“五社联动”创新基层社会治理的实践路径

王才章，崔乃相

（井冈山大学政法学院/井冈山大学社会工作与基层治理研究中心，江西 吉安 343009）

基层社会治理是国家治理的重要组成部分。为了应对社会转型带来的挑战，国家在基层社会的不同场域，鼓励和推动治理创新，提高基层社会治理的效能。2021 年7 月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），当中明确提出“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”，这既为“五社联动”提供了实践依据，也使“五社联动”成为创新基层社会治理的一种趋势。自此，各地根据自身情况积极开展“五社联动”，探索创新基层社会治理的实践路径。

一、“五社联动”的基本内涵

“五社联动”是对“三社联动”的升级与发展，是在“社区、社区组织和社会工作者”的基础上增加了“社区志愿者”和“社会慈善资源”两个要素。这是因为在疫情防控期间，人们看到了社区志愿者和社区慈善资源两股新力量的作用，于是将其吸纳形成了“五社联动”[1]。综合现有政策文件、专家学者的研究以及各地“五社联动”的具体实践，本文认为“五社联动”是在推进基层治理体系和治理能力现代化背景下，社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源这五个要素围绕基层治理需求而协同开展的治理行动，目的是推动多方治理主体以社区为平台实现共治，从而更有效地解决社区问题，满足居民需求，提升基层治理水平。

（一）“五社联动”的构成要素

按照《意见》中对“五社联动”的界定，“五社联动”由五个要素构成。第一个要素是“社区”。这里的社区不仅指空间范围和居住意义上的社区，同时也指社区中最重要的社区党组织和社区居委会这两大治理主体。目前大多数研究侧重于城市社区，但在乡村振兴、城乡一体化发展及乡镇社工站建设背景下，也应给予农村社区更多关注和研究。有学者认为，社会工作有助于农村社区治理结构从单一主体型向五社联动协同共治型转变[2]。第二个要素是社会组织。社会组织是“五社联动”中的组织载体，社会工作者、社区志愿者等要素作用的发挥在很大程度上要依托于社会组织。因为“五社联动”主要立足基层社区，加之国家提倡大力培育发展社区社会组织，所以这里的社会组织以社区社会组织为主。第三个要素是社会工作者。社会工作者是“五社联动”的重要推动者，一般是指通过全国社会工作者职业水平评价考试，并从事专业社会工作服务的人员。由于当前社会工作专业化和职业化程度不高，所以这里的社会工作者包括拥有社会工作相关专业学历和接受过一定学时社会工作专业培训的人员。第四个要素是社区志愿者。社区志愿者是指以社区为范围主动承担社会责任、参与社区服务与社区治理等活动，奉献个人时间和资源的人，是“五社联动”中不可或缺的参与力量。目前各地通过搭建志愿者驿站、社区互助之家等平台，积极发动志愿者参与社区服务，推动志愿服务进一步发展。第五个要素是社会慈善资源。社会慈善资源是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式所提供的资源。各地通过成立慈善会、社区基金会等方式将这些资源集中起来，或者通过民政部门协调整合这些资源，为社会服务提供更多渠道，注入更多新鲜血液。社会慈善资源有助于增强“五社联动”的服务成效，目前这些资源主要用于社区内的扶老、救孤、教育等方面。

（二）“五社联动”中的联动

“五社联动”中的联动，主要是指社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源五要素之间的联动。目前学者认为“三社联动”机制主要包括协作机制、协调机制和合作机制[3][4]，在实践中形成了“社会组织委托型”“社工机构服务型”“项目指导型”“社区内部发展型”等模式[5]。湖北省是最先探索开展“五社联动”的省份，并对其实践模式进行了提炼，认为主要有社会组织卷联型、社区志愿者卷联型和社会慈善资源卷联型三种[6]。从这些联动模式名称就可以看出，各地是根据当地实际情况，以某一优势主体为中心，逐步带动其他主体参与，来开展“五社联动”的，其联动也主要围绕具体的服务或依托项目进行。这是一种比较现实的探索策略，因为在现实中各个主体的成熟度并不相同，也不是实力相当的，而是逐步参与、激活和发育的，所以需要有一个优势主体来带动。从各地“五社联动”的实践来看，也遵循这样的规律，即由当地“五社”中的优势主体带动其他主体的参与，从而形成适合当地的“五社联动”模式。

二、“五社联动”培育基层社会治理主体

“五社联动”是国家治理体系现代化进程中的基层社会治理创新模式，强调多主体参与，多方联动协同共治。当前基层社会治理面临多重挑战，仅仅依靠基层政府单方面是难以应对的，需要社区、社会组织、社区志愿者等主体积极参与，相互配合。“五社联动”能逐步突破政府单一治理的格局，带动多个主体共同参与基层社会治理。

（一）搭建社区服务平台

社区服务是社会治理的重要内容。随着国家治理重心下移，社区成为关键的服务场域。在“五社联动”的创新实践过程中，首先要搭建社区服务平台，其主要是围绕改善社区服务设施和提升工作人员能力展开。近年来，国家自上而下推进各地城乡社区规范化、信息化建设，社区综合服务设施品质逐步改善。社区服务设施较为齐全，设备全面更新，服务规范也较为完善。在社区服务设施明显改善的同时，社区服务水平也得到提升。一方面，各地民政部门和社区管理部门非常重视社区工作者队伍专业化建设，通过专业培训、持证上岗等方式提高了社区工作者的专业化水平；另一方面通过统一设岗招聘机制，改善了社区工作人员的学历结构。此外，为了让社区服务更便捷，多地围绕养老服务、家庭服务、青少年服务等搭建了集成型社区整合服务平台。

（二）开展社会组织培育

社会组织是国家治理体系的重要组成部分。当前国家非常重视社会组织参与社会治理，大力培育城乡社区社会组织。社会组织是“五社”中的重要构成要素，有助于汇聚社区治理资源，提升基层社会治理能力。培育社会组织，可以从改革社会组织登记管理制度和提升社会组织能力两方面进行。一是通过深化登记管理“放管服”改革，进一步简化社会组织登记管理流程；二是推动市县（区）、街道（乡镇）社会组织孵化培育基地平台建设；三是通过政府向社会组织购买服务等形式引导社会组织参与基层社会治理，推进政府部分职能向社会转移；四是政府出台相关指导意见引导社会组织在提供社区服务、扩大居民参与、活跃社区公共文化等方面发挥积极作用。

（三）培养社会工作专业人才

党的十九大报告强调要提高社会治理专业化水平。社会工作专业人才正好是利用专业方法技术开展社会治理的一类职业化人才。在“五社联动”的创新实践过程中，社会工作专业人才能更好地发挥其专业优势，从而进一步提升社会服务水平。培养社会工作专业人才，主要围绕培养专业社会工作者和培训现有社会工作相关人员两个方面展开。目前，我国社会工作发展不平衡不充分，沿海地区起步较早，发展相对较快，已经逐步形成一支职业化的社会工作专业人才队伍；而中西部地区社会工作起步较晚，能够提供专业服务的社会工作者相对较少，因此，不少地方主要是通过给予补贴鼓励社区工作者、民政系统工作人员考取社工资格证，或通过政府购买服务建设乡镇社工站来实现专业人才培育的。

（四）营造社区志愿服务氛围

志愿服务在基层社会治理中的作用越来越明显，社区善治需要社区志愿者的积极参与。作为“五社”的一个组成部分，社区志愿者可以通过“五社联动”更深入地参与基层社会治理。当前我国的志愿服务氛围越来越浓厚，越来越多的人愿意参与志愿服务。各地在“五社联动”探索过程中，主要是通过建立志愿者服务平台，以及引导志愿者有目标地开展志愿服务来营造志愿服务氛围的。不少地方建立了志愿者协会、爱心驿站、新时代文明实践站、文化事业发展中心等志愿者服务平台，有效地发挥了发布志愿服务信息和组织志愿者的功能。同时通过与社区、社会组织等主体联动，引导志愿者在政策宣传、环境保护、社区健康教育、公共文化服务等领域发挥作用。

（五）整合社会慈善资源

社会慈善资源可以是回应社区需求、推动社区治理的技术、资金、服务等，它不仅是“五社”的重要一环，还可以助力其他“四社”发挥作用。当前国家大力倡导发展社会慈善事业，积极动员各方面力量参与慈善事业。在“五社联动”的创新实践过程中，各地积极挖掘社会慈善资源，发动相关社会力量参与慈善事业，引导社区、社会组织、社会工作者积极整合相关资源。通过组织“爱心义卖”“慈善情暖万家”“建设慈善书屋”等活动，不少社区不仅营造了慈善氛围，汇聚了慈善资源，还广泛发动了社会成员参与慈善事业。同时，相关部门应鼓励社区探索成立社区基金会，支持社会工作者重视整合社会资源，动员慈善组织和慈善力量积极参与乡村振兴、扶弱济困、养老服务、儿童关爱、文化发展等领域服务，例如通过设立乡贤教育发展基金会，能鼓励和带动乡贤参与地方社会治理，进一步扩大了慈善募捐的覆盖率。

三、“五社联动”优化基层社会治理机制

构建基层社会治理新格局是新时代的重大课题，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。当前基层社会治理还存在党建引领不突出、治理主体协同共治局面未形成、专业带动作用不明显、资源整合能力不强等问题。“五社联动”能改善原有的基层治理体系，有助于全民共治、社会力量参与、专业力量带动等机制的形成。具体来说，主要表现在以下四个方面。

（一）突出党建引领机制

作为引领基层社会治理的核心，党建引领的质量直接影响着基层治理实效。党建引领是基层社会治理的一种创新机制，也是当前国家所倡导的一种创新形式。“五社联动”非常重视以党建引领整合各种基层力量。首先，充分发挥社区党组织的领导作用，通过社区党组织整合社区层面的各种社会力量。目前全国各地积极探索和开展“党建+”服务，充分发挥了党组织在基层社会治理中的统筹协调作用。其次，加强社会组织党的建设，鼓励社会组织成立党组织，引导社会组织按照规定开展党建活动等。再次，积极发挥党建引领社会组织参与基层治理的作用，以党建引领提升社会组织参与基层社会治理的效能。通过党建引领，能促进社区党建和社会组织党建的价值同向、目标同向，更好地在项目合作、场地使用、资金投入、人员协调等方面实现“五社”充分联动。

（二）增强协同参与机制

基层社会治理创新需要充分激活各治理主体的参与积极性，从而形成共建共治共享的治理新格局。“五社联动”的目的就是推动各基层社会治理主体共同参与到基层社会治理中，因此，它有利于进一步打破原有的基层社会治理体系，弥合各个主体之间的边界，促进各治理主体的相互协作。在开展“五社联动”探索实践过程中，各地通过主动打造社区服务平台，进一步深化了基层群众自治；通过积极培育社区社会组织、社会工作服务机构等主体，进一步推动了各治理主体围绕社区居民需求积极开展合作。在城乡不同社区，根据“五社联动”各主体发育情况的不同，形成了以社区带动、志愿服务带动以及以“社工站”带动等“五社联动”的实践模式。从这些模式可以看出，“五社联动”带动了社区各治理主体的积极参与，增强了服务力量。

（三）强化专业带动机制

社会工作作为一项专业治理技术被引入到我国公共服务体系中，能够用于民生的改善和基层社会的治理，主要是为了提升公共服务体系的运行效率和回应能力。在“五社联动”中，只有当社会工作力量与社区里的其他治理力量相互配合时，社会工作者才能发挥出明显的专业带动作用。因此，在“五社联动”的实践探索中，各地都强调推动基层社会治理中各要素的联动。通过“联动”让社会工作者发挥出应有的专业优势，可以引导和带动社区、社会组织、社区志愿者在社区治理过程中发挥各自的作用。社会工作者既可以促进社区社会组织的培育与发展，也可以对志愿者进行培训与管理，还能为社区居民提供物质帮扶、关系调适、能力提升、文化培育等方面的服务。随着乡镇（街道）社工站的建立，社会工作者更加积极推动“五社联动”的形成和运作，营造了邻里互助、共同参与的社区氛围，调动了社区志愿者、社区骨干等主体参与社区服务的积极性。

（四）构建资源整合机制

资源是社会工作中经常被提起的话题。资源整合是社会工作服务的一项重要内容，也是一种常用方法[7]。在基层社会治理中，资源并不是自然聚集在一起，而是相对分散破碎的。社会慈善资源是“五社”中的一个构成要素，推动“五社联动”有利于构建资源整合机制。首先是通过成立社区基金会等形式筹集社会慈善资源，从而将分散的社会资源能够集中于基层社区，并发挥其在基层社会治理中的作用。其次，在“五社联动”过程中了解社区居民的资源需求，既盘点社区内部资源，又引入社区外部资源。再次，社会工作者、社区社会组织等主体需要围绕资源展开协同合作，并积极链接资源为有需要的居民提供针对性的服务。在“五社联动”探索过程中，各地通过创新社区、社会组织、社会工作专业人才、社区志愿者和社会慈善资源联动机制，推动了慈善资源向社区聚集。同时，社会工作者、社区志愿者、社区社会组织又可以将慈善资源运用于社区照顾、娱乐、文化等服务领域。

四、“五社联动”提升基层社会治理效能

通过“五社联动”能培育基层社会治理主体，创新基层社会治理机制，最终达到提升基层社会治理效能的目的。立足基层社区，通过培育社会组织、社会工作者、社区志愿者等相关主体，促进各个主体之间的联动，能构建起新的基层治理体系，从而解决和化解当前基层社会中的问题和矛盾，满足社区居民对专业服务的需求，最终推动基层社会的善治。根据基层社会治理的过程，“五社联动”提升基层社会治理效能，主要体现在以下四个方面。

（一）促进治理评估的精准化

当前基层社会中居民的需求是多样化的，需要社区社会组织、社会工作者等多元治理主体相互合作协同提供服务。而要实现协同共治，首先需要对社区居民的需求进行科学评估，准确了解其需求内容，划分其需求类型，从而有针对性地为其提供服务。社会工作者可以通过社区观察、文献调查、入户探访、焦点座谈、问卷调查、社区联席会议等方式了解社区居民的具体需求，并进行分类整理，从而促进需求评估精准化。在各地“五社联动”的探索实践中，社会工作者既通过入户探访、问卷调查、查阅资料等方式了解服务对象的需求，也会与社区、社会组织、社区志愿者、服务对象家庭密切合作，动态了解社区里的居民群体特别是弱势群体的情况，并定期更新服务信息，从而更准确、更及时地把握社区居民的需求。

（二）推动治理方法的专业化

为了应对社会转型带来的一系列挑战和机遇，基层社会治理需要以理性的方法高效解决社会的结构化问题，因此需要专业人员的参与。社会工作作为一种专业治理技术正在被嵌入到基层社会治理体系中。“五社联动”作为基层社会治理创新的一种探索，不仅仅是将社会工作者引入治理之中，更是为社会工作者作用的发挥搭建协同支持网络。社会工作者的引入，有利于改变原来单纯依靠社区工作者、基层行政人员提供服务的局面，使三者能更好地各司其职。社区工作者更聚焦于推动社区居民自治工作，基层行政人员更集中于提供基层行政管理，而社会工作者则主要为社区内有需要的群体提供社会服务。“五社联动”推动了“专业的人做专业的事”，这种分工有利于推动基层治理分工的明确化，也有利于促进基层社会服务的专业化，从而进一步提升治理效能。随着乡镇（街道）社工站建设的推进，社会工作者从业人数逐年增多，他们依托社工站开展社会救助、养老、儿童关爱保护等服务，并带动社区社会组织、社区志愿者、社区骨干积极开展公益服务，基层社会服务质量不断得到提升。

（三）推进治理主体的协同化

基层社会治理需要处理的问题是复杂多样的，单一主体是难以有效解决的，这就需要多元主体协同参与、合力解决，建立“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体理念[8]。在“五社联动”之前，基层社会治理主体较为单一，相互之间缺乏协同合作，影响了基层社会治理效能的提升。基层社会治理现代化的目标是朝“共建共治共享”的治理格局迈进，这就需要调动基层各治理主体的积极性，加强各治理主体之间的协作性，并把服务的接受者转化为参与者，推动共治共享局面的形成。“五社联动”的探索实践充分发挥了社会工作服务“四级网络”优势、社会工作专业优势和多元主体联动优势，以社会工作带动社区、社会组织、社区志愿者等主体积极参与扶弱解困、长者关怀、儿童关爱、文化培育等服务。同时，各地根据自身特点，借助“五社联动”搭建的协同网络，让社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者等主体协同为老人、儿童、困难群体等特殊人群提供针对性的社会服务，在一定程度上改善了服务非系统化的局面。

（四）实现治理过程的常态化

基层社会治理不仅仅关注一时一事，而是一个持续性的分工协作和目标达成过程，所以需要建立常态化治理机制。基层社会“运动式”治理比较常见，当“运动”或项目完成之后，治理可能也随之结束。这种治理方式有灵活性的优势，但是也存在难以满足居民持续性需求的不足。“五社联动”提倡关注社区居民的持续性需求，同时注重激活社区的内生动力，这样有利于实现治理的常态化。在各地“五社联动”的实践中，一是形成相关的常态化制度，比如说制定留守老人定期探访服务制度，从而实现对有需要的群体进行常态化服务；二是社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者相互合作，经常性地组织开展送温暖、送爱心等活动，为社区困难群体送去慰问物资。在这些活动中，“五社”中的各构成要素可以定期参与，有利于促进服务的持续性。三是通过建立各类社区服务点、社会组织培育平台、社会工作站等，形成协同服务网络，也有利于实现基层治理过程的常态化。

我国基层社会治理实践存在治理主体相对单一且彼此独立、治理机制衔接不畅、治理方式难以回应现实需求等问题，“五社联动”作为当前基层社会治理的创新实践，有助于改善当前基层社会治理中的这些问题。本文从培育基层社会治理主体、优化基层社会治理机制、提升基层社会治理效能三个方面总结了“五社联动”创新基层社会治理的路径。当然，这三条实践路径不是相互独立的，而是相辅相成的递进关系，培育基层社会治理主体、优化基层社会治理机制最终是为了提升基层社会治理效能。在“五社联动”的探索实践中，由于受到地方政府推动社会工作发展力度不强、地方基层治理体系调整的路径依赖、基层治理创新的目标不清晰、基层自治力量参与积极性不强等因素影响，可能会出现“五社联动”创新基层社会治理成效不佳的情形，这有待进一步探索和分析，这样才能进一步推动“五社联动”创新基层社会治理，从而更有利于党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系的形成。