我国社会保险基金审计现状及改进对策

包函莱 宋夏云（教授/博导） （浙江财经大学会计学院 浙江杭州 310018）

党的十九大报告指出，增进民生福祉是我国经济发展的根本目的。《“十四五”国家审计工作发展规划》再次强调落实社会保险基金审计，促进社会保险制度公平和可持续发展，促进健全多层次社会保障体系，着力构建审计全覆盖的工作格局。社会保险基金审计的主要任务在于确保社会保险基金的安全和完整，充分发挥社会保险的社会效益和经济效益，保障民生和经济有序发展，维护社会公平正义和安全稳定。现阶段加强社会保险基金审计的研究具有重要的现实意义。本文拟采用文献研究、理论分析等方法，系统地分析社会保险基金审计存在的问题及其表现，并提出了相应的改进对策，供学界交流与讨论。

一、社会保险基金审计的目标和内容

（一）社会保险基金审计的涵义和目标。社会保险基金是按照国家有关法律、法规的规定，为发展我国的社会保险事业而筹集的，用于支付给劳动者因暂时或永久丧失劳动能力或劳动机会时所享受的保险金和津贴的专项资金（石培文，2017）。社会保险基金审计是指审计机关及其人员对社会保险基金筹集、管理和使用等活动及其相关经济资料的真实、合法、效益所进行的独立性经济监督活动。社会保险基金审计的目标是指社会保险基金审计实践活动的预期效果。根据公共受托责任理论，社会保险基金审计的目标要素主要包括真实性、合规性和效益性。

（二）社会保险基金审计的内容。社会保险基金审计内容是指社会保险基金审计主题和审计目标的统一。本文认为，社会保险基金审计的重点内容包括：

1.社会保险基金收支报告等经济资料的真实性。即审查社会保险基金的财政收支、财务收支报告等经济资料是否真实、公允地反映了实际情况。真实性不仅要求社会保险基金财务信息真实可靠，还要求审计报告结果也是真实的。

2.社会保险基金筹集、管理和使用等经济活动的合规性。合规性审计是对社会保险基金的财政收支、财务收支经济活动是否符合相关法律法规进行监督和评价。在社会保险基金筹集阶段，社会保险经办机构可能存在擅自更改缴费基数、费率以达成目标，特殊人群享受的社保补贴政策未有效落实等情况。在社会保险基金管理阶段，管理机构的内控制度可能并不完善，导致管理人员有机会编造虚假信息或侵吞挪用资金；管理人员可能未按险种分别建账，分账核算。在社会保险基金使用阶段，各部门的专款可能并没有专项专用，存在擅自改变资金用途或者结余贪污转移等问题。确保社会保险基金全过程的合规性有助于保证社保基金安全与完整，切实保障人民利益。

3.社会保险基金运作的效益性。效益性审计是对社会保险基金的财政、财务收支等经济活动的经济性、效率性和效果性进行监督和评价，主要着眼于社会保险基金运作成果与预期目标的符合程度，更多地强调基金营运的整体性，充分体现了管理机构的管理水平和决策水平。社会保险不仅有社会效应，还有经济效应。社会保险基金通过投资组合的方式进入资本市场，促进经济良性循环。评价社会保险基金的效益性，可以将基金筹集和管理环节的参保覆盖率、基金增值效果、结余基金安全率和基金分配使用环节的养老保险替代率、资源配置效率等作为指标，评价社会保险基金投资运营组合是否为最优解，经济效益和社会效益是否最大化，评价社会保险管理机构投资决策的效益性，强化社会服务功能，确保社会保险基金的保值增值。

二、我国社会保险基金审计存在的问题及其表现

目前我国社会保险基金审计存在的问题主要包括社会保险基金审计技术相对落后，不适应信息化发展需求（王子桐，2019），导致信息沟通不及时，从而使得社会保险基金审计工作不全面，缺乏广度和深度。社会保险基金审计资源配置不足，审计人员的职业素养有待提升（张军丽，2021），致使改进对策停留在表面，缺乏针对性和可行性。本文认为，我国社会保险基金审计主要存在以下问题：

（一）社会保险基金审计信息化程度不高。社会保险基金管理链条长且复杂等因素决定了社会保险基金管理和社会保险基金审计对信息系统有很强的依赖性。目前，社会保险数据信息媒介发生了根本性变化，多元化的渠道、海量的交易、影像化的凭证和数字化的信息使得传统审计的全面性和时效性受到极大的挑战。在传统的审计流程中，审计样本量巨大，基于成本效益原则普遍采用抽样分析，但实际上抽样分析只是条件和技术限制下的权宜之计，存在片面性、离散性、静态等天然缺陷，导致审计效果与审计目标差距拉大。依托大数据分析、运用大数据审计技术已是必然。然而目前，社会保险基金审计信息化程度不高，难以全面、深入地开展审计工作。

另外，各地社会保险系统不是同一个终端，割裂了区域间的数据同步，限制了跨区域集中分析，从而导致跨区域、跨险种重复参保等问题，这种现象使得审计人员在开展审计工作时需要多部门之间的协调配合，并且获取的数据复杂，需要耗费大量的审计资源，极大地延长了审计项目的各项流程。传统审计往往依靠的是审计人员的工作经验和职业敏感性，主观因素对审计证据、审计结论等方面影响较大。如果应用大数据技术，审计人员可以通过辅助软件统一数据模式，再由整合后的数据判断结果，可以有效避免审计人员的个人经验差异所带来的技术方法应用效果差异，从而统一审计标准，提升审计质量。

（二）社会保险基金中长期预警体系有待健全。预警功能在社会保险基金安全监控中至关重要。目前，我国的社会保险基金预警监控指标相对单一、比较片面，尚未创建一个成熟的安全运行监测指标体系来反映社会保险基金的发展和安全运营，社会保险基金中长期监督预警体系有待进一步健全。此外，传统的事后监督审计缺乏前瞻性和预见性，只能发现表象的、零散的、个体的问题。近年来，受各种因素影响，养老保险基金的覆盖面越来越广，缴费基数也随着收入的增长而提高，导致养老保险基金收入的增长率超过了支出的增长率，使得养老保险基金结余不断增加，但这种收入的增长是有限的。随着人口红利的消失和政策的不断完善，社会保险扩面空间越来越小，而人口老龄化的到来，使得养老保险基金支出呈刚性增加。一旦当期基金入不敷出，基金赤字的风险就会显现。因此，分析数据要挖掘更深层的内容，但目前社会保险基金审计还停留在浅表层面。

（三）社会保险基金审计尚未做到全覆盖。社会保险基金具有覆盖面广、统筹级次不同、经办部门多、收支渠道复杂、政策性强等特点，导致社会保险基金在实现审计全覆盖的过程中存在以下困难：一是审计力量不足。审计人员少、时间紧、任务重，不仅要根据上级部门颁发的文件制定因地适宜的项目计划，还要承接纪检监察等临时任务，审计力量不足，难以全面推进全覆盖工作。二是审计范围受限。我国传统的社会保险基金统筹范围主要是国有和城镇集体企业，现逐步扩大到所有企业，审计覆盖面广，难以做到全部监督和审查。对于社会保险资金的收入和支出环节，资金收入主要包括政府财政拨款、社会公众缴款、投资收益等，支出主要有养老、医疗等常规支出以及救灾、扶贫等临时救济支出，涉及面广且资金链条长，社会保险基金审计暂未落实到每一环节以及每一对象。三是大数据技术运用不到位。各数据库之间没有互联共通，导致审计人员难以用大数据技术对发现的问题实行整改跟踪，从而做到全风险管理和全程监督；社会保险数据专业化程度高，限制了审计人员更广范围、更深层次地考虑分析问题。总之，基于资源配置问题和成本效益原则，社会保险基金审计难以做到事事审、及时审、深入审，很难实现审计全覆盖。

（四）审计队伍力量较薄弱。各级审计机关长期负责社会保险基金审计的人员配备不足，有的县级审计机关没有设置专门的社会保险基金审计机构。近年来开展的社会保险基金审计，很多时候是临时调动人员成立审计组，分配到各区、县级的人员不足，而且不了解有关政策和管理，致使社保基金审计缺乏连贯性，审计人员难以迅速把握审计内容和重点。社会保险基金审计涉及人社、医保、就业等专业领域，要求审计人员具备系统、全面的认知体系。由于审计人员受自身知识水平和业务能力的限制，对存在问题的揭示不深刻，部分审计人员偏重于对单个审计对象或单个审计问题进行分析，没有全局性和系统性地归纳对比分析，容易导致问题和意见不具有普适性和针对性，无法从体制、机制层面完成全面整改。大数据背景下的社会保险基金审计对审计人员提出了更高的要求，大数据技术涉及到数据存储、处理、挖掘等复杂的方法和操作，目前社会保险基金审计人员年龄普遍偏大，在这一方面的认知和掌握程度仍有一定的欠缺，知识结构相对单一，很难适应信息化的发展需求。

三、社会保险基金审计的改进对策

有学者认为通过加快社保基金审计规范化建设、加强社保基金统一规范管理、提高社保审计队伍专业水平、注重数据安全建设、建立信息共享机制（祝梅桂，2020；李震、王娟，2022）等手段能够有效提高社会保险基金的审计质量，有助于保障社会保险基金的安全和完整。笔者认为，其未来改进对策主要包括：

（一）积极导入大数据审计技术。在审计实践中要探索运用大数据的前沿技术，加大大数据与审计实践的融合力度，完善治理数据，优化分析精准程度。同时要注意社保信息的保密性和安全性，注重数据安全建设，提升内部审计与外部审计的隔离技术，建立数据安全机制。部分业务进行外包时，对存储数据和分析数据的服务器保持谨慎，防止信息和数据的泄露。

由于区域之间信息不共享、业务和财务之间信息不同步，导致审计过程中数据采集效率低下、质量不高。为此，可以引入大数据审计技术，建立信息共享机制，实现各数据端口一键式的点击与提取，打破信息壁垒，提高社保基金审计时效性，增加审计效益性和风险精准防控能力。运用大数据分析技术充分挖掘数据价值，提升数据颗粒感，在提升审计报告质量上具有很好的效果。同时大数据技术可以动态分析处理日新月异的数据，持续监测和动态把握社会保险基金的变化，自动提取出关键信息，挖掘具有普适性的问题，多角度分析问题原因，针对性地跟踪审计，以实现风险预警的作用效果。借助大数据技术，实现单点离散审计、局部审计、静态审计、事后审计、现场审计、微观审计向多点联动审计、全面审计、实时审计、全流程审计、现场与非审计相结合审计、微观与宏观相结合审计转变，推动审计工作的创新与变革。

（二）建立风险预警机制，强化风险预判与化解。（1）从事后监督为主向事中介入、事前预警目标提升，不断前置风险关口，对社会保险基金审计过程中发现的问题及时进行沟通与交流，从问题本质剖析成因，主动规避或控制业务中的风险点，即时达到审计整改效果。一方面要注重重大风险的前瞻性评估和风险揭示，及早发现风险隐患并高效防控风险，另一方面要发挥咨询服务功能，推动建立和完善防范化解重大风险的长效机制。（2）注重风险披露。完善社会保险基金财务报告的内容，包括将社会保险基金预算执行情况也纳入财务报告体系中；提高社会保险基金财务信息透明度，使社会公众能够及时了解相关情况，甚至能得到有效的问题反馈。（3）强化风险警示。构建安全运行监测指标体系，对于超过风控预警线的数据，开展数据核查，并以问题为导向，对问题进行跟踪审计，突出风险管理的针对性和有效性，从源头上提出防控措施，着力发挥风险警示作用。采用监审联动等协同方式，定期开展审计风险巡查或风险专项治理等，实现对风险的常态化、动态化、持续化监测，进一步推进差别化管理，强化风险管理的预见性和主动性。

（三）积极践行社会保险基金审计全覆盖理念。坚持点面结合，上下穿透，社会保险资金自上而下分配拨付，着力形成覆盖中央、省级、市、县甚至具体到镇、村层级的全域审计、统筹城乡的局面。抓住主要矛盾，突出重点，合理规划审计资源，重点关注养老保险、医疗保险相关政策的执行情况以及重大改革措施的落实情况，精准揭示突出问题，提高审计效能。结合日常检查、专项检查、系统提示等多渠道的问题进行穿透分析，有效将问题清单导入审计项目，以针对性地发现问题，提供可靠的线索，力争做到内容具体、业务全面、抽样适中。构建审计整改情况管理系统，实现从审计问题的传递、整改到反馈、跟踪等全过程监控功能，提升审计整改的有效性和及时性。

加强过程控制和质量控制，国家审计与内部审计和社会审计形成监督合力。加强国家审计力度，利用政策的强制性，营造公平公正、公开透明的市场氛围。加强内部审计监管，从不定期审计逐渐转变为定期审计、及时审计，发挥内部审计的灵活性。加强社会监督，通过媒体宣传、网上发布等公开渠道，让公众了解到社会保险的重要性，积极参与社会保险基金管理和监督。

（四）加强社会保险基金审计队伍建设。数字化转型依托的是技术平台，大数据审计需要既懂技术又懂业务的复合型人才，从而助力审计数字化转型。根据社会保险基金审计政策性、专业性的高要求，组织审计人员开展社会保险基金业务知识的培训和上机操作，熟练掌握和运用大数据审计技术。应用审计案例和模拟教学等方法，有意识地提升审计人员分析和解决问题的战略思维、辩证思维和创新思维，以风险为导向，持续提升审计人员的政治素养和专业化能力，实现新形势下审计方式和思维的转变。打破业务壁垒，通过业财融合和业审融合的方式促进双向提升，针对性地强化专业业务领域，助力做精审计专项，提升各部门的自查自纠能力和内控管理水平，及时有效地预警和防范社会保险基金管理风险和审计风险。设立高频率、高风险项目研究员，根据项目发展动向，时刻关注发现风险点，加强协作和信息互通，共享学习心得。

四、研究结论

社保基金审计的重点内容主要包括社会保险基金收支报告等经济资料的真实性审计，社会保险基金筹集、管理和使用等经济活动的合规性审计和社会保险基金运作的效益性审计。本文针对我国社会保险基金审计的现状和问题，提出以下几点改进建议：积极导入大数据审计技术；建立风险预警机制，强化风险预判与化解；积极践行社会保险基金审计全覆盖理念；加强社会保险基金审计队伍建设。