾驶或控制机动车；在体内含有任何浓度的指定毒品时驾驶机动车；服用其他影响安全驾驶药物后驾驶机动车；拒绝配合呼气测试、药物测试，或者拒绝提供血液或尿液样本；被吊销机动车驾驶证期间驾驶机动车等。

7.中国台湾。根据台湾《道路交通管理处罚条例》第67条规定，机动车驾驶人有下列行为的，被吊销且终身不得申领机动车驾驶证：（一）驾驶人逃避缴费，致收费人员受伤或死亡的；（二）驾驶人违反装载规定致人重伤或死亡的；（三）驾驶人醉酒驾车、吸毒后驾车致人重伤或死亡的；（四）拒绝接受酒精或管制药品检测且肇事致人重伤或死亡的；（五）驾驶人在铁路平交道强行违法肇事的；（六）驾驶人利用机动车犯罪，被判决有期徒刑以上刑罚的；（七）驾驶人抗拒执行交通勤务警察或交通稽查人员的稽查，因而引起伤害或死亡的；（八）驾驶机动车肇事致人重伤或死亡而逃逸的。同时，该条例还规定，对于其他限制申领机动车驾驶证期间合计达6年以上的，终身不得申领机动车驾驶证。此外，台湾《受终身不得考领驾驶执照处分重新申请考验办法》还规定了恢复驾驶资格的情形，例如，发生交通事故，致人死亡，行为人受终身禁驾处罚已经超过十二年的；致人重伤，行为人受终身禁驾处罚已经超过十年的；致人受伤，行为人受终身禁驾处罚已经超过八年的；其他案件，行为人受终身禁驾处罚已经超过六年的。除符合上述期限要求外，若因饮酒后驾驶机动车而被吊销驾驶执照的，还需要按规定完成酒驾防制教育或酒瘾治疗，并取得相应证明。

（二）上述规定特点

一是主要适用于严重交通违法行为和刑事犯罪行为，尤其是酒驾、醉驾、吸毒后驾驶，或者发生交通事故致人重伤或死亡等行为。例如，美国、德国、俄罗斯、中国香港和中国台湾等都规定了饮酒后或吸毒后驾驶机动车发生事故的，驾驶人将被处以终身禁驾。

二是主要考虑驾驶人的违法和犯罪行为次数，对具有多次交通违法行为且屡教不改的驾驶人，法院将判决其终身禁驾。例如，美国、德国、中国香港和中国台湾等规定多次饮酒后驾驶机动车的，处终身禁驾。

三是设置了驾驶资格恢复机制，例如，中国台湾根据事故严重程度设置了不同的限制期限和条件，允许符合相关要求的行为人重新申领机动车驾驶证，给予其恢复驾驶资格的可能性。

四、相关意见建议

为贯彻落实新修订《行政处罚法》的新理念、新要求，完善“终身禁驾”相关规定，建议借鉴相关经验做法，并结合我国执法实际，从以下几个方面进行修改完善：

一是完善适用范围。建议在《道路交通安全法》修订中，增加“终身禁驾”的适用范围，如吸食、注射毒品后驾驶机动车的，在道路上追逐竞驶的，违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品等严重道路交通安全违法行为。此外，为避免《道路交通安全法》第一百零一条第二款的理解歧义，建议将其修改为“驾驶机动车发生交通事故后逃逸，构成犯罪的，依法追究刑事责任，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，终生不得申领机动车驾驶证”。

二是明确法律性质。为推进严格规范公正文明执法，新修订的《行政处罚法》首次明确了行政处罚的定义，扩大了行政处罚的种类，强化了行政处罚正当程序，并作出了一系列针对性规定。为与《行政处罚法》的理念和要求相衔接，建议修改完善《道路交通安全法》第八十八条中的处罚种类，明确将“终身禁驾”作为一种行政处罚。

三是规范处理程序。为避免实践中执法程序不合法、不规范引发涉诉、败诉风险，建议尽快完善相应处理程序。优化公安交通管理综合应用平台，进一步规范告知、送达等程序。特别是按照新修订的《行政处罚法》第六十三条规定，对拟作出“终身禁驾”处罚决定的，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。

四是构建驾驶资格恢复机制。从处罚与教育相结合的原则出发，建议结合案件类型设定相应驾驶资格恢复机制，给予当事人恢复驾驶资格的可能性，更好地实现执法行为与执法目的适度相称，最大限度实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。