PPP在城市园林绿化垃圾再利用项目中的应用

王玉芳，曹娟娟，江越

(1.上海电机学院 商学院，上海 201306；2.北京师范大学 城市绿色发展科技战略研究北京市重点实验室，北京 100875)

生态文明建设的深入实施使城市化建设越来越重视生态化、绿色化、低碳化。自2004年住房和城乡建设部启动实施国家生态园林城市创建工作以来，中国城市园林绿化建设的规模和速度达到了前所未有的程度。[1-2]在城市园林绿化面积与质量不断增加的同时，养护管理中产生的剪枝、落叶、草屑等园林绿化垃圾的数量也越来越多[2-3]。如果大量的园林绿化垃圾得不到有效处理，将对城市的绿色发展带来严重负面影响。园林绿化垃圾的再利用，具有较高的生态价值及经济价值[4-5]。国外对城市园林绿化垃圾资源化利用的理论研究与实践发展均起步较早，重视程度也高，特别是尤为重视园林绿化垃圾的技术性处理与再利用等问题，对园林绿化垃圾的堆肥及其生物质燃料利用方式与利用技术等方面的理论与实践重视较高。例如大部分园林绿化垃圾可通过生物降解的方式用作堆肥，不仅能够用于植物生长[6]，而且能够缓解土壤中的铅污染[7]；一些学者利用动力学模型将餐余垃圾与园林垃圾混合，用厌氧消化技术生产甲烷，并注重研究该过程中的能量平衡问题[8]。对于园林垃圾降解技术，相关学者采用层次分析法评价了不同园林垃圾处理技术[9]、园林绿化垃圾堆肥发酵的影响因素[10]以及绿化垃圾堆肥过程中的废水处理技术[11]。此外，园林绿化垃圾处置的技术经济效益等问题[12]也得到一些学者的关注。中国园林绿化垃圾资源化利用在实践层面上起步较晚，专家学者们在借鉴国外研究与实践的基础上，在园林绿化垃圾资源化利用的现状及其技术工艺等方面进行了大量研究，包括以枯枝落叶进行堆肥、土壤改良剂栽培植物[13-15]、园林绿化垃圾高值化利用技术及其应用等一系列技术问题[15-16]，以及绿化垃圾的生物质利用潜力[17]、园林绿化垃圾堆肥体系中外源添加物对产品品质的影响[18]等。此外，一些学者对园林绿化垃圾资源化利用产生的经济[19]、生态[1]及其它效益[2-3]问题也进行了研究，分析其产生的可能性。综上所述，国内外学者们对园林绿化垃圾资源化利用的研究问题较广，主要围绕园林绿化垃圾资源化利用现状、利用方式、利用的工艺技术、产业化发展、生态、经济及其社会效益等方面展开研究。这些都为中国园林绿化垃圾资源化利用提供了一定参考。与一般生活垃圾相比，园林绿化垃圾的产生具有一定的生产周期性、体积大，运输与存储难等特殊性，不论是将其作为原料利用还是作为能源利用，都需要进行有效的收集和运输。园林绿化垃圾资源化利用的首要关键在于原料的稳定供给及其科学有效利用。中国生态绿色一体化建设进程中，如何科学、有效地处理和利用城市园林绿化垃圾，推进园林绿化垃圾循环再利用，对深入推进垃圾分类的全面有效实施，对中国城市的生态化、绿色化、低碳化发展具有重要的现实意义。然而，在现实的城市绿化垃圾资源化利用过程中，存在着处理主体不明确，处理与再利用过程缺乏系统化等问题。因此，以中国城市绿化垃圾资源化再利用为研究对象，通过分析PPP在城市园林绿化垃圾再利用项目中的应用，结合外部性原理，深入探讨PPP项目模式在城市的运营机制，以推动城市园林绿化垃圾资源化利用的有效实施，促进城市绿色低碳发展。

1 城市园林绿化垃圾再利用概况

中国各大中城市发展过程中越来越注重园林绿化垃圾资源化利用问题。早在2002年广州市就开始建立园林基质厂，将枯枝、落叶等园林废弃物变为植物生长基质土壤；2006年北京市颁布政策，在各区县建立园林废弃物集中消纳基地，在全国率先开展了园林废弃物堆腐研究，探索研究出多种成熟的资源再利用产品；2008年上海市将园林废弃物纳入城市有机废弃物系列，给予政策支持；2013年天津滨海新区园林绿植垃圾处理项目主要处理对象为枯枝败叶；2015年杭州市园林文物局提出杭州市城区园林绿化垃圾资源化利用指导意见，要求园林绿化垃圾资源化利用的主要利用方式为板材制作、有机覆盖物、有机肥料、生物质燃料等；2017年江苏省对园林绿化垃圾资源化利用实行激励机制，设立省级专项资金进行奖励补贴；2018年长沙市岳麓区建立湖南首个园林废弃物处理运营中心；2019年苏州市园林局颁布了《苏州市城市园林绿化垃圾分类处置工作实施办法(试行)》的通知；2021年北京市西城区设置11个点位布设了园林绿化垃圾小型处理站。尽管如此，城市绿化垃圾资源化利用的完整产业链条尚未成型，还需进一步探索出适合各城市发展特点的有效的利用与处理模式。根据对北京、上海、深圳等城市园林绿化垃圾再利用状况的调查了解，同时查阅相关研究文献[10，20-21]，对城市园林绿化垃圾资源化再利用项目进行具体分类(图1)。

图1 城市园林绿化垃圾再利用项目分类图

城市园林绿化垃圾主要包括树叶、草屑、树枝以及灌木剪枝。城市园林绿化垃圾传统处理方式主要是焚烧与填埋，而焚烧过程中会产生有害气体，对环境带来负外部性影响；填埋虽然不会对环境产生直接的负外部性，但却没能将城市绿化垃圾得到最充分有效再利用；两种传统的处理方式基于成本因素考虑主要以焚烧为主。随着科技进步及环保意识的增强，对园林绿化垃圾的利用方式也逐渐从原来带来负外部性的焚烧处理方式转向为更科学、低碳、生态化的再利用模式。对城市园林绿化垃圾再利用分为直接利用和间接利用[22-24]，直接利用方式主要为栽培基质、土壤调理剂以及生物质燃料[25-27]，间接利用方式主要为好氧/厌氧堆肥、制浆造纸、制造生物炭、建筑材料、艺术加工以及其他利用方式[28-30]。这些处理方式能够有效减少对环境的负外部性，并能够拉动就业与经济发展。

2 城市园林绿化垃圾再利用项目外部性分析

2.1 城市园林绿化垃圾焚烧处理的外部性分析

当存在负外部性时，社会边际成本大于边际私人成本，差额就是边际外部成本。在图2(a)中，城市绿化垃圾处理企业利润最大化时的产量为q1，价格等于MC；有效产出是q*，价格等于MSC[31]。在图2(b)中，城市绿化垃圾处理行业的竞争性产出是Q1，由行业的供给MC’和需求SD的交点决定；有效产出为Q*(低于Q1)，由需求和边际社会成本MSC’的交点决定，MC曲线是该行业的供给曲线。当城市园林绿化垃圾处理采用传统的焚烧方式且追求利润最大化时，企业产量为q1，该产业产量为Q1；此时不论是运营公司还是处理产业的经济效率都处于生产过多的状态，并伴随着污染的增多。上述情况会存在过多的负外部性，即处理城市绿化垃圾数量在Q*以上时，社会损失由边际社会成本与边际收益(需求曲线)的差额给出，即图2(b)中MSC’、D和产出Q1之间的阴影三角形[32]。可见，通过焚烧处理城市园林绿化垃圾会增加社会整体的负外部性。

说明：MSC为社会边际成本，MC为边际成本；MEC为边际外部成本；MSC为边际生产成本和边际外部成本的总和，即MSC=MC+MEC。

2.2 绿化垃圾科学再利用方式对负外部性的矫正

针对城市绿化垃圾处理中存在着处理主体不明确，处理与再利用过程缺乏系统化等问题，同时考虑到传统处理方式的负外部性问题，考虑到“双碳”目标的约束，如果完全由政府单一主体来处理城市绿化垃圾，对城市绿化垃圾再利用过程中的负外部性问题的矫正虽然有很好的保障，却存在主体单一，力量薄弱，资金不足，社会主体的积极性难以有效调动等问题，进而影响城市绿化垃圾处理的长期有效性。绿化垃圾处理是一项复杂的社会治理工程，需要政府、企业、社会团体及公众积极参与其中。基于此，提出可以将PPP模式应用到城市园林绿化垃圾处理中，以减少负外部性的产生，同时还能有效提供社会福利(图3 )。

图3 城市园林绿化垃圾再利用与社会福利关系示意图

3 PPP应用到城市园林绿化垃圾再利用的运营模式

城市园林绿化垃圾再利用的运营是一项复杂的系统工程，需要多主体协同合作。企业作为理性个体，以盈利为目的，在风险投资及收益不明确的情况下，其参与度不高。因此，城市园林绿化垃圾再利用的运营中，前期需要由政府主导，联合企业及社会团体，形成PPP模式，政府需要给予优惠措施，激励企业及社会团体积极参与到城市园林绿化垃圾再利用运营中，并逐渐形成由政府主导向企业(市场)主导再到市场主导的运营模式转变。

3.1 完善城市园林绿化垃圾再利用PPP模式的原则

城市园林绿化垃圾再利用的PPP模式的具体运营实施过程中，首先要区分城市绿化垃圾再利用的板块运营原则。城市园林绿化垃圾再利用运营不仅包括绿化垃圾处理，同时也承担着其他社会职责。因此，如何运用PPP的融资功能将城市园林绿化垃圾再利用经营中的分拣、运输、处理等工作内容结合起来并将其区分具体应用是首要关键。其次是分阶段发展原则。PPP融入城市绿化垃圾处理项目中，需要由政府引导并逐渐演变为企业主导的过程。同时，城市不同区域(比如公园、社区、工厂、学校、城市街区等)的绿化垃圾的产生、收集、处理等均不同，PPP模式很容易融入到绿化垃圾的末端处理及再利用项目过程中，但是对于绿化垃圾前端的收集、运输、粉粹等环节，由于涉及面广、点多，且每次绿化垃圾产生量少等特点，导致在这些环节中，企业参与的利益小，因此，还没见到有PPP模式的融入。PPP模式应用到城市绿化垃圾处理过程中，需要一个由浅入深，逐渐融入到绿化垃圾处理的每一个环节，最终形成PPP模式主导、市场机制运行的城市绿化垃圾处理的产业体系。最后是严格监管原则。城市园林绿化垃圾再利用运营方案的设计是为了保证城市园林绿化垃圾再利用运营主体与政府之间能够有效协调。因此，要使其得到全方位的运营，必须因地制宜，结合现实发展状况制定各发展阶段的规则以及详细的操作规程，为后期PPP模式下城市园林绿化垃圾再利用运营奠定基础。基于上述原则，为提高城市园林绿化垃圾资源再利用率、减少焚烧城市园林绿化垃圾带来的负外部性，对PPP模式下城市园林绿化垃圾再利用运营模式的基本结构进行详细讨论。

3.2 初期城市园林绿化垃圾再利用的PPP运营模式

根据PPP模式特点，以及城市园林绿化垃圾再利用特殊性，PPP应用到城市园林绿化垃圾再利用是一个由浅入深，逐渐融入的过程，最终形成PPP主导的产业体系的发展演进过程。

城市园林绿化垃圾再利用的PPP运营的前期发展阶段，应主要采用建设-引入-经营模式。该阶段的重点是建设，即政府先主导建设城市绿化垃圾处理项目(基地/中心)，再通过优惠政策措施引导、激励企业进入绿化垃圾处理项目中来，并通过生态购买方式，向企业投入一定的前期项目运营的基础资金，形成城市园林绿化垃圾再利用的PPP运营模式的初期阶段，并通过PPP模式融资一定的社会资本。此阶段的PPP模式只会涉及到绿化垃圾处理与再利用的一少部分流程，比如绿化垃圾再利用的末端环节，这个环节会比收集、运输等环节对企业吸引力更大，更容易见效，该阶段的大致运作流程如图4所示。

图4 初期PPP模式下城市园林绿化垃圾再利用运营设计图

根据图4，该阶段由政府绿化垃圾再利用项目小组和社会资本组成特许经营公司，城市绿化与市容管理局通过向特许经营公司购买生态服务，向绿化垃圾特许经营公司投入一定的项目运营基础资金，特许经营公司应用城市绿化与市容管理局的基础资金以及社会资本的融资来实施城市园林绿化垃圾处理与再利用，并获得一定的经济收益与生态及社会效益。特许经营公司规划项目具体实施进程、定期进行绩效评价并反馈给社会资本主体和绿化与市容管理局。

在初期运营模式中，绿化与市容管理局负责PPP项目的评估、审查以及监管，绿化垃圾综合运营公司负责项目的绩效管理，特许经营公司将项目运行的情况定期向绿化与市容局反馈。

3.3 中期城市园林绿化垃圾再利用的PPP运营模式

此阶段PPP模式应用到绿化垃圾处理过程逐渐深入，随着企业获得的经济效益逐渐加大，企业参与的积极性也越来越高，PPP应用到绿化垃圾处理过程也形成一定规模，并由初期的仅进入某个环节，发展为进入绿化垃圾处理的所有流程。这一阶段的PPP运营模式转变为移交-合作-扩大经营的模式，其基本运作流程如图5所示。

图5 中期PPP模式下城市园林绿化垃圾再利用运营设计图

根据图5，此阶段政府在初期主导建设的绿化垃圾处理项目(基地/中心)，通过与企业签订特定的合同或协议，移交给绿化垃圾综合运营公司。由初期的政府主导演变为政府与绿化垃圾经营公司深度合作，通过PPP模式，向社会广泛融资。PPP运营模式也逐渐进入到绿化垃圾处理的收集，运输、粉粹等其他处理环节，并吸引更多企业进入到绿化垃圾处理项目中，绿化垃圾经营公司与其他企业的合作关系也越来越深，PPP模式主导的市场化运行机制越来越明显，经济效益越来越显著，生态效益与社会效益也较初期阶段更明显。此时的绿化垃圾运营公司的建设还是由政府作为主导，和绿化与市容管理的合作关系进一步加深。

此外，绿化垃圾运营公司业务也随之细化，但是并未形成相应的绿化垃圾处理公司。绿化垃圾运营公司的建设需要进一步扩大与发展。

3.4 后期城市园林绿化垃圾再利用PPP运营模式

经过初期和中期的建设与发展，PPP模式完全进入城市绿化垃圾再利用的全过程，以PPP模式为主导的市场化运作机制完全建立起来。绿化垃圾综合运营公司也形成完全自主经营，自负盈亏的企业，并建立起全方位合作-规模化经营-产业化发展的模式，形成健全明晰的产业链，政府仍然通过生态购买的模式，与绿化垃圾综合运营公司深度合作。此阶段，在通过PPP模式面向社会广泛融资之外，还建立了面向社会通过实施生态补偿机制，筹集运营资金，并深度推进市场化运作机制，其基本运作流程如图6所示。

根据图6可知，绿化垃圾综合运营公司开始实施规模化经营，按照绿化垃圾处理及再利用的流程，构建起完整的产业链，并吸引更多公司进入该产业，形成了产业化经营发展模式。在后期PPP模式下城市园林绿化垃圾再利用运营中，PPP模式得到充分利用，且形成完善的运行模式。绿化垃圾综合运营公司运营资本来源逐 渐多样化，由单一政府的资金资本与劳动力资助逐渐变为政府与社会多方资金资本与劳动力资助。在多样资本来源的扶持下，绿化垃圾综合运营公司规模逐渐扩大，运营模式趋于成熟，绿化垃圾综合运营公司与绿化与市容管理局的关系发生变化，由原来隶属关系变为合作关系，并逐渐形成拥有市场意识的企业。绿化垃圾综合运营公司原来的 业务也随之细分，由单一的综合业务扩展到负责收集与分拣业务的公司1、负责运输业务的公司2、负责粉碎等处理业务的公司3以及负责再加工再利用业务的公司4。绿化垃圾综合运营公司分公司的运营不仅完善了公司业务的全面性，科学合理地划分与发展绿化垃圾运营业务；而且大大提高了绿化垃圾利用效率。

随着绿化垃圾综合运营公司业务的细分，绿化垃圾处理最初带来的生态效益也逐渐扩展到经济效益与社会效益。

4 讨论

PPP模式应用到城市绿化垃圾处理过程中，需要由浅入深，逐渐融入到绿化垃圾处理的每一个环节，最终形成PPP模式主导、市场机制运行的城市绿化垃圾处理的产业体系。将PPP模式应用到城市绿化垃圾处理过程中划分为3个阶段，分别设计了每个阶段的具体运营模式：初期阶段为建设-引入-经营模式、中期阶段为移交-合作-扩大经营模式、后期阶段为全方位合作-规模化经营-产业化发展模式，；分析了每个阶段运营模式的具体运营特点；建立了以PPP模式为主导、市场化运作机制、产业链完整的城市园林绿化垃圾再利用产业体系。在城市园林绿化垃圾再利用的现实状况下，要加快PPP模式在城市园林绿化垃圾再利用项目中的有效应用，还需要从多方面入手进行有效推动。

第一，激发政府与企业在推动PPP模式与城市园林绿化垃圾再利用产业深度融合的积极性。PPP模式在城市园林绿化垃圾再利用领域有着广泛的应用场景，但只有将PPP模式因地制宜地嵌入城市园林绿化垃圾再利用全过程，实现两者深度融合，才会成为城市园林绿化垃圾再利用的核心动力。因此，必须充分调动政府与企业的积极性，加速推动PPP模式在城市园林绿化垃圾再利用的融合应用，依托PPP模式不断探索城市园林绿化垃圾再利用产品价值实现机制，大力推进业务分类，实现经济效益和社会效益的融合互促。可参照中国台湾省的资源回收四合一系统，该系统由民众、回收商和处理企业、地方行政部门、信托基金四部分组成。其以资金流为主线，通过将从制造企业征收的费用补贴给回收商和处理企业，形成一个以经济刺激为导向的回收系统，为政府与企业PPP合作模式提供新思路。

第二，完善城市园林绿化垃圾再利用PPP项目合同条款以及相关的法律法规。中国还没有出台一套有效的关于PPP项目的合同规范指南，仅有财政部在2014年颁布的《PPP项目合同指南(试行)》。中国缺乏城市园林绿化垃圾再利用PPP项目的相关法律法规，尤其在PPP项目物有所值以及风险分担问题上，中国严重缺少相应的法律法规，不健全的法律会增加私人公司参与PPP市场的风险，这势必会阻碍PPP模式在中国城市园林绿化垃圾再利用产业的发展，而明确的法律制度框架为项目参与方提供了相应的法律保护。相关法律制定可参照欧盟颁布的《可持续利用城市有机废弃物指导原则》和《可持续利用城市有机废弃物法律框架》，为中国制定总体园林绿化垃圾处理框架提供统一的指导、标准和法规依据。在上述的基础上，可参照美国国家环境保护局(EPA)对园林绿化废弃物的相关法规制定和指导，如《园林绿化废弃物处理法》和《土壤改良品制造质量控制计划》等。有针对性地对具体的园林绿化垃圾处理方式进行法律与制度的制定，不断完善园林绿化垃圾处理模式，为园林绿化垃圾处理公司运营提供可靠的法律规范和完善的制度保障。

第三，提高公众对城市园林绿化垃圾再利用PPP项目的参与度。在PPP模式的规划、招标和承包阶段缺乏公众参与，会将更多风险转移给私人合作伙伴。在公众参与下，PPP项目可以最大限度地降低与关键利益相关者发生冲突的风险。因此需要政府发挥主导作用，可参照日本政府引导成立非官方行业组织，充分发挥第三方非盈利组织的作用，可降低企业对园林绿化废弃物处理PPP项目的风险；此外，政府通过自己公信力加大对园林绿化垃圾资源化利用的宣传力度(宣传方式可参照中国防诈骗模式，比如微信、短视频等渠道)，进而提高公众的参与度，提高园林绿化垃圾资源化利用的社会知晓度，为园林绿化垃圾处理公司的运营营造良好的社会舆论氛围。