“实体—程序”交错视域下农村集体土地征收的制度优化

丁朋超，曾创成

（广东财经大学，广东 广州 510320）

近年来，随着我国社会经济的高速发展与城市人口的急剧膨胀，城市范围的扩展需求与城市土地的有限性之间的矛盾愈深。为缓解这个矛盾，一种办法即是根据《宪法》规定，对集体土地进行征收，以此满足城市扩容之需求。但问题是，由于《宪法》中公共利益的指向并不明确，加之征收程序、方法和补偿措施等的失序，实践中农村集体土地征收的矛盾被逐渐激化，“集体土地征收”“暴力拆迁”“钉子户”等一度成为热频词汇出现在各大网站、报纸、杂志上，实践中亦发生因征地拆迁引发的暴力冲突事件①参见王才亮：《暴力拆迁的终点在何处?》，载《中国法律评论》2015 年第1 期，第15-18 页。。集体土地征地拆迁大有愈演愈烈的趋势，如何规范对集体土地的征收程序、保护农民应有之权益显然已成为急迫命题。因此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第11条明确提出了改革现有征收制度，从规范城乡建设用地市场、明确征地基准、规范征地程序等入手，维护属于农民的土地权益，完善相应的法治保障。如何贯彻落实党和国家的战略部署，是我们必须认真对待的重大命题。考虑到我国农村集体土地征收制度糅合了实体和程序内容，任何单一研究视角均无法涵盖所讨论的对象。基于此，本文采用“实体—程序”交错视角进行系统研究。由此，本文以“公共利益”界定、农地征收程序、农地征收补偿标准等关键词作为基准进行研究，期待为我国集体土地征收相关法律问题提供可能的参考方案。

一、我国农村集体土地征收制度的现状

关于我国农村集体土地征收制度的现状，我们可从制度立法及实践样态两个向度予以认识。在制度立法方面，本文拟结合现有法律规定，勾画出相关法律制度的样态。在实践层面，拟借助裁判文书网搜集的相关裁判文书予以具体分析。

（一）农村集体土地征收的立法样态

我国关于集体土地征收的相关制度规定散落于《宪法》《民法典》《土地管理法》等，尚未有专门立法。通过梳理，我们大致可将现有散落规范分为基础制度规范和程序规范两大类。

1.农村集体土地征收的基础制度规范

根据梳理发现，农村集体土地征收的基础制度规范存在于《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律中。《宪法》作为我国的根本大法，在法律位阶上处于最顶层。该法第10 条规定了农村集体土地征收的征收目的，并从宪法层面赋予了相关部门征收权力。《土地管理法》根据上位法《宪法》的规定，在第2 条延续《宪法》第10 条的表述，并在集体土地征收的相关问题上予以进一步明确，包括征地审批程序、征地补偿范围、公告等方面。但遗憾的是，该法也未就“公共利益”的内涵和外延作进一步明确。除此之外，作为《土地管理法》的配套措施，《土地管理法实施条例》在第25条规定了征收主体、方案等具体操作程序，补偿款的支付方式及期限等。补偿款的归属主体，安置款的专款专用则由第26 条规定。虽然该条例是对《土地管理法》操作细节的具体化，但其中涉及的补偿标准、补偿方案等设定似乎有待商榷。

2021 年生效的《民法典》第243 条对征收的要求、补偿、居住权保障等事项进行了规定，该条依据《宪法》之授权，沿用《物权法》的规定，对征收房屋和其他不动产作出明确的授权。此外，可能受限于物权编内容范围的广泛性，第243 条前后条文均未涉及征地问题，且该条也未对公共利益做进一步厘清。

除了前述由全国人大及其常委会制定的法律法规外，国务院及相关部门也陆续颁布了一系列的规章制度。国土资源部于2010年下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》，提出要做好集体土地征收的范围控制、做好失地农民的生活安置工作、对征地主体进行强化等要求。2011 年，国土资源部又颁布《征收土地公告办法》，就公告的发布主体、公告发布的基本规范以及失地农民对公告内容的听证权利等做了进一步规定。同年，国土资源部办公厅下发《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》，要求坚决杜绝征地违法行为、及时化解因征地引发的可能矛盾，做好征地安置工作。

2015年，中共中央和国务院联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。该意见结合前述已发布的相关文件及通知精神，明确要求缩小征地范围、合理编排征地目录、建立健全涉农地多元化纠纷解决制度的构建等。

2.农村集体土地征收的程序制度规范

其一，集体土地征地方案的审批程序和公告。根据《土地管理法》第46 条第一款的规定，倘若需要永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷或者其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。根据该条第二款之规定，征收第一款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照《土地管理法》第44 条的规定先行办理农用地转用审批。此处又区分审批主体：审批主体为国务院的，则直接办理审批和农转地审批手续，不再另行办理征地审批；审批主体为省、自治区、直辖市人民政府的，在权限范围内直接办理审批和农转地审批手续，超过权限则需要依据第一款另行办理。办理完审批手续后，由县级以上人民政府进行公告且开始实行征地方案。

其二，集体土地征地补偿登记程序。县级以上人民政府发布相关征地公告后，相关权利人可在制定期限内，携带相关有效证件到土地管理部门进行补偿登记。倘若因客观原因无法办理登记的，则需要说明理由。对于逾期未登记的，由土地管理部门按照勘察结论确定补偿事宜。

其三，制定并通告补偿安置方案。根据《征收土地公告办法》之要求，相关部门应在征地方案公布之日起45 天内拟定补偿安置方案，补偿安置方案内容应当包括土地补偿款、安置补偿款的标准、数量等，确定该类补偿方案后需要及时地在相应范围内予以通告。倘若权利人对该安置方案存在异议或不接收该方案的，该权利人即享有要求听证的权利，土地管理部门接到听证申请后应组织听证。

其四，补偿安置方案的实施。若经过法律规定的公告期间，没有权利人提出异议，相关市、县人民政府土地管理部门即可按照该补偿方案开展补偿或安置工作。对于权利人提出要求听证的，应将听证笔录连同权利人的异议问题一并报送市、县人民政府。

（二）农村集体土地征收的实践运行样态

1.样本获得情况

笔者首先选定检索关键词，将关键词设定为土地征收、公共利益、征收程序、补偿标准等，设定检索时间为2015 至2021 年，在中国裁判文书网、北大法宝、北大法意、聚法网等平台进行检索，共获得766 份裁判文书、案例，剔除重复数据后，有效案例共计582 份。由于征地案件大多为行政诉讼案件，原告为失地农民或村集体，而被告为行政机关（政府），故先就582 份案件的原被告及胜败诉情况列表如下：

表1 样本中原、被告胜/败诉情况

从上述表格可知，在所获得的案例总量中，被告胜诉的比例远高于原告的胜诉比例，达86.95%。依据《行政诉讼法》第69 条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。在上述案例中，原告败诉的原因可归结为行政行为在证据、程序、法律适用上不存在问题，或者给付理由不能成立等。考虑到农村集体土地征收行政诉讼的特殊性，下文将区分案由对案例进行归纳。

2.样本分析与归纳

（1）诉讼案件是否聘请律师

通过对582 份的裁判文书进行梳理发现，被告（政府）一般都聘请了律师代理，行政相对人（原告）可能受限于支付能力和认知水平，在部分案件中聘请了律师，部分案件聘请了法律工作者，还有部分并未聘请律师。而在聘请律师的案件中，原告败诉的比例仍然相对较高，未聘请律师的案件的败诉比例与聘请律师的比例相差不大（详见表2）。

表2 样本中是否聘请律师的原告胜/败诉情况

（2）原告胜诉的理由

通过对582 份裁判文书的裁判理由进行梳理发现，在76 件原告胜诉的案件中，法官裁判的理由多围绕《行政诉讼法》第69 条业已划定的范围，围绕《土地管理法》《土地管理实施条例》中的标准进行裁判。这包括是否符合公共利益、是否符合程序要求、征地补偿的标准是否满足以及其他事项。这其中：公共利益的裁判标准并不统一，法官裁量特征相当明显；征地程序主要体现在是否进行了公告和告知；征地补偿标准基本依据6—10 倍的补偿标准进行等（详见表3）。

表3 样本中原告胜诉的理由

（3）原告败诉的理由

通过对582 份裁判文书的裁判理由进行梳理发现，在506 件原告败诉的案件中，法官裁判的理由多围绕《行政诉讼法》第69 条业已划定的范围，从起诉条件、起诉主体、诉的利益等角度，围绕《土地管理法》《土地管理实施条例》中的标准进行裁判。这包括是否属于行政诉讼的受案范围、起诉主体是否适格、是否符合公共利益等事项。这其中，对行政行为合法的支持比例较高，折射出对公共利益的维持；起诉主体的适格的比例不高、程序合法与行政行为的关联较高、支持比例也较高。除此之外，对征收行为的合理性与公共利益、失地农民的权益进行捆绑，在判定符合公共利益时，行政行为也予以支持（详见表4）。

表4 样本中原告败诉的理由

二、我国农村集体土地征收制度的问题

（一）公共利益认定程序的缺失

依据前述《宪法》《土地管理法》等规定的表述不难发现，启动农村集体土地征收的前提要件即是符合“公共利益之需求”。但何为公共利益之需求，则需要由特定的机关或部门依据特定的程序给予认定，才能符合公共利益判定的正当性要求。但问题是，现有法律对公共利益的规定是相当模糊的，这就导致了相关机关或部门在对是否符合公共利益进行审查时，缺少相关法律依据，而这种法律的模糊又为权力自我扩张创造了条件。在法律没有明确具体规定的前提下，相关机关或部门可能会根据自身的利益扩大或者缩小解释，公共利益的外延和内涵可能随着行政长官行使行政权力的好恶呈现一组“普罗米修斯的脸”，对公共利益内涵的“剪刀差”式的阐释无疑是滥用行政权力的体现，对被征地农民的权利造成侵害也就可想而知。

实际上，导致公共利益“剪刀差”解释的主要问题是我国尚缺乏对公共利益的认定程序。根据《土地管理法》的规定，涉及土地总体规划、施工资质以及年度划归等相关征地问题时，相关主体采用的监督方式是“核查”。但通过对法条的梳理，立法并没有关于公共利益的认定程序②参见高飞：《集体土地征收中公共利益条款的法理反思与制度回应》，载《甘肃政法学院学报》2018 年第1 期，第47-61 页。。由于没有该类认定程序，行政机关往往事务繁忙，无暇顾及对是否存在合公共利益的资料搜集。由此，在实践中，申请征用土地的单位只需要提交用于项目申请合法性审查的材料即可，而无需提交合公共利益的相关材料；相关机关或部门在审查时，往往将合公共利益置于项目申请合法性的大项下进行一并审查。

（二）集体土地征收补偿的标准不合理

从农民的传统生活方式即不难发现，农民的生活与土地密切相关，脱离土地的农民将因失去其赖以维系的生产资料而成为社会的不稳定因素，历代农民起义莫不如此。实际上，集体土地征收补偿涉及失地农民的切身利益，如何保证失地农民原有的生活不因失地而陷入困境，显然应是立法者考虑的问题。令人遗憾的是，我国目前尚缺乏农村土地征收补偿的专门法律规定，只是在《宪法》《土地管理法》中有精略的规定，由此导致如下问题。

其一，补偿标准不足以维系和匹配失地农民原本的生活水准。依据我国《土地管理法》第47 条之规定，政府在支付征收耕地的土地补偿费时，补偿标准为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10 倍。我们以华北某农村的耕地收入为例，该地以种植小麦为主，小麦亩均产值为1000 斤，市场价值为每斤0.8 元，该地一年产值为800 元，三年平均年产值的6—10倍为4800 元—8000 元。而该地县城的房价为5000 元—8000 元，也就意味着失去家庭赖以生存的土地的补偿金额仅够在县城买一平方米的房子。在这种衡量算法之下，以《土地管理法》第47 条确立的补偿标准显然是极为不合理的，也与其他国家规定的一般以市场价值为基础进行补偿的做法存在较大差异。

其二，补偿方式极为单一，不利于保证农民的生活稳定性。由于土地的稀缺性和不可再生性，在对失地农民进行补偿时，通常都是以货币作为补偿方法。在市场经济体制下，这种补偿方式固然有其科学性，可以让失地农民获得更直接的补偿。但由此伴生的问题也是较为突出的，例如，农民以永久失去土地的代价换得了一时的货币，如果其无计划性使用且不善理财导致挥霍一空后，再要求政府予以补偿否则即制造事端，这势必会影响社会稳定。

（三）集体土地征收程序不符合正当程序要求

1.程序制度设计缺少可操作性

我国关于集体土地征收的程序制度散落在《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》之内。从一般法理而言，程序制度的散落带来的后果之一即是程序的可操作性不强，立法时的“惰性流向”问题较为突出。所谓惰性流向，指的是制度设计者都认为其他主体应承担更多的设计负担而不自觉地卸除本属于自己的工作内容。这种惰性流向在公告程序中体现得尤其明显。

依据《土地管理法》的规定，征收机关负有对征收信息进行公告的义务，但此类公告内容应如何撰写、应依据何种程序、如何公告以及不进行公告的处理等问题，该法律并未涉及。因此，在实践中，为保证征地工作的快速推进，有些政府在发布的公告中采用了极为简略式的内容撰写方式，对涉及被征地农民失地后的生活安排、补偿标准以及相关的征地理由等均未告知，甚至有些地方采取虚假的方式告知③参见赵芷珺：《农村集体土地征收程序的缺陷与重构》，载《郑州航空工业管理学院学报（社会科学版）》2014 年第5 期，第146-150 页。。

2.失地农民在征收程序中处于失语状态

程序的运行不能缺少直接的利害主体，否则该程序即是不公平的。在农村集体土地征收程序中，失地农民无疑是该事件的直接利害关系主体，从正当程序的要求观察，程序的制度设计应考虑失地农民作为程序的参与主体。而从“转用申请审批—征地审理—县以上政府发布公告—被征地农民办理补偿登记—依据补偿标准获得补偿”这一征收程序的过程不难看出，失地农民只有在程序的末端才出场，并且是以接受程序结果的样态出场。在该程序中，看不出失地农民在程序运行过程中的参与样态，这也就意味着，从土地征收决定的做出再到失地补偿款项的获得全部都是以“服从”的姿态，失地农民的发言权被无情消解。

有学者通过考察失地农民在征收程序或过程的参与情况得出以下结论：失地农民在土地征收过程中的参与度不高是不争的事实，作为权利主体，失地农民对于土地征收的范围、目的以及补偿信息都缺少应有的了解。从土地征收决定的做出到土地被征收完毕，失地农民始终在听从行政部门的命令，土地征收相关方案等的公告也是在征收大局已定的情况下张贴，即使农民不同意也无济于事，在这种参与程度极其有限的情况下，失地农民有的只是服从。

3.集体土地征收程序缺少监督机制

从前述集体土地征收程序的实际运行状况来看，相关机关或部门在该过程中扮演着裁判员和运动员的双重角色，在该种制度之下，如何能保障相关机关权力执行的公正性即成为问题。

实际上，欠缺监督机制至少可归纳为三种情形：一是在征地范围的决定权、具体补偿方案的确定、公共利益的审查上，均由行政机关独揽，由此可能存在权力寻租的情形，侵害集体或者个人的利益；二是在征地拆迁和补偿上出现与民争利之现象，本应由失地农民取得的利益被其他违法主体不当攫取；三是征地过程成为“政府—村组织”讨价还价的过程，为实现利益的最大化，政府、企业、村组织代表（村主任或村支书）形成力量的角逐，由此滋生腐败、黑社会、黑吃黑等一系列问题。

而上述三种情形在实践中的具体映射即是：其一，审批权限的不当滥用和虚假审批的大肆泛滥；其二，以合法征收掩盖非法目的，将本用于城市居住用地的项目用于商业开发；其三，未批先征先用，让生米煮成熟饭。而直接引发这些问题的成因即是监督机制的欠缺，公权力因缺失了约束而变得肆意妄为，这显然对失地农民利益造成了侵害，也与以人民为中心的治国理念不相符合。

三、“实体—程序”视角下我国农村集体土地征收制度的完善

（一）明确公共利益的界定标准

1.明确公共利益应遵循的原则

（1）公共利益应坚持公平性原则

“法律的价值在于公平，凡属违背公平原则之法律即为恶法。”④参见陈征楠：《法律价值的系统论格局》，载《中国法学》2022 年第2 期，第223-242 页。公平性根植于法律制度之中，并贯穿于法律制度的始终，倘若法律制度与公平性相悖，则在适用性和可接受性上必然面临极大的挑战。换言之，在卢梭所谓的权利让渡理论之下，每个人的权利让渡并非彻底全面，而是应在公平性的底线下展开，否则社会之稳定性将不复存在，法律也就变得无人问津。公共利益也不例外，但由于我国立法关于“公共利益”存在模糊性的表达，以致在实践中被部门利益或者私人利益裹挟；由于这种部门利益以及私人利益的失序，在实践中存在农村集体土地征收矛盾被逐渐激化的风险。

受城市化推进的影响，农村集体土地被置于商品化的属性之下呈现于世人面前，但人们往往忽略了农村集体土地功能的多重性，忽略了农村、农民与土地的依附性关系，简单认为在国家政策范围之内给予解决即可。实质上，这种认知的偏差即在于公平性的缺乏，农村集体土地的征收意味着农民对土地使用权的丧失，也就意味着农民在市场经济下抗风险能力的下降。因此，在对公共利益界定时，我们应遵循制度的特有规律，不可因为部门利益或私人利益而摒弃公共利益应有的公平性底色。

（2）公共利益应坚持效率性原则

法谚云“迟到的正义为非正义”，倘若法律经正当程序颁布后，在实施过程中不考虑制度执行的效率性而一味地追求绝对的公平性，那么，制度的效果亦将大打折扣。在西方国家关于土地纠纷的案例中，有些案例的诉讼过程长达数百年，虽然该案例最后可能保护了相关主体的利益，但这种已超越人类寿命的诉讼时长显然已没有意义。域外的司法经验告诉我们，脱离司法效率的制度亦不是一部良法⑤参见丁朋超：《论集中审理的实现路径》，载《中德法学论坛》2020 年第2 期，第64-95 页。。

新中国成立初期，我国经济发展水平与西方国家相比存在较大差距，彼时关于土地制度的规定更注重公平性这一维度。但随着我国改革开放朝着纵深方向不断推进，城市化进程的不断加速，如果继续抱守公平性作为唯一的制度原则，则又显得与目前的国家大政方针和社会发展方向不相匹配。

公共利益一方面应保有公平性的底线，但同时，公共利益涉及大多数人甚至国家或集体的利益，且这种利益可能转瞬即逝⑥参见陈天祥、黄宝强：《沉寂与复兴：公共行政中的公共利益理论》，载《中山大学学报（社会科学版）》2019 年第4 期，第160-172 页。。公共利益实际上起到调剂社会资源、优化社会决策和社会发展的重要纽带作用。在这种调剂过程中，必然涉及对效率的追求，也可能与个人利益产生冲突。只是这种冲突是暂时性的，作为国家的一分子，在贡献个人力量和推动国家发展过程中，只顾私人利益的理念也显得不合时宜。也因此，公共利益的效率性就在于优化社会资源、促进社会向更好更快的地方发展，广东省广州市猎德村的发展历程亦提供了有力的例子。经过农村改造，猎德村目前已成为广州市最发达的村子，农村“旧改”过程亦造就了多个千万富翁，实现了村民生活水平和生活质量极大提升。

（3）公共利益应接受比例原则的调和

所谓比例原则，又称过度禁止原则，是指“行政主体行使行政权力时，应在法律授权的范围内，以达到具体行政行为的目的为限，同时兼顾行政相对人的利益，防免行政行为对行政相对人的过度侵害和干预”⑦参见张兰兰：《作为权衡方法的比例原则》，载《法制与社会发展》2022 年第3 期，第187-205 页。。比例原则作为行政法上的特有概念，目前已出现向其他部门法扩散的趋势。从比例原则的内涵出发，我们可以观察到，该原则意在实现法益保护和私人利益的调和，以此实现社会利益的最大化效应。该原则从规制行政主体的行政行为出发，通过最小利益损害为杠杆，防范行政行为借助法律授权而可恣意妄为，以此实现在最小社会成本范围内将行政措施予以具体实现。

我国农村集体土地征收的前提是符合“公共利益之要求”。从应然角度理解，行政机关只需要在法律授权的框架下开展土地征收即可，但在“法律授权范围内实施权力”的另一层含义即是，凡是阻碍行为实施的要素均应被禁止，而法律实施的目的只需在于法律被实施，至于实施的费用和成本不在考虑之列。如果从该层角度理解，这种行政行为极可能需要付出极大的社会成本，也与建立节约型社会的国家政策不符。因此，公共利益除了要遵循上述公平性和效率性之外，还应受比例原则的调和，将公共利益的实现保持在低成本付出的状态下，以实现社会利益的最大化配置。

2.设立公共利益的认定方法

虽然本文建议明确公共利益的类型，并就类型化的内容做了努力，但需要承认的是，与成文法的特征类同，标准自制定之日起即具有僵硬性、模糊性和滞后性，由此，需要设定一定的程序予以生命力和解释力的维持。笔者认为，可结合现有《土地管理法》等法律规定，区分不同阶段，在不同程序阶段实现对全过程式的公共利益认定方法。具体阶段类型如下。

首先，将调查作为对公共利益认定的第一阶段。调查的目的在于通过资料搜集搞清楚征地行为的目的内容。我们可委诸区别于实施征地行为的其他行政机关进行独立调查，同时善用目前我国已经存在的制度设计，将调查组别设定为“1+1+1+X”的模式。即1 个独立行政机关、1 名人大代表、1 名政协委员、X 名中立机构组成调查团成员，对征地行为进行独立调查，判断是否符合公共利益。

其次，以公告作为对公共利益认定的第二阶段。公告具有广而告之的效应，亦可以成为沟通意见的桥梁。虽然，我国目前有土地征收的公告制度，但受限于公告张贴地点、公告渠道和时间的缺陷，实践效果不甚理想。笔者认为，我们可以对公告张贴地点、公告渠道和时间做优化处理，同时辅之以意见搜集渠道，以实现公告过程中的公共利益之彰显。具体包括，将公告的张贴地点规定为土地征收对象的经常居住地或户籍所在地，亦应通过电子、新闻媒介等方式予以广而告之，接受公民监督。公告时间应不少于90 日。同时在公告内容中明确意见搜集主体并公布相应的联系方式。

最后，以听证方式作为公共利益认定的第三阶段。听证的目的即在于将己所欲行为之想法和执行行为之要点告知公众，并接受公众之质疑，以此判定是否符合公共利益。在听证过程中，“1+1+1+X”模式调查组和公告过程中的意见应和盘托出，并接受专家、公众的询问、质询和可能的进一步发问⑧参见曾靳、郭少青：《听证程序引入土地督察制度的必要性探讨》，载《中国国土资源经济》2010 年第8 期，第17-19+54-55 页。。听证结束后，应将听证意见反馈相关征地机关。相关征地机关应结合前述阶段之内容，进行综合研判，认为征地符合公共利益要求的，以要报之方式报送相关部门审阅。

（二）优化土地征收补偿机制

1.确立土地征收补偿的一般原则

我国关于土地补偿的原则仍然存在分歧，但多数学者坚持相当补偿原则。一方面，依据现有财政制度，采取完全的补偿原则显然会加大政府的工作难度，也与政策不相符合；另一方面，我国土地为国有属性，农民仅有土地使用权而无所有权，若仅仅因为丧失使用权就要获得巨额补偿，则又与补偿底色产生冲突。

笔者认为，我国可借鉴域外的成熟规定，将土地征收补偿做弹性化处理，确定“合理补偿+市场衡量”原则。理由在于：其一，合理补偿原则能够使得失地农民获得补偿，且该补偿应在合理范围之内，不会出现因失地而陷入生活困境的状态，这也与社会上的普遍认知相符；其二，市场衡量借鉴的是市场机制和财政负担状况，亦考虑到了我国地区发展不均衡的实际。如果合理补偿偏低，则可以通过市场衡量的方式予以适当提升，而市场衡量则可以避免将补偿变为赔偿，由此带来与本地发展实际不相符合的问题。

2.适当扩大土地征收补偿范围

为避免土地征收补偿不当沦为土地赔偿以及将土地征收补偿作为无偿奉献的问题，确立适当的土地征收补偿范围显得较为必要。从域外规定来看，关于土地征收补偿的范围，各个国家采取了较为扩散的处理方式。部分国家，例如德国，采取社会福利的范畴处理土地补偿范围事宜；而美国，则是考虑了包括拟被征地公民未来的可期待利益，以及第三人的利益。无论是德国的做法抑或美国的做法，其实质上是在考虑市场基础和社会预期方面的折中处理⑨参见高飞：《征地补偿中财产权实现之制度缺失及矫正》，载《江西社会科学》2020 年第2 期，第15-25 页。。

依据我国法律的规定，我国农村集体土地征收的补偿范围更侧重于对因征收产生损失的填补。通过检索相关案件亦发现，目前我国的土地征收补偿范围更侧重于对直接损失的补偿，忽略对间接损失的补偿，更遑论精神损失和第三人利益的补偿。笔者认为，处于政府本位的制度逻辑，对失地农民进行直接损失的补偿本无可厚非。但随着以人民为中心的制度理念的不断践行，将补偿范围只限定在直接损失之中显然已不符合时代的要求。可行的办法即是，考虑适当扩大土地征收的补偿范围，将补偿范围不只限定在直接损失之上，还可包括因土地征收导致的间接损失，同时适当考虑精神损失。

关于土地征收补偿范围的立法表述，可以借鉴我国台湾地区的做法。我国台湾地区所谓的“法律”对土地征收的范围做了较为详尽的列举，包括“地价补偿、土地改良物补偿、加成补偿、迁移费、营业损失补偿、临近土地损失补偿，除了上述法定补偿项目外，还有补助金、奖励金、救济金等非法定补偿项目”⑩参见李祎恒：《我国土地征收补偿条款的规范变迁及功能转向》，载《南京社会科学》2021 年第11 期，第83-91 页。。由于我们土地制度所有权性质的特殊性，同时考虑到我国并未确立农村社会保障制度，失地意味着失业，因此，对所有权的补偿只能外化为对除所有权之外的用益物权的补偿。基于此，我国《土地管理法》关于土地征收补偿范围可表述为：土地征收补偿范围包括土地承包经营补偿、土地收益补偿、可期待利益补偿、劳动利益补偿、精神补偿等。

3.建立多元化的补偿标准和方式

补偿范围、补偿标准和补偿方式实际上是一个问题的三重面向，征收补偿范围的扩大也就意味着补偿标准的提高，补偿标准的提高也就意味着补偿方式的多样。例如，依据我国《土地管理法》的规定，土地征收补偿按照前三年平均产值的6—10 倍予以补偿，同时依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》精神，对土地征收的补偿标准最高不超过30 倍。而为了适应这一范围和标准，补偿的方式固然不能只限定某一种形式，对补偿形式也应做多元化的安排⑪参见陈小君、肖楚钢：《论土地经营权的政策意蕴与立法转化》，载《新疆社会科学》2021 年第1 期，第90-98+169-170 页。。

域外国家关于土地征收补偿标准大多是以市场价值为基础，以拟被征地公民与征地机关或征地主体的合意协商为考量因素，兼采公共利益衡量。目前我国处于社会主义市场经济阶段，虽然经过近几十年的发展，但市场机制并未彻底建立，对于资源的调控仍然需要国家宏观政策的调控。如果我们彻底将土地补偿标准授予被征地农民与征地机关或征地主体的合意协商，则可能引发土地征收的丛林法则，亦无法避免土地征收中的权力寻租现象。而一味强调国家的干预，则又有可能导致对少数人利益的忽视，引发不稳定因素。

一种可行的办法是，在建立补偿标准时，将国家意志予以弱化处理，突出国家的宏观调控角色，同时强调市场在土地征收过程中的调和性地位。例如，国家相关土地管理机关可建立一套类似于股市指数的交易指导机制，土地征收应依照这种交易规则进行。而该规则设定的基准指数可根据不同地区的经济发展状况以及GDP 的发展状况设定，以3 个月为一次更新周期，在周期范围之内，即按照原有基准指数进行；超过周期时，则应遵守新的交易基准指数。且该交易基准指数与GDP 的发展挂钩，GDP 增速提高时，相应的交易基准指数上扬；GDP 增速减缓时，相应的交易基准指数下挫。为保证国家宏观调控的实现，对于土地征收依据基准指数进行的交易应予以审查，对于符合市场交易规则的土地征收给予核准通过，并可报工商局备案；对于不符合基准指数或者可能存在异常的土地征收行为，则应予以叫停并介入调查。

至于土地征收补偿的方式，目前我国主要是以货币补偿为主要形式。采用这种方式的优势在于便于结算和给付，而劣势即在于补偿方式过于固定化和物化，没有考虑失地农民可能存在的理财技能之欠缺和生活规划能力之不足⑫参见黄宇骁：《日本土地征收法制实践及对我国的启示》，载《环球法律评论》2015 年第4 期，第121-145 页。。对于该问题，笔者认为，在补偿方式上，我们可尝试采用多元化的补偿方式，以货币补偿为主，兼采取其他形式的补偿方式。一方面，可保证失地农民的可得利益；另一方面，也可保障失地农民不致因某些能力之欠缺导致生活水平的降低。笔者认为，多元化补偿方式可包括获得股权补偿、债券补偿、替代补偿的方式。

（三）重塑集体土地征收程序

集体土地征收程序应当沿着法律设定的既定轨道进行，在程序推进过程中，应当保证相关程序主体的参与权和知情权，这亦符合正当程序的基本要求⑬See Chales J. Mccarthy, Land Acquisition Policies and Proceedings in TVA-A Study of the Role of Land Acquisition in a Regional Agency, Ohio State Law Journal, Vol.10, p62（2017）.。目前，我国集体土地征收程序面临着程序规定散落化、主体参与缺位及程序制度设置不合理等问题。因此，有必要围绕既存问题，重塑我国集体土地征收程序，具体要点如下。

1.采用特别立法方式系统规定征收程序

我国关于集体土地征收的程序制度散落在《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》之内。从一般法理而言，程序制度的散落带来的后果之一即是程序的可操作性不强，立法时的“惰性流向”问题较为突出。由此带来了政府违法滥用征收程序、随意征收等问题。

从域外立法的规定可以发现，域外主要代表性国家关于土地立法均采用了集中立法的模式，集中立法的好处即在于能够保证法律规定的完整性和易检索性，也避免重复立法以及法律相互之间的抵触问题，保证了政府部门在进行土地征收时，可以依据完整的法律制度予以执行。

笔者认为，我国可参考域外关于集中立法的规定，将涉及集体土地征收的程序制度统一规定在一部法律之中。围绕该程序所应具备的公共利益审查要素、调查要素、公告及听证要素等进行系统设置。具体的相关内容已在前文述及，此处不赘。在体系化的构架下，对制度内容进行统一梳理和删除，以保证程序制度不至散落。由于法律制度涉及《宪法》《土地管理法》等，因此完成该工作的主体应是全国人大及其常委会。

2.围绕正当程序构建土地征收程序

我国土地征收程序存在的显性问题即是缺少被征地主体的知情权和参与权，土地征收的程序进行往往体现为政府的行政行为。从国外制度规定可以看到，土地征收程序必须依据正当程序进行，征收主体应实质性地参与到该征收过程之中。例如，德国通过征收“调查—公告—听证”的程序模式，保证拟被征地公民依法享有相当的知情权和参与权，美国在正当程序上走得更远。笔者认为，我国可在吸收域外经验的基础上，在征收程序中注入被征地农民的知情和参与因素，以满足正当程序的要求。具体制度构造如下：

其一，征地调查程序制度。从妥适性角度而言，土地征收调查的目的在于厘清相关土地细节，保证土地征收的正当性与合理性。我国目前并不存在真正意义上的调查程序，相关立法应就该问题予以明确。其程序内容之要点包括：调查责任主体及调查主体人员的构成、与土地有关的地理方位等基本信息、与土地规划之妥适性和合目的性以及被征地农民个人意愿等。

其二，通知公告程序制度。前文已指出，公告具有广而告之的效应，亦可以成为沟通意见的桥梁。目前土地征收公告制度存在公告张贴地点、公告渠道和时间的缺陷等问题，需要就公告程序予以制度构建。该程序制度要点包括：公告的张贴地点规定为土地征收对象的经常居住地或户籍所在地，亦应通过电子、新闻媒介等方式予以广而告之，接受公民监督。公告时间应不少于90 日，同时在公告内容中明确意见收集主体并公布相应的联系方式。

其三，听证程序制度。如前所述，听证程序的目的即在于将己所欲行为之想法和执行行为之要点告知公众，并受公众之质疑，以此判定是否符合公共利益。听证程序亦应是被征地农民程序参与的最直接体现。笔者认为，听证程序的制度要点包括：听证程序的组织主体应为政府机关；听证程序的参与主体应为拟被征地农民以及相关专家、公众等；听证组织主体应在听证前3—7 天通知参加主体，以保证相关参与主体的知情权；听证结束后，应将听证意见反馈相关征地机关。相关征地机关应结合前述阶段之内容，进行综合研判，认为征地符合法律相关要求的，再报相关职能部门审查。

3.构建涉土地征收多元化纠纷解决机制

多元化纠纷解决机制的好处即在于成本低廉、解纷效率较高、对抗不激烈⑭参见章武生：《论我国大调解机制的构建》，载《法商研究》2007 年第6 期，第111-115 页。。考虑到我国普遍存在的厌诉文化以及大政府小社会的固有国情，采用多元化纠纷解决机制处理涉及土地征收的纠纷可能是一个较为妥当的解决方法，具体包括：

其一，成立土地征收纠纷调解委员会。土地征收纠纷调解委员会应定位为专业化的社会组织，专司因土地征收引发的纠纷类别。为保证失地农民对该委员会调解结果的接受，宜将该委员会设置为中立的社会组织，而非附设机构，并受本地司法部门监督。调解委员会成员可由退休法官、专业人员以及法学专家构成，双方对调解委员会做出的调解结果没有异议的，可向法院申请司法确认。

其二，建立土地征收补偿仲裁机构。仲裁的实质是由涉及纠纷的当事人选择任何信得过的人员担任仲裁员，居中对纠纷予以裁决的制度。这也就意味着仲裁最能够体现当事人的意志。当前，我国多数设区的市都已设立了仲裁委员会，通过仲裁方式处理民商事纠纷已呈蓬勃发展之态势。我们不妨以此为契机，在较大城市或设区的市设立专门处理土地征收补偿仲裁机构，或者在现有仲裁机构体系中设置相应的专业部门，专司该类问题的解决。

其三，设置独立行政机构调处机制。依据多元化纠纷解决机制的一般原理，行政调处也属于其中的处理方式。虽然，目前《行政诉讼法》《土地管理法》等确立了关于土地征收纠纷的行政复议机制，但该机制始终无法脱离“既是运动员，又是裁判员”的窠臼和外观，其实施效果也就大打折扣。笔者主张，我国可通过设立独立行政机构调处机制，赋予独立部门的行政调处功能，该部门向同级人大负责、受同级人大监督。案件受理渠道为被征地农民的申诉、控告等，处理方式可采用简易裁决、听证等方式，以凸显案件处理的快速化和平等性。行政主体和行政相对人可就独立行政机构所做的调处结果向法院申请确认，经法院确认的调处结果具有强制执行力。

结语

城市空间需求扩大和土地资源有限的矛盾是我国经济飞速发展、城镇化进程不断加快所面临的重要问题。但受制于现有立法存在的公共利益认定程序缺失、土地征收补偿的标准不合理以及征收程序不符合正当程序要求等问题，加之征收程序、方法和补偿措施等的失序，实践中农村集体土地征收的矛盾被逐渐激化。本文即是基于我国集体土地征收过程中的即存问题，就土地征收中的公共利益认定、征地补偿标准以及征地程序完善等要点提出了对应的完善建议。但上述制度内容是否能够在最大限度层面保护失地农民权益以及由此引发的相关诉讼问题，将是笔者今后关注的重点。