民事裁判文书中适用公告送达的现状及问题研究

王淑君 严建军

宜宾学院，四川 宜宾 644000

一、案例导入：提出问题

2013年4月16日，被告张某锋作为保证人与借款人张某国签订《最高额保证合同》，约定保证方式为连带责任保证。到期后，张某国未按约定履行偿还义务且因死亡被注销户口。2018年1月23日，原告山东Y市农村商业银行股份有限公司向法院提起诉讼，请求判令被告张某锋承担连带责任归还借款及利息、罚息。立案后，山东省Y市人民法院依法采取送达措施，因被告张某锋无法联系，2018年3月8日法院依法在《人民公安报》上刊登公告，向被告张某锋送达起诉状副本及相关法律文书，公告期60日。不久，原告向本院提出撤诉申请，法院准许原告撤诉。2021年7月20日，山东Y市农村商业银行股份有限公司向法院提交起诉状，请求判如所述。

被告张某锋声称，原告第一次起诉的案件于2018年1月23日立案，那么原告应该依法向法院提供涉案被告张某锋的联系电话和通信地址，在担保合同中有明确的标注了张某锋的电话号码，此号码自贷款申请之日2013年一直由本案被告张某锋持续使用，在此情况下，张某锋未收到任何电话和书面通知，在未进行相关合理必要的通知的情况下，直接通过法院进行公告送达，剥夺了本案被告张某锋的诉讼权利，也直接导致了担保期限的逾期及追诉权的丧失。②山东省禹城市人民法院民事判决书（2021）鲁1482民初2474号。

由于人口流动的频繁化和快速化，送达难成为诉讼实务中的一个突出问题。而公告送达作为送达的兜底方式，能够保障诉讼程序合法性和诉讼行为有效性，在一定程度上提高了司法效率。但是在本案中，在被告张某锋能够通过其他方式送达时，是否可以进行公告送达呢？法律对于公告送达是如何界定的？公告送达与其他方式的送达相比，是否如被告张某锋所称，剥夺了其诉讼权利？这些都是需要解决的问题。

二、民事诉讼公告送达的必要性

（一）保障受送达人程序性权利

送达是民事诉讼中的一项重要制度。对当事人来说，送达直接关系到他们的权益，法院依法将诉讼文书送达后，他们才能够了解诉讼文书的内容，才能根据文书的内容和要求实施必要的诉讼行为。在本案中，山东省Y市人民法院依法采取送达措施，因被告张某锋无法联系，依法在《人民公安报》上刊登公告，向被告张某锋送达起诉状副本及相关法律文书，公告送达改变了送达的相对性，增加了受送达人知悉送达内容的可能。在罗某俊等机动车交通事故责任纠纷民事一审民事判决书①四川省宁南县人民法院民事判决书（2021）川3427民初1192号。中，N县人民法院依法通过《四川法治报》公告向被告刘某春送达了起诉状副本、开庭传票等相关诉讼文书，刘某春在开庭前与法院取得联系，并参加了庭审。可见，公告送达增加了受送达人接收到诉讼信息的概率，受送达人知悉其诉讼内容后，依法参与庭审，其答辩、举证、质证、辩论等诉讼权利得到切实的保障。中国裁判文书网在2021年适用公告送达的民事裁判文书的数量便有204019篇，公告送达不再是个案的送达特例，而是我国司法实务中普遍适用的诉讼程序，公告送达制度对于司法实务中当事人程序性权利的保障具有不可替代的作用。

（二）节约诉讼资源，提高诉讼效率

对法院来说，依法送达诉讼文书是严格执行民事诉讼法的一个重要环节，是保证诉讼程序合法性和诉讼行为有效性的重要措施。公告送达作为送达的“兜底性”方式，是法院穷尽所有方式依旧送达不能、启动缺席审判程序的正当证明[1]。虽然适用公告送达，送达人依然没有接受诉讼信息，但是公告送达却是保障诉讼程序顺利、及时进行的程序。在粟某颉等服务合同纠纷民事一审民事判决书②广东省广州市天河区人民法院民事判决书（2021）粤0106民初5578号。中载明，某公司经本院公告送达开庭传票逾期未到庭应诉，依法可作缺席判决。那么法院就可以通过缺席判决完成诉讼活动。在孙某英等合同纠纷民事一审民事判决书③云南省文山市人民法院民事判决书（2021）云2601民初6609号。中载明，聂某松经公告送达开庭传票，未到庭参加诉讼，视为其放弃相应的诉讼权利，由此产生的法律后果自负。公告送达体现了民事诉讼的效率价值，在当前法院案件激增的情况下，提高送达效率，从而促进案件及时解决，对于缓解诉讼压力有着充分的现实意义[2]。

但是，诉讼效率的提高并不以牺牲被送达人的权益为前提。在王某等民事一审民事判决书④甘肃省山丹县人民法院民事判决书（2021）甘0725民初2677号。中，判决书中载明，被告王某、何某经本院公告送达开庭传票，未到庭应诉，亦未提交书面答辩状，视为被告自愿放弃民事诉讼权利和对原告诉请的默认。但今后被告若持有足以推翻原告主张权利之证据时，所产生的法律责任由原告承担。由此可见，在法院明确被送达人放弃程序性权利时，也明确了被送达人的合法权利的保障方式。

（三）实现司法的公平正义

习近平总书记指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，司法机关要重点解决影响司法公正的深层次问题。在公告送达案件中，被送达人缺席庭审并不一定导致败诉⑤⑥⑦沈阳市沈河区人民法院民事判决书（2021）辽0103民初19475号。，法院审理案件是在查明事实，分清是非，正确适用法律的基础上进行裁决，其目的是保护当事人的合法权益，实现公平正义。在公告送达的适用中，一方面，是否遵循公告送达的规范成为法院裁判是否合法的一个重要内容，体现着程序正义。在范某京等买卖合同纠纷民事二审民事判决书⑧河南省商丘市中级人民法院民事判决书（2022）豫14民终1714号。中，二审法院认为，一审法院已经合法送达范某京等，邮寄送达无果后，采取短信、公告送达方式通知范某京等应诉出庭。二人经合法传唤，未参加诉讼，系其自身对诉讼权利的放弃。因此，一审法院审理程序并无违法问题。另一方面，公告送达也影响着案件实体上的结果。在付某贺等民间借贷纠纷民事一审民事裁定书⑨辽宁省盘山县人民法院民事裁定书（2022）辽1122民初566号。中载明，在审理过程中，按照原告提供的送达地址无法向二被告送达。原告不能进一步提供二被告准确的送达地址，亦明确表示放弃公告送达。遂裁定驳回原告付某贺的起诉。综上可见，通过公告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书等内容，让被送达人知悉诉讼内容，保障了送达人的程序性权利，体现着司法的公平正义。

三、民事诉讼公告送达的现状研究

目前在实务中对公告送达进行适用的主要有《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第九十五条①《中华人民共和国民事诉讼法》（2021修正）第九十五条 受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《司法解释》）第一百三十八至一百四十条②最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2022修正）、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定（2020年修正）》（以下简称《规定》）第八条③第八条：人民法院按照原告提供的被告的送达地址或者其他联系方式无法通知被告应诉的，应当按照以下情况分别处理：（一）原告提供了被告准确的送达地址，但人民法院无法向被告直接送达或者留置送达应诉通知书的，应当将案件转入普通程序审理；（二）原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告起诉。以及《最高人民法院关于根据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》（以下简称《批复》）④人民法院根据原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者根据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。人民法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉或者裁定终结诉讼。。

因此，我们可以归纳出现行法律法规对于公告送达制度的规定：一是公告送达的适用条件；二是公告送达的程序；三是公告送达的内容；四是公告送达的方式。而综合关于公告送达的相关规定，我们可以发现现行法律法规中对公告送达制度规定较少，仅对必要内容进行了规定，且规定内容较为宽泛和粗糙，对具体行为并未作出细致规定，导致实务操作存在漏洞和风险。[3]此外，这样的立法和司法现状，也阻碍了我国司法服务水平和保障能力的提升。[4]

（一）公告送达的实务操作缺乏具体规范

1．公告送达的适用条件过于模糊

《民事诉讼法》第九十五条规定了公告送达的适用条件，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。但是目前关于下落不明、其他方式无法送达没有统一的标准，在裁判书中也无法得知受送达人下落不明、其他方式无法送达是如何认定的。明确能够从法理角度解读出来不符合适用条件的很少，例如在樊某刚等清算责任纠纷民事二审民事裁定书⑤四川省成都市中级人民法院民事裁定书（2021）川01民终16754号。中载明，因W大街4号保安人员拒绝送达人员进入而对孔某公告送达法律文书，该情形可以明确判断不属于因其他方式无法送达而公告送达情形。

大部分的裁判文书只能够得知法院适用公告送达的原因：或者因为下落不明，例如刘某政等民间借贷纠纷民事一审民事判决书⑥辽阳县人民法院民事判决书（2022）辽1021民初1号。中载明，被告外出打工，现下落不明，请求法院公告送达、缺席判决；或因为其他方式无法送达，例如李某等民间借贷纠纷民事一审民事判决书⑦吉林省梅河口市人民法院民事判决书（2021）吉0581民初3905号。中载明，对于原告的起诉，被告周某经本院电话、短信及公告等多种方式送达，其既不出庭参加诉讼，也未向法庭提交书面答辩意见，应视为自愿放弃答辩、举

第一百三十八条：公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达。

人民法院在受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。

第一百三十九条：公告送达应当说明公告送达的原因；公告送达起诉状或者上诉状副本的，应当说明起诉或者上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应当说明出庭的时间和地点及逾期不出庭的法律后果；公告送达判决书、裁定书的，应当说明裁判主要内容，当事人有权上诉的，还应当说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。

第一百四十条：适用简易程序的案件，不适用公告送达。证、质证等诉讼权利。以上这些裁判文书都明确说明公告送达的原因，但是如何认定下落不明，是否穷尽其他送达方式是没有标准的，那么就无法保证法院在公告送达时严格遵循公告送达的适用条件。

2．公告送达的程序规定存在矛盾

《规定》第八条规定，人民法院按照原告提供的被告的送达地址或者其他联系方式无法通知被告应诉的，应当如何分别处理。《批复》规定了原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达的应该补充处理。综合检索的裁判文书，笔者认为公告送达的程序包括两种，一种是原告提供了被告的准确地址，但被告下落不明或者通过其他方式无法送达，那就适用公告送达；另一种是原告不能提供被告的准确地址，法院要求原告需要补充材料，仍然无法联系被告，那就适用公告送达。但是这两个规范在适用上是存在问题的，一是对于“准确的送达地址”没有明确，选择适用规范时存在冲突，导致出现部分错误裁判；二是通过《批复》的补充说明，不管原告是否能够提供被告的准确地址，其结果均为适用公告送达，例如在刘某等金融借款合同纠纷民事二审民事裁定书①辽宁省锦州市中级人民法院民事裁定书（2022）辽07民终90号。中，二审法院认为根据《批复》等相关规定，原审法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回，那么《规定》第八条第二款又该如何适用呢？

3．公告送达的内容规定言简意赅

公告送达的内容主要是由《司法解释》第一百三十九条进行规制，包括说明送达原因、送达各种诉讼文书的特殊要求等，虽然有学者认为公告送达文书中关于受送达人的信息过于简单，仅有受送达人的姓名，没有其他表明其身份的信息，其受送达人的身份并没有特定化[5]。或者认为公告送达文书中没有承办法官的信息，致使受送达人看到送达公告无法与法院取得联系。但笔者认为，目前关于公告送达内容的法律规范已经足够适用，公告送达保护的是善意的受送达人，对于恶意逃避诉讼的当事人而言，无论怎样明确身份信息，联系方式都是无用的，在刘某勇等买卖合同纠纷民事一审民事判决书②云南省砚山县人民法院民事判决书（2021）云2622民初2109号。中，法院向王某文打其手机号码，王某文接听一次后再不接听。法院到其家庭住所寻找，其父母也不告知下落情况。因此法院依法按公告方式向其送达相关诉讼材料。而在善意的受送达人看来，最需要知悉的就是诉讼信息，其他的随后都可以通过法院获取。

（二）公告送达的方式囿于“法律圈”

根据《司法解释》第一百三十八条的规定，公告送达有三种方式，一是在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，二是在报纸上刊登公告，三是在信息网络等媒体上刊登公告。但是这三种公告送达方式都没有摆脱“法律圈”的固有屏障。在对644份裁判书的研究中，大部分裁判文书重点阐释公告送达之后，当事人视为放弃答辩权等诉讼权利，对于公告送达的方式没有具体说明。只有5份裁判是明确表明采取何种方式进行公告送达。例如李某明等民间借贷纠纷民事一审民事判决书③云南省昌宁县人民法院民事判决书（2022）云0524民初93号。、李某光等金融借款合同纠纷民事一审民事判决书④广东省龙门县人民法院民事判决书（2021）粤1324民初1169号。载明，通过《人民法院报》向被告公告送达；罗某俊等机动车交通事故责任纠纷民事一审民事判决书⑤四川省宁南县人民法院民事判决书（2021）川3427民初1192号。载明依法通过《四川法治报》公告；齐某东等民间借贷纠纷民事一审民事判决书⑥辽宁省彰武县人民法院民事判决书（2022）辽0922民初60号。、石某友等追偿权纠纷民事一审民事判决书⑦辽宁省彰武县人民法院民事判决书（2022）辽0922民初516号。载明，检查日报刊登的向被告公告送达诉讼材料。但无论是进行公告送达的《人民法院报》、《检察日报》、各地方的法治报，还是现在的人民法院公告网、各地法院官网公告栏，都属于“法律圈”接触范围，与日常生活相脱钩。

（三）公告送达案件诉讼成本高

公告送达导致当事人诉讼成本增加，具体包括公告费用和审理周期两个内容。在公告费用上，参考人民法院报刊登公告的收费标准：400字以内按上述标准收费，普通的起诉状副本、上诉状副本、开庭传票每件200元，普通的裁判文书（申请宣告失踪、死亡、申请公示催告的判决和裁定等）每件300元，加急、特急会增加费用，超过400字以上需再增加费用。可见人民法院报刊登公告的费用之高。而在笔者检索的裁判文书，有的文书明确了公告费用，有的文书载明按实际费用收取公告费用，还有的文书没有提公告费用如何处理，但最终公告费都是由当事人承担，当事人不得拒绝支付。在李某等民事一审民事裁定书①湖南省郴州市苏仙区人民法院民事裁定书（2022）湘1003民初96号。中，法院通知原告按照法律规定公告送达，原告未如期缴纳公告费用，裁定驳回原告李某对被告李某平的起诉。在一些小额的借款纠纷案件来说，案件的起诉费加上公告费相对于案件的标的额来说，成本较大。在赵某等民间借贷纠纷民事一审民事判决书中载明，被告田某宝于本判决发生法律效力后3日内给付原告赵某欠款2700元，而案件的公告费为690元，再加上受理费等费用，对于本案被告来说，成本过高。昂贵的收费无疑是增加了诉讼费用，加重了原告的诉讼成本。

在审理周期上，公告送达排除简易程序的适用。除了依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》适用简易程序以外，其余案件虽然以简易程序开始审理的，但是如果被告无法联系，需要公告送达，那么只能转为普通程序。在笔者检索的644个的裁判文书中，有45个案件是有简易程序转为普通程序的，例如王某等劳务合同纠纷民事一审民事判决书②敖汉旗人民法院民事判决书（2022）内0430民初611号。中载明，法院以简易程序立案受理后，因被告赵某利下落不明，本案转为普通程序依法组成合议庭公开开庭进行了审理。在东营某商贸有限公司等票据追索权纠纷民事一审民事裁定书中载明，审理过程中，因被告用其他方式无法送达成功，需公告送达，本案不宜适用简易程序审理。裁定本案转为普通程序。普通一审程序的审理期限为6个月，再扣除一般公告期30日，公告期过后还要计算答辩期和举证时间，开庭最快也要在公告之日起2个月之后。案件最终支持了原告的诉讼请求，但是案件拖得太久，原告对此判决的评价可能也会降低。

四、民事诉讼公告送达的问题研究

（一）滥用公告送达的现象仍然存在

因为公告送达的适用条件和送达程序规定得较为模糊，没有要求基层组织出具下落不明证明的规范，在实务中一般是由原告在递交起诉状时和法院说明被告是否无法联系，在法院确认无法联系时就通知原告进行公告送达。因此，适用公告送达具有很大的自由度，不会造成滥用公告送达的现象。

第一，部分一审法院因原告不能提供被告准确的送达地址，错误适用《规定》第八条第二款的规定，以被告不明确为由裁定驳回原告起诉。在张某丽等民间借贷纠纷民事二审民事裁定书③辽宁省大连市中级人民法院民事裁定书（2022）辽02民终4592号。中，一审法院认为，原告方不能提供被告准确的送达地址，法院经查证后仍不能确定送达地址，视为被告不明确，裁定驳回原告起诉。在二审中，法院认为一审法院适用法律错误，应公告送达，撤销一审驳回起诉的裁定。

第二，一些基层组织的负责人盲目出具了下落不明的证明[6]，法院基于基层组织出具的关于受送达人下落不明的证明认定受送达人下落不明，但有的受送达人并不是下落不明，而是因为户籍信息错误等问题导致无法联系。在周某苗诉何某等民间借贷纠纷案中，法院根据阳明街道某居民委员会出具的关于李某倩下落不明的证明，采用公告送达的方式通知李某倩应诉，在再审中却发现李某倩的户籍信息归阳明街道某合作社管理而非某居民委员会。

第三，因基层法院案件数量逐年增加，办案人员数量在司法体制改革后骤减，送达人员承担着较大压力，面对着大量需要应诉的案件，对于首次送达不顺利的案件，没有穷尽各种送达方式后再进行公告送达。因此有的法院会在无法打通受送达人电话或者首次直接送达、留置送达、邮寄送达无果的情况下采取公告送达。

（二）受送达人的程序性权利无法得到保障

通过目前三种送达方式，受送达人获取诉讼信息的概率很微弱，其程序性权利均无法得到保障。第一，对于在法院公告栏张贴公告能否达到公告送达的诉讼信息传播功能值得怀疑，普通民众不会为了确认自己是否涉诉经常跑到法院看供张贴的公告[7]。对于在受送达人原住址所在地张贴公告的方式，既然受送达人已经下落不明或者是法院采取其他送达方式均无法联系，那么在受送达人住所地张贴公告便成为了一个形式。第二，在互联网迅速发展的现今，大多数人已经没有看报纸的习惯，更何况是专业性极高的法制类报纸报。此外，没有专门进行公告送达的固定版面，且文字的密集程度要比报纸其他的文字高，因此除非是刻意去寻找所需要了解那则公告，否则很难发现。第三，人民法院公告网只自动显示当天的公告信息，如果需要检索自己的公告信息需要填写公告内容、公告来源、法院、公告类型等相关内容，愿意采取公告搜索的被送达人数量有限。此外，人民法院公告网对纸质媒体所刊载的公告进行同步传播[8]，而且相对于纸媒来说，网站存储的公告数量十分庞大，截至2022年6月12日，访问量达15636063，由此可见，搜索自己的诉讼信息时必须尽可能全面具体。就笔者检索的644篇裁判书，只有1份是在公告送达后，被送达人在开庭前与法院取得联系，并参加了庭审。由此可见，公告送达通知效果的局限，被送达人的程序性权利在不知有诉的情况下而无法行使，受送达人的程序性权利无法得到保障。

（三）存在被送达人逃避公告送达的情况

公告送达作为保障送达人依法参与庭审，其答辩、举证、质证、辩论等诉讼权利的手段，但结合裁判文书对于公告送达的适用来看，存在被送达人逃避公告送达的情况。就笔者检索的裁判文书中，被送达人中有34个法人或非法人组织，其余皆为自然人。自然人因为客观原因的话无法知悉诉讼信息的可能性很大，法人或非法人组织没有接收到诉讼信息的情况就值得思考。

对比两个金融借款合同纠纷案件的裁判书，一份为张某冬等金融借款合同纠纷民事一审民事判决书①沈阳市沈河区人民法院民事判决书（2021）辽0103民初20506号。中，被告某公司的委托诉讼代理人任某等到庭参加诉讼，法院判决为被告某公司的阶段性保证责任已经解除，不予支持原告要求其承担连带责任的诉请。一份为余某等金融借款合同纠纷民事一审民事判决书②云南省砚山县人民法院民事判决书（2021）云2622民初2338号。中，被告某公司经法院公告送达开庭传票，最后缺席判决为被告某公司对被告余某涉贷款本息承担连带清偿责任。公告送达无果的原因是否在于当事人已知可能败诉，所以逃避接受诉讼信息呢？通过检索的裁判书也可以肯定这一点，在644份裁判文书中，法院没有支持原告主张的只有3例，例如，在亢某元等劳务合同纠纷民事一审民事判决书③内蒙古自治区牙克石市人民法院民事判决书（2021）内0782民初2467号。中，因为原告没有向法庭提供有效的证据证明，判决驳回原告的诉讼请求。另外还有按照公平原则针对原告诉讼请求酌情确定判决的，例如在潘某喜等物业服务合同纠纷民事一审民事判决书④辽宁省沈阳市沈河区人民法院民事判决书（2021）辽0103民初18227号。中，法院认为被告按欠费金额的90%向原告交纳物业费较为公平。因为被送达人在诉讼之前就明知自己存在违法或者违约的情况，肯定败诉。因此大部分被送达人原本就想逃避，支持公告送达的可能性为零。

公告送达对法院化解送达难具有现实意义。但是实务中为了提高诉讼效率，一旦无法联系受送达人就公告送达，会使受送达人接收到诉讼信息的概率降低，以致损害受送达人的诉讼权利，损害司法的公平正义。对此，笔者提出两条建议，一是完善公告送达的制度，使公告送达适用有明确的标准，缩小滥用公告送达的空间；二是明确法院在裁判书中对公告送达进行说理，提高当事人对于公告送达的认同感，规范法院对于公告送达的适用。