利益相关方视域下职业院校资助认定的博弈困局及对策

徐云

资助育人工作是教育脱贫攻坚的重要内容，职业院校资助认定是实现教育减贫、资助育人的重要前提和保障，其精准性直接影响着资助育人工作的公平和效率。《2021年中国学生资助发展报告》显示，我国累计资助职业院校学生人数共计1325万人次，各类资助、减免、补贴、代偿共计金额221.83亿元，资助总金额和总人数均创历史新高。这是政府、职业院校、学生和社会团体等各利益相关方相互合作博弈的结果。但随着我国脱贫攻坚的胜利，学生资助内涵发生了新变化，使得各利益相关方在资助认定环节又产生了新困局。那么，资助认定各利益相关方博弈产生新困局的原因是什么，有何破解之道，值得我们去研究。

一、资助认定的利益相关方及其互动关系

1.利益相关方理论与核心观点。利益相关方理论属于管理学范畴。一般指外部环境变量影响组织行为和决策，反映多组织间相互关系的溢出效应。从广义上讲，还包含风险规避和利益回报。各组织围绕发展目标，以共同利益为中心，同时关注各利益相关方内在诉求，共同治理、共同参与组织行为并发挥各自作用。例如，在职业院校资助认定过程中，各利益相关方在兼顾各自利益目标完成的同时，需努力实现共同目标即减贫，实现教育公平公正，实现对家庭经济困难学生“应助尽助”，实现高质量发展型人才培养等。

2.资助认定的利益相关方及分布矩阵。学生资助认定是由诸多利益主体共同参与开展实施的，与资助目标多层次、资助内容多维度、资助方式多样性密不可分。依据资助认定各相关主体的利益诉求，可把资助认定利益相关方分为四类：一是申请受助学生（以下简称“学生”）及家庭。作为核心考量主体，学生及家庭是资助政策执行、资助目标考核、资助认定结果的直接受益方，所有的资助认定工作均围绕该群体开展。二是政府、以资助管理中心为代表的政府资助相关机构和协助部门（以下简称“资助机构”）、各职业院校和资助认定教师等。他们共同构成资助认定利益相关方基础矩阵。资助机构作为政策层面主体，需结合中央政府扶贫战略，实际执行脱贫返贫政策，直接关系到中央与地方政府扶贫政策的落实效果，关系到各地方政府实际工作成效，对整体扶贫工作起决定性影响。各职业院校和资助认定教师作为更直接的利益相关方，是推动资助认定政策落地的直接执行者，同时资助政策的落实也关系到学校整体和教师个人高质量长远发展。三是相关企业、银行、社会团体等共同提供其他资助资金和资源的供给者。企业奖助学金、银行免息贷款等资助行为影响着我国资助政策的落实与成效。四是申请而未获资助学生，特别是“应助未助”学生。在资助认定过程中，其扮演机会等待者和监督者角色，对资助认定的公平公正起到辅助推动作用。

综上所述，四类利益相关方共同构成了职业院校资助认定利益相关矩阵，其中资助机构和职业院校影响资助认定政策的制定、调整、执行、反馈及监督评价，是资助认定的参与主体和责任主体。考虑到学生在资助认定过程中只能存在资助被认定和资助不被认定两个结果，没有完全独立决策权，因此，如无特别说明，下文利益相关方指除学生以外的其他三类。

3.各利益相关方互动关系分析。一方面，各利益相关方对资助认定政策响应有相对容忍性。资助机构在资助认定细化政策制定环节的缺位，使得各利益相关方在资助认定政策理解上存在偏差。为努力完成“应助尽助”目标，职业院校和认定教师往往在资助认定过程中将“助不应助”和“应助未助”的学生纳入受助对象。同时，其他各利益相关方为了完成各自目标容忍了此行为的存在。另一方面，各利益相关方对资助认定目标具有长期同质性和短期差异性特征。同质性表现在：各利益相关方通过经济资助帮助学生及家庭实现有效减贫，在促进学生内生式发展、推动国家发展型资助政策目标等方面具有相对一致性的认知，不仅符合国家宏观政策方针与长期教育发展目标，也符合其他各利益相关方整体利益诉求。差异性则表现在：学生及家庭短期寻求减少教育成本支出，提高生活水平；职业院校和资助认定教师寻求学校整体与教师个体的高质量发展；资助机构寻求国家扶贫减贫政策落实和政策目标实现。可见，各利益相关方侧重关注学生阶段性短期预期回报，追求短期可测量、可视化收益。

二、资助认定利益相关方的博弈困局及源起

1.认识有偏差，关键问题未达成有效共识。关键问题未形成有效共识是博弈困局的“启动器”。一是各利益相关方未能就相对贫困的定义和内涵达成共识。2021年消灭绝对贫困任务完成后，我国减贫战略基本定位是在巩固脱贫攻坚成果基础上解决相对贫困问题。从社会需求角度将相对贫困定义为缺乏必要资源导致难以达到社会平均水平，从而被排斥在正常生活方式和社会活动之外的一种生存状态。什么是缺乏必要资源、什么是社会平均水平、什么是正常生活方式、什么是正常社会活动，概念的抽象化使各利益相关方在理解上存在认知差异。如何正确理解相对贫困的内涵并达成有效共识，是推进学生资助认定工作精准性的前提。二是各利益相关方未能就相对贫困资助认定的具体量化指标达成共识。虽然《教育部等六部门关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》将“家庭经济因素、特殊群体因素、地区经济发展水平因素、突发状况因素、学生消费因素、其它影响家庭经济状况的有关因素”作为认定依据，但无具体量化和细化指标，这给执行层认定实践带来了困难，容易造成资助认定精准性失真、政策瞄准性和减贫效果不佳。三是资助育人目标未达成共识。“三全育人”和德智体美劳“五育并举”模式作为资助育人顶层制度设计具有科学性、创新性，但资助机构如何优化细节推进实施，特别是资助育人质量评价体系如何构建等问题的存在，使各利益相关方并未就资助育人目标达成有效共识。

2.权责关系复杂，反差明显。权责关系是博弈困局形成的“助推器”。各利益相关方权责的复杂关系促使资助认定博弈格局的形成。一是权责单方一致性。在资助认定细化指标模糊时，资助认定教师有相对集中的认定权力与责任。对学生资助认定具有过程理性和执行感性双重特征，且贯穿于整个资助认定过程。同时，执行感性占据主导地位。二是权责的责任主体差异。各利益相关方在不同阶段呈现权责非对称性。如政府和资助机构作为资助认定政策制定者对认定政策执行所带来的结果不直接承担责任，而执行政策的利益相关方却直接承担结果。三是权责群体的总体反差。各利益相关方长期资助目标的一致性形成了相对稳定的利益相关方共同矩阵，但由于在资助认定过程中各利益相关方权力、责任各异及短期利益差异性等原因，使得各利益相关方长短期利益依赖于相互利益联系的紧密程度，最终形成多层次目标和结果。同时，各利益相关方短期内利己行为不会对学生资助整体效果产生影响，也难以让其承担后期责任，权责反差明显。

3.政策路径依赖，资助认定偏离精准性。政策路径依赖是博弈困局形成的“催化剂”。路径依赖指资助认定政策执行者随着执行政策演进和制度变迁进入某一固定执行路径。政策的指导性、全局性特征要求资助政策须经过资助机构根据各地区差异进行指标细化再落实到执行层。在具体执行中，职业院校和认定教师对无相关政策支撑或模糊性政策的学生采用全部予以认定或全部不予认定的极端方法，致使资助认定偏离了精准性要求，溢出效应明显增加。如资助认定教师在资助认定过程中为避免被问责而进行风险规避，将“助不应助”的学生纳入资助对象，产生“过而不漏”的资助认定结果，催生机会等待学生不断增加，“搭便车”现象频发。这与资助认定精准性政策要求背道而驰，既浪费了资助资源的使用效率，又影响了资助公平性效果。

4.利己选择，资助认定陷入恶性循环。利己选择是博弈困局形成的“定型剂”。在博弈过程中，各利益相关方虽然因共同核心利益目标形成了以助困育人为纽带的“利益同盟”，但同时各自也存在短期多重差别目标利益。因此，不同场域下各利益相关方对资助认定政策采用了多重处理方式，即各利益相关方完成自我利益的实现后，再衡量对共同利益目标的贡献，特别是当某些利益相关方参与能力有限或与其他相关方利益呈现弱相关性时，一般会选择能够易于短期内达成的目标发展区。各利益相关方复杂多变的利益格局，致使资助认定陷入恶性循环。

5.监管缺失，认定结果可信度不高。监管缺失是博弈困局形成的“放大镜”。资助监管机构是资助认定工作得以高效运行的基础，是资助工作和政策执行效果得以公平公正的保障。但目前我国资助认定信用体系还不完善，认定过程无具体监管部门监管，或者说所有的利益相关方均有监管义务，这便造成了监管权责不明。在认定方法上，资助认定教师综合推断的主观认定占主导地位，既是运动员又是裁判员，权力过于集中。同时，由于相对贫困学生认定边界模糊和为完成“应助尽助”目标，跟风式“搭便车”效应呈现出“放大镜”效果，严重影响了资助认定结果的可信度。

三、突破资助认定博弈困局的对策

1.科学构建资助认定量化指标和流程。第一，科学构建指标体系。资助管理中心在进行广泛调研基础上，创建学生家庭所在地性质、家庭基本属性、家庭经济状况、主要成员收入、不动产信息、家庭成员患病医疗支出以及家庭受助情况等信息制定资助认定一级量化指标，并根据区域、学校自身发展特点和要求制定动态精准认定二级指标，形成资助认定量化模型，确定受助学生初步名单，再辅之以调查走访、同学评议、观察其日常表现；兼顾不同区域消费差距、最低生活保障水平、各职业院校学生生活消费水平指数等建立个性化资助评定标准，最终确定受助名单及受助等级。同时，还要通过不定期跟踪、随机选取受助对象进行实地调查，检验与修正量化模型，提高资助认定的准确性。

第二，规范认定执行流程。按照资助认定先后顺序，采用六步法：一是对学生教育成本进行预算，由资助机构或第三方专业机构组织实施。二是对学生家庭承担成本能力进行预估。学生采用“举证倒置”法提交家庭收入、资产、负债等信息。三是对学生资助基本需求进行推算，在确定学生教育基本成本和家庭经济收入状况下，根据两者差额了解学生个体接受资助意愿，并由学生自行测算后提交资助种类申请。四是职业院校根据学生申请并结合学校整体申请状况决定对学生需求进行合适配比的资助包模式，充分发挥资助政策体系的最大效用。五是对学生资助方案进行核算公布并向学生提供组合资助，接受师生和社会各界的监督。六是对学生接受的组合资助效果进行评估，并根据评估结果及学生个人资助报告及时调整资助包，完善资助效果的检查评估工作。

2.完善资助认定制度和法律双驱动体系。第一，制度建设。一是个人信用制度。学生个体信用制度的缺失是制约学生资助认定的“瓶颈”，建立符合时代要求、相对完善的个人信用体系和成熟的运作机制是精准化资助认定的前提条件。二是资助资金管理制度。加强对社会资助资金、社会捐助机构资金的统筹及规范管理，建立省级学生资助管理机构专项账户，并实行集中统一管理。三是构建职业院校资助认定教师准入制度。通过实施岗前培训及从业资格证书制度，规范资助认定教师资格准入标准，实现资助认定教师队伍的专业化、职业化、信息化。四是规范资助学生信息安全管理制度，实行分级责任制。资助档案专人专管，做到及时建档、归档，按档案管理规定程序销档，确保资助学生信息准确、完整和安全。

第二，法治建设。通过立法实现职业院校学生资助认定体系法治化。将教育资助纳入社会救助、地方性法规，推动区域教育资助法治化，以保障资助各利益相关方的权利和义务，特别是要保障资助资源筹集、进退出机制等内容的合法性，确保各利益相关方资助行为有法可依、有章可循。同时，对各利益相关方的合法权益给予有力保护，对相关违法违规行为依法给出严厉制裁。另外，可借鉴《社会救助暂行办法》《自然灾害救助条例》等其他专项救助领域的做法，制定教育资助地方性法规。总之，要完善地区教育资助立法、司法、执法、守法在内的法治化建设，通过制度和法制双轮驱动推动职业院校资助认定工作科学化、规范化。

3.发展资助认定信息管理平台。第一，构建信息化平台。职业院校以逐步实施学生精准资助为导向，加快建设“互联网+学生信息”平台。依托《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》文件精神，以改革创新激发职业院校资助发展的持续性。通过互联网信息技术与职业院校资助认定政策体系深度融合，将精准资助政策融入资助认定管理、资助育人及服务全过程，形成资助对象认定精准、资助资源配置合理、政府职能发挥优良、资助过程整体畅通、资助育人成效显著的新局面，实现资助认定智能化、信息化，全面推进资助认定工作发展新常态。同时借助“互联网+”学生信息平台，以不同途径或方式对学生认定、等级调整、资助资金审核发放、使用监督、资助资金划拨到账以及主题教育实施开展、资助政策疑惑解答、意见征询、数据分类汇总、定期报送等过程进行大数据分析，实现各利益相关方实时互动。满足各利益相关方需求，加快资助资源优化配置，提高资助认定管理的精准度和透明度，提升资助服务水平。

第二，实现动态化管理。利用“互联网+学生信息”平台，实现学生工作动态化管理。首先，实现各利益相关方信息互通、互享。学生动态化管理平台需与其他平台资源有效对接，通过与校园卡数据平台、税务系统、银行信贷系统、个人信用管理中心系统等数据信息的交互，实现社会异构系统间数据的共享与服务。其次，及时实现学生信息更新。通过大数据分析学生资金使用、日常消费等信息，并做到定期收集、存储、分析和动态更新。最后，实现学生动态调整。在进行学生现状调查跟踪基础上，实行数据库中学生相关信息更新、资助包内容变动、资助等级档次调整、新增和退出学生信息变更等。

4.健全资助认定监督考核评价机制。第一，完善资助认定监督管理机制。政府应重点加大奖助学金等各项资助认定的监管力度，加强职业院校对资助资金的足额提取与划拨管理。监督资助认定教师认定过程的合法性、合规性，以及学生对奖助资金的合理支配与科学使用情况。让层级监督深入资助认定全过程，实现监督由“静态”向“动态”转变。

第二，优化资助认定绩效考核体制。针对资助认定工作主体的多样性，政府应明确教育主管部门、资助机构以及职业院校等不同利益相关方权责范围，创新资助认定绩效考核办法，细化考核评比规程。以被考核者自评、考核者评议、同级互评等方式，逐步推进定量考核模式，增强考核量化结果的对比度。

第三，创建资助认定效果评价系统。职业院校通过访谈、调查问卷等方式，组织师生、社会相关机构等不同群体不定期对资助政策贯彻情况、资助育人效果进行监管评价，不断推进整个资助认定工作评价系统的开放性；并根据考核、评价情况建立资助考核评价等级机制，促进资助各项政策不断进行改善。使资助认定监督管理机制、资助认定绩效考核体制、资助认定效果评价系统形成一个互相联系、互相作用的高效资助管理平台，为整个资助工作的顺利开展提供有效的途径。

第四，强化认定奖惩制度。资助机构将认定考核、评价结果作为职业院校资助工作成效的客观依据，对成效突出的职业院校，通过提高奖助学金分配比例、划拨资助专项经费进行鼓励；职业院校应优用重用表现优秀的资助认定教师，在职称、职务聘任中给予一定考虑，实现资助认定队伍的动态平衡，引导职业院校资助认定工作良性发展。