农村公共品项目制的县级运作及其治理机制——以小型农田水利工程重点县项目制为考察对象

李 山

(安徽大学 社会与政治学院,安徽 合肥 230601)

“三农”是全党工作的重中之重,加快农业农村现代化则是国家发展的重大战略。但现阶段我国城乡发展依然不平衡,城乡二元化问题比较明显,我国乡村发展仍然不够充分,“农村基础设施建设仍有待完善,农业产业发展依然落后薄弱”[1]。为了加快农业农村现代化,高质量解决“三农”问题,中央政府承担着越来越多农村公共品的供给职责,持续资助和支持农业水利、乡村道路等农村基础设施建设。在此情况下,为加快农村基础设施等公共品供给,推进农业农村现代化进程,中央政府主要动用中央公共财政资金,以各种涉农项目为载体,推动各类涉农公共品项目进村。

从农村公共品供给实践来看,尤其是分税制财政管理体制建立后,中央公共财政资金成为农村公共品建设经费的主要来源。中央公共财政支出通常分为中央本级支出、中央对地方一般转移支付、中央对地方专项转移支付3个部分。农村公共品项目建设资金主要来源于其中的中央财政对地方的专项转移支付部分。这部分资金主要分散在国家发改委、财政部、国土资源部、农业农村部、民政部等国家部委。同时,为保障农村公共品供给的制度化和规范化,中央政府部门在农村公共品供给实践中,创设了农村公共品项目制的治理体制。农村公共品项目制治理主要依托行政科层结构,采用中央财政专项转移支付形式,按照政府治理意图,推进小型农田水利工程(以下简称“小农水”)等农村公共品建设。

在农村公共品项目制运作实践中,涉农项目的中央财政专项资金分配权在多个国家部委间分散控制,加之项目资金在行政科层间转移中的损耗等,项目资金到达基层政府部门后,就显得过度分散且规模过小,难以完成预期项目任务和达成预定项目目标。同时,在农村公共品项目制基层实践中,由于各政府部门多头管理、彼此竞争和部门主义等,难以形成项目制治理的合力。在此境况下,就需要改革已有的农村公共品项目制治理方式,搭建农村公共品项目资金的整合平台和项目治理的统合机制,以便集中各条线上转移下来的财政资源,汇聚农村公共品项目制基层实践的整体合力。由于县级政府比乡镇政府具有更强的统筹整合能力和条件,因而应使县级政府在农村公共品项目制治理中发挥资源整合和治理协同等重要作用,进而提高农村公共品项目制治理成效。因此,以县为治理枢纽的项目制逐步成为农村公共品项目制治理的实践转向。

一、文献梳理

目前,学界对农村公共品项目制研究主要体现在以下3方面:一是项目制与农村公共品供给研究。在渠敬东看来,项目制是改革开发后,尤其是分税制财政体制实施后所形成的一种国家治理体制[2]。桂华则以农地整治为分析对象,考察了项目制与农村公共品供给体制的内嵌和耦合等议题[3]。二是农村公共品项目制一般运作研究。折晓叶等揭示了农村公共品项目进村实践中项目制的分级运作流程和机制[4]。黄宗智等则探讨了农村公共品项目制运作的社会机制及其对乡村治理可能产生的影响[5]。三是农村公共品项目制治理限度及其改进研究。叶敏等指出农村公共品项目制所固有的竞争性立项等技术运用,不可避免地导致村庄项目资源输入不均,进而产生严重分化问题[6]。于水等对农村基础设施建设项目分析发现,项目制在基层实践中出现代理失衡、情法矛盾等困境,并提出相应的应对建议[7]。

由此可见,以往农村公共品项目制研究更多在宏观国家治理体制维度下探讨农村公共品的项目制供给内在逻辑、基本机制和呈现形态,考察农村公共品项目制的科层化运行及其局限性,分析农村公共品项目制困境及其对乡村治理的影响等。总而言之,以往相关研究仅采用项目制的视角和逻辑分析农村公共产品供给,较少深入触及农村公共品项目制治理具体运作结构,也未能从具体实践中揭示和概括出农村公共品项目制运行的新形态新机制。本研究将在以往研究基础上,结合当下农村公共品供给新变化新趋势,以“小农水”重点县项目制为分析对象,具体考察“小农水”重点县项目制形成逻辑和运作实践,提出和概括农村公共品项目制治理实践新样态,从而进一步深化、拓展和丰富农村公共品项目制研究。

二、“小农水”重点县项目制:农村公共品项目制创新实践

“小农水”是农村公共品的重要构成。作为农村公共品之一种的“小农水”,通常需要经由公共选择过程,由国家公共行动或村庄集体行动来进行生产或供给。在不同历史时期和发展阶段,“小农水”生产或供给的主体、方式和机制等皆有所差异,从而形成“小农水”建设的不同制度安排。分税制全面实施后,项目制普遍成为农村公共品的供给体制,“小农水”项目制自然也成为中央政府推进和加强“小农水”建设的制度安排。在“小农水”项目制治理实践中,逐步衍生出“‘小农水’重点县项目制”,从而形成农村公共品项目制实践新形式。

(一)项目制:一种“小农水”供给体制

在农村集体化时期,人民公社成为乡村社会的“政社合一”基层政权。“小农水”建设几乎都是在人民公社的组织下,由各生产队利用农业生产的剩余积累,并以义务工制度为主的筹劳方式,进行内生性集体建设和管护。随着人民公社制度解体和农村家庭联产承包责任制确立,农村逐步形成以家庭承包为主体的分散经营方式以及以乡村自治为基础的农村管理制度。在此状况下,经济理性且分散经营的小农户,在村集体经济资源日趋匮乏和村庄规制能力不断弱化情况下,无法在村庄内部形成集体行动共识,难以经由村庄内集体行动来建设和管护“小农水”设施。由此一来,“小农水”建设陷入到“公地悲剧”困局,于是“小农水”投资规模不仅呈现不断递减态势,而且还存在着常年失修、破坏严重等现象。

由此可见,我国农村经济社会改革后,“小农水”设施建设滞后局面不但未能得到基本扭转,反而呈现不断恶化趋势,且日益成为阻碍农业农村现代化的短板。为有效改变“小农水”建设不利局面,加快农村农田水利工程建设进度,中央政府进一步强调农田水利工程建设的重要性、紧迫性和战略性,不断强化中央财政支出责任,要求地方政府继续加大财政投入力度。1986年中央一号文件(中共中央、国务院《关于一九八六年农村工作的部署》)曾指出,要用好中央各项农业资金,加大地方财政对农业投入,“水利投资要尽快恢复到一九八〇年财政包干时的水平。”[8]在此形势下,“小农水”建设和管护逐步被纳入到国家公共财政支出范畴,以获取稳定的可持续投入资金,不断扩大“小农水”建设规模。

起初中央政府将地方政府作为其属地“小农水”供给的责任主体,主要由地方财政来保障“小农水”建设和管护资金。但是,1994年分税制国家财政管理体制实施后,地方政府财政资源变得更为不宽裕,加之政府部门及其行为经营性倾向,地方政府对“小农水”建设的动力和投入依然不足。于是中央财政开始增加“小农水”建设资金的投入比重,并设立“小农水”建设补助专项资金,资助和引导“小农水”建设。2005年中央一号文件(即《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》)指出,“从2005年起,要在继续搞好大中型农田水利基础设施建设的同时,不断加大对小型农田水利基础设施建设的投入力度;中央和省级财政要在整合有关专项资金的基础上,从预算内新增财政收入中安排一部分资金,设立小型农田水利设施建设补助专项资金。”[9]

自2005年开始,中央财政设立了“小型农田水利工程设施建设补助专项资金”(简称“小农水”专项资金),并由国家财政部、水利部具体负责组织实施“小农水”项目建设。国家财政部、水利部以期通过自愿性申报和竞争性立项形式,采取项目运作机制,运用中央“小农水”专项资金,不断撬动地方政府财政投入,扩大“小农水”设施建设规模。随着中央“小农水”专项资金转移规模迅速扩大,国家财政部、水利部在“小农水”建设实践中,逐步建立了关于“小农水”专项资金管理以及具体项目运作的制度规范、激励机制和治理技术等,形成了一种“‘小农水’项目制”的治理体制。

(二)“小农水”重点县项目制:农村公共品项目制实践新形式

由于“小农水”项目制治理经常会使得“小农水”专项资金在转移过程中易于被截留、挪用,在使用过程中过于分散化等,从而导致“小农水”项目治理效果欠佳。为改变“小农水”专项资金使用分散和治理失效困局,进一步提高“小农水”专项资金使用综合效益,避免“小农水”项目制治理空转,有效推进项目进村落地,中央政府不断调整和优化“小农水”项目制运作体制。2006年,国家财政部出台的《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》要求,以县级农田水利规划为依据,以“小农水”资金为引导,以重点县建设为平台,以提高资金使用效益为目标,在资金性质和用途不改变的前提下,积极整合统筹各项涉及农田水利建设资金以集中安排使用。同年,国家发改委发布的《关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知》要求,推进建立支农资金整合试点县工作,统筹协调县域内的支农投资项目。

2009年,国家财政部、水利部联合出台发布了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》等文件,决定从本年度开始,在全国范围内选择一批基础良好的县(市、区),实行集中资金、重点扶持的政策,开展“小农水”重点县项目建设试点。2011年,国家财政部、水利部联合发布的《关于进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作确保如期实现重点县建设目标的意见》强调,“资金项目整合的关键在县”,增强县级政府在项目治理中能动性。自此,中央政府开始在全国范围内加快推行小型农田水利重点县建设项目。

“小农水”重点县项目建设分批分期开展,每一批重点县建设期限为3年。每年国家财政部、水利部按照“因素法”(即自然因素、经济因素和绩效因素)和“小农水”专项资金预算规模等,统筹下达年度“小农水”重点县项目名额和补助资金规模,并设置“小农水”重点县项目遴选的基本条件和基本要求;也会根据国家“小农水”建设的整体规划,进行分类立项,并给予不同的资助规模,诸如中央财政通常对“高效节水灌溉”重点县、“五小水利”重点县项目每县补助1 500万元,“高标准农田水利建设”重点县每县补助1 200万元,一般重点县每县补助800万元等。每年“小农水”重点县项目的建设重点和立项要求等会各有侧重和调整,这体现着中央政府部门对“小农水”重点县项目建设的宏观调控、重点掌控和方向引导,以便落实中央政府部门对全国“小农水”建设的总体规划意图。

在加快“小农水”项目建设实践过程中,中央政府不断健全“小农水”重点县项目治理体制机制,深入推进“小农水”重点县项目建设制度化规范化。为此,国家财政部、水利部共同制定和联合出台了《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》系列相关政策文件和制度规范,保障“小农水”重点县项目制的有序运行和有效治理。省级、市级和县级等三级地方政府部门也相应制定了相应的配套性和落实性制度规程,以期保障“小农水”重点县项目制有效运转。于是在“小农水”重点县项目建设实践中,国家财政部、水利部逐步建立起以行政科层体系为组织依托,以县级政府为治理枢纽,以行政发包与市场外包为运作方式,以申请、批复、考核、审计和验收等为控制手段的“小农水”重点县项目制治理体制。

由此可见,在农村公共品项目制治理实践中,县级政府享有项目资金的整合自主权和二次配置权,从而提高农村公共品项目资金的使用效率和农村公共品建设的整体效能。由此一来,县级政府在农村公共品项目制运行中的地位和项目治理中的作用也越来越得到重视和获得彰显。在推进“小农水”建设过程中,中央政府不断创新农村公共品项目制治理体制,逐步形成“小农水”重点县项目制的县级运作及其治理机制,初步确立了县级运作为特征的农村公共品项目治理体制。

三、行政发包与市场外包:“小农水”重点县项目制的县级运作

尽管“小农水”重点县项目制本质上依然贯穿农村公共品项目制的国家治理逻辑,基本遵循“科层为体、项目为用”[10]的运作方式,但是县级政府成为了农村公共品项目制治理中的关键节点,发挥着统筹整合的治理功能。在“小农水”重点县项目制实践中,县级财政、水利部门等成为重点县项目申报和项目实施的主体;县级政府则成为重点县项目制治理的上下统合的节点和左右协同的枢纽。也就是说,县级政府是“小农水”重点县项目制的基层运作轴心;县级运作则是“小农水”重点县项目制的基本驱动力量。因而“小农水”重点县项目制实践总体上呈现为一种“县级运作”的治理特征。这种农村公共品项目制的县级运作具体体现在以县级政府为主体和枢纽往上“争取项目立项”与向下“推动项目进村”2个层面,并在此基础上形成“行政发包”和“市场外包”行动过程及其相互间的衔接转化。

(一)县级抓包:行政发包的运作方式

争取重点县项目立项行动主要是在行政科层体系内,展开上下竞争性争夺的“行政发包”过程。“行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系。”[11]行政发包既不同于单纯的科层化官僚机制,也有别于纯粹的市场化竞争机制,而是居于两者之间的一种复合形态。“小农水”重点县项目制运作中的行政发包具体体现为“部委分包”“县级抓包”和“省级转包”等链条转承和部门互动。

1.国家部委的项目分包。国家部委的项目分包是指中央政府部门将自己所设立项目的某些任务事项和管理职责授予省级政府部门的行动过程。每年国家财政部、水利部向省级财政、水利部门,下达年度中央“小农水”重点县项目配额和补助资金规模。与此同时,国家财政、水利部门把“小农水”重点县项目遴选、建设和管理等工作任务,分包给省级财政、水利部门组织实施。但国家财政部、水利部保留着“小农水”重点县项目制规程的控制权,掌控项目合规性审查权和绩效考核奖惩权等终极性权力;仅向地方政府财政、水利部门下放“小农水”重点县项目批复权、遴选权、验收权和监督管理权等从属性权力。在具体实践中,国家财政部、水利部对省级财政、水利部门所报送的“小农水”重点县名单、相关申报资料及评审意见等材料进行最终合规性审查。待合规性审查通过后,由省级政府财政、水利部门进行立项批复,并向国家财政部、水利部备案。合规性审查未通过的,则退回相应各省级政府部门,按照审查意见修改完善或重新遴选后,再按原程序报送国家财政部、水利部复审。如若复审后仍然不合格的,则取消该“小农水”重点县项目资格,并相应调减该省(区、市)重点县项目名额和补助资金规模。

2.省级部门的项目转包。省级部门的项目转包是指省级政府部门将国家部委分包的项目事项和职责向下级政府部门转移的行动过程。省级财政、水利部门行使“小农水”重点县项目的遴选权和批复权,根据中央政府分包给本省域的年度重点县项目配额,向辖区内市级政府部门进行项目转包。省级财政、水利部门在项目运作实践中,按照中央政府年度项目配额和省财政年度预算安排,向辖区内市级财政、水利部门下达项目申报计划控制数,组织和动员辖区内县级财政、水利部门开展“小农水”点重县项目申报工作。省级财政、水利部门普遍采取自下而上自愿性申报和竞争性评审的方式,按照公正、公开和公平原则,组织各领域相关专家对各市级财政、水利部门报送的《小型农田水利重点县建设方案》和《小型农田水利重点县建设年度标准文本》等申报材料进行专业评审。在综合专家评审意见和结合本省“小农水”建设状况基础上,拟定本年度“小农水”重点县项目建设名单。通过中央财政、水利部门的合规性审查后,各省级财政、水利部门及时批复“小农水”重点县项目建设方案。同时省级财政向获得立项的县级财政部门拨付中央财政补助资金和本级财政配套资金,并抄送市财政部门和市、县水利部门。在“小农水”重点县项目制实施过程中,省级财政、水利部门对本省“小农水”重点县项目建设行使全程监管权,包括“重点抓好重点县选择、建设或施工方案审查以及项目监督检查、绩效考核和验收等工作”[12]。

3.县级部门的项目抓包。县级政府部门的项目抓包是指县级政府部门按照项目立项规程,向上级政府部门争取项目立项的行动过程。市级财政、水利部门根据省级政府下达给本市域内重点县项目申报计划控制数,以县级政府财政、水利部门为项目申报主体,组织和联合他们展开“小农水”重点县项目申报工作。同时,县级财政、水利部门在市级政府部门引导和协助下,展开项目抓包行动,争取项目立项。县级财政、水利部门根据重点县项目建设目标和申报要求,动员和布置各乡镇水务站和行政村参与“小农水”重点县项目的前期申报工作,收集和整理重点县项目申报所需的基础资料数据和可行意见建议。在此基础上,按照“小农水”重点县项目立项要求,县级财政、水利部门组织编写《小型农田水利重点县建设方案》和《小型农田水利重点县建设年度标准文本》等申报材料,出具《县级财政投入承诺函》《小型农田水利重点县资金整合方案》和《农民群众筹资投劳决议》等申报文件。然后将这些“小农水”重点县项目申报材料,报送到市级财政、水利部门。市级财政、水利部门对各县级政府部门上报的重点县项目申请材料进行初步审查和择优排序,共同对这些项目申报材料内容的真实性和排序公正合理性负责,并联合上报省级财政、水利部门。

(二)竞标购买:市场外包的运作方式

推动项目进村行动主要是指获得重点县项目立项的县级政府采用公开招投标技术,运用政府购买服务形式,将“小农水”重点县项目建设任务向非政府社会力量进行市场外包的过程。“小农水”重点县项目制运作中的市场发包具体体现为在“整合打包”基础上的“政府购买”。

1.县级政府整合打包。县级政府整合打包是指获得立项的县级政府根据“小农水”建设现实需要,因地制宜地将各种相关项目资金进行集中使用的行动过程,“县级是项目争夺和项目运作中的关键位置,是项目承上启下的中转站,同时也是项目“再组织”的重要环节,而村庄是项目最终落地和效果呈现的场域。”[13]在“小农水”重点县项目争夺中胜出的县级政府,通常会成立“县小型农田水利重点县项目建设领导小组”,将其作为统筹协调县级财政、水利等部门的项目建设领导机构,以确保“小农水”重点县项目建设工作顺利开展。这种“小农水”重点县项目建设领导小组在项目建设中具有统揽全局的领导作用,能够发挥明确项目治理责任主体、统筹整合项目资金以及聚焦项目治理目标等功能。“小农水”重点县项目建设领导小组在项目运作中,将各种涉及“小农水”的县级项目进行梳理打包,按照“渠道不乱、用途不变、优势互补”原则,以“小农水”重点县项目为整合平台,积极统筹各类涉“小农水”建设项目资金。

2.县级政府购买。县级政府购买是指获得立项的县级政府采用公共招标投标方法,将重点县项目建设任务进行契约化外包,以实现重点县项目进村的行动过程。由此可见,政府购买是“小农水”重点县项目市场外包的实践形式。因而“小农水”重点县项目的政府购买实践主要体现为县级财政、水利部门等政府主体,采用公开招标投标等技术,运用契约化的合同形式,把重点县项目建设具体任务交给社会力量承建。经验收合格后,县级政府财政、水利部门动用“小农水”重点县项目专项资金,向承建单位支付相应的价款。在政府购买实践中,公开招标是政府向社会力量购买服务的前置程序,通常由县级水利部门在公共资源交易平台上组织招投标。县级政府部门通过公开招标方式,采用政府购买服务形式,实现“小农水”重点县项目建设的市场外包,进而推进“小农水”重点县项目进村建设落地。

四、行政统合治理:“小农水”重点县项目制的治理机制

“小农水”重点县项目制在项目立项过程中,主要采取行政发包形式,依托行政科层中的“条条”关系,以县级政府为主体进行自下而上的行政连带性申报和自上而下的行政竞争性遴选,抓取重点县项目以期获批立项。在“小农水”重点县项目制进村过程中,主要采用市场外包形式,由县级政府整合打包资金,并依托竞争性招投标技术,以政府购买服务方式,推进重点县项目从外部进入村庄内部。而在其中支撑和驱动项目立项和项目进村运行的,则是由国家理性设计的,以县级政府为枢纽和节点的行政统合治理。就整体而言,这种项目制统合治理基本上是以国家意图为导向,以政府部门为主体,沿着行政科层,下达指标、分解任务、量化考核,“通过规范化、标准化、数字化方法来达到治理目标”[14]。在“小农水”重点项目制治理实践中,农村公共品项目制统合治理主要呈现为以下治理机制。

(一)格式化规章治理机制

农村公共品项目制主要是运行在行政科层结构中,凭借行政权能以实现项目治理国家目标的制度设计。在行政科层结构中,“让管理者负责一个目标是困难的,而使之遵守规章制度则很容易”[15]。因而政府部门对于农村公共项目制治理的关注焦点必然会集中在程序化、标准化和格式化的规章制度上,因为他们对项目制治理过程中秩序控制的重视远远胜过对各种可能性工作事务的考量。同时,在具体农村公共品项目治理实践中,项目制治理也不断自我强化着对程式性规章制度的信奉和依赖,以期使得项目制运转有章可循和有轨可行,确保项目治理过程的明晰性、确定性和可控性。

在项目制运行的纵向结构中,中央政府部门掌控着“小农水”重点县项目的设立权和资金分配权,他们需要设计和规划严密周详的规程制度,保障项目有序运作和资金有效管理。同时,由于行政科层结构中固有信息不对称和部门趋利性等难题,中央政府部门在推动项目向下级政府部门转移过程中,也会察觉到“小农水”重点县项目治理的潜在流变性和风险性,进而驱使他们不断强化对项目治理制度规范的依赖和使用。地方政府部门作为“小农水”重点县项目的争夺者,只有获得上级政府部门的认可和许可,才能争取到项目立项和资金资助。为获取尽可能多的项目资助,各级政府部门需要证明自己治理“小农水”重点县项目的能力。于是地方政府部门需要制定出更为严格而细化的规定、办法和细则等,试图显示和表明自己有足够治理能力来保障项目治理的可控性、稳定性和预期性。

“换句话说,面对的控制需求越强,就需要越大的清晰性以实现控制。”[16]中央政府部门在“小农水”重点县项目治理实践中,必然会设计和规划出一套格式化的项目治理体制机制。按照这种格式化项目治理逻辑,下级政府部门也会基于项目治理意图,制定更为详尽的“小农水”重点县项目治理制度规章。中央政府部门出台《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》和《中央财政小型农田水利重点县建设验收暂行办法》等系列管理制度后,省级、市级、县级政府部门等就会相继发布系列相应的落实性地方行政规范。这些行政性正式制度规章,既适和于经济理性所推动的标准化,也契合于科层理性所生成的同质化。这种格式化规章治理可以帮助各级政府官员在错综复杂而又丰富生动的社会事实面前,迅速捕捉和抓住“小农水”重点县项目治理图式中的关键脉络,实现项目治理过程的清晰化、简约化和确定化,增进项目治理结果的可预见性和可操控性。

(二)数据化数字治理机制

在用数据证明存在合理性的数字化时代,农村公共品项目制治理也逐步被数字技术的强大力量所裹挟。农村公共品项目治理过程均可转化成以数据形式呈现的各种表格、图表和报告等文本。这些数字性文本也可以在某种程度上再现农村公共品项目制治理的整体概貌。在数字客观性和科学性的意识驱动下,政府部门在实践中倾向于将农村公共品项目治理转译为数据性的话语体系,运用数据编写的数字化语言叙事和再现项目制治理的丰富事实。在这种可数据化的项目制运行中,各级政府部门通常会将农村公共品项目制治理的目标、任务、举措、成果等项目内容,尽可能转变为可以量化处理的数字指标,从而使项目治理的行动过程和绩效结果等能够被识别、观察、记录、监测、统计、比较和考核。

目前,在项目制治理实践中,数字化治理术已纳入到“小农水”重点县项目治理的具体环节和运作程序中,不断将项目治理的复杂过程和丰富内容转化成各种特定符号化的数字形式,并被添加到数据统计分析系统。经由对这些数据的处理和重构,政府部门可以建立可追溯和可复制的“小农水”重点县项目治理的数字化运行结构,保障项目治理可复核、可展示和可操控。对于政府部门而言,数字不仅可以进行汇总、分析、重构、宣传和解读,更为重要的是上级政府部门还可以将项目治理绩效转化为“具体考评量化指标”。政府部门可以根据建构的绩效考评数字指标体系,对下级政府部门展开各种形式的比较、评比和考核。“小农水”重点县建设资金绩效考评按照量化考评指标,通常采用数字化的计分制,省级和县级的考评满分均为100分;省级考评分数乘以70%,加上该省全部重点县的县级考评分数的算术平均值乘以30%,即为该省绩效考评总分;绩效考评结果作为下一年度重点县建设资金和名额分配的重要依据[17]。

如此一来,政府部门就可以利用数字化的数据量化技术对“小农水”重点县项目治理运行状况进行远距离和跨层级监督检查和绩效考评,进而监控和主导“小农水”重点县项目治理实践过程。在数字也是生产力的逻辑下,政府官员政绩也就在某种程度上表现为各种项目的统计数字。当数字可以成为晋升的重要因素时,政府官员在项目治理实践中就会展开“数字政绩锦标赛”,积极完成上级政府部门下达的绩效数字指标,从而在某种程度上注入加快推进“小农水”重点县项目建设动力。这种数据化数字治理可以在一定程度上形成“小农水”重点县项目治理的控制机制、压力机制和驱动机制,不断提高项目治理效率,推动项目制高效化运作。

(三)选择化示范治理机制

由于农村公共品项目建设的资金需求缺口大,而中央涉农专项资金又非常有限,因而中央政府需要创设竞争性申报和选择性立项等项目治理流程,以期对各地申报的项目进行有效甄别。由此一来,就可以高效地把有限的中央财政专项资金投放到可以产生更大经济社会效益和更具典型示范性的农村公共品项目建设上,进而达到预期的项目治理目标和项目建设效果。可见,农村公共品项目制内嵌着这种基于竞争性的选择机制,其重要目的是要重点塑造项目典型,期冀发挥其典型示范的引领作用。

“小农水”重点县项目制在运行实践中,也是遵循选择化示范治理逻辑,体现着中央政府侧重项目营造和典型示范的项目治理意图。中央政府部门通过制定《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》等诸多管理制度规范,明确设定“小农水”重点县项目申报的基本资格,规定项目申报主体应具备的基本条件。在项目竞争性申报和选择性立项过程中,各级政府部门都将按照项目申报要求和项目立项标准展开评选、比较和甄别,最终选择和确定那些基础设施良好、管理制度规范和建设积极性高的县级地域作为立项资助的“小农水”重点县。而那些现有“小农水”工程设施较差和已有建设条件较弱的县,通常较难获得“小农水”重点县项目的立项。同时在“小农水”重点县项目进村实践中,那些农田水利基础设施较好、村委项目建设积极性高和县乡部门领导信任的村庄,普遍受到项目发包者的青睐;而缺少这些条件的村庄,将面临着被边缘化风险,较难获得“小农水”项目资源的资助。

经过自下而上的竞争和自上而下的选择过程,中央政府部门可以筛选出那些具备良好“小农水”建设基础县域,并将这些县作为“小农水”重点县项目的建设对象,进行重点打造和示范建设。这在提高中央“小农水”资金使用效率的同时,发挥项目建设的成效展示和价值导向功能,实现中央政府部门对“小农水”重点县项目制治理意图。这种选择化示范治理具有较强项目建设动员、质量标杆营造等作用,能够塑造出项目治理的竞争机制、展示机制和导向机制,打造出具有示范性的“小农水”重点县项目典型,实现政府部门的规划想象和治理美学。

(四)分级化行程治理机制

农村公共品项目制主要是按照中央政府的顶层设计,依托行政科层组织,采用分级化运作形式,并配置合理行程权结构,从而确保项目进村。在农村公共品项目制治理实践中,分级化运作为项目制治理提供可依靠的稳定轨道,行程权结构配置则为项目制治理提供可操控的有效权能。在项目制的统合治理实践过程中,县级政府作为项目治理的关键节点,形成行政发包与市场外包等县级运作。同时在这一农村公共品项目制的县级运作中,中央政府部门将根据项目治理目标和项目建设任务,配置创制权、复查权、批复权、考核权等行程权结构,确保对农村公共品项目治理的有效操控。

在“小农水”重点县项目制分级治理实践中,国家财政部、水利部负责“小农水”重点县项目的一级项目发包。县级政府部门则在市级政府部门的组织和指导下,展开对“小农水”重点县项目的项目抓包。获批立项的重点县对相关项目资源打包后,再展开市场发包,实现“小农水”重点县项目进村。同时,中央政府部门还设置和配置“小农水”重点县项目治理中的审查权、批复权、检查权、考核权等行程权能的归属和边界。中央政府部门经由对项目治理行程权在不同行政层级间的分割,实现项目治理权能结构的有效配置,并通过掌控行程权结构中的最终审查权等关键性权能,主导重点县项目治理全过程。这在某种程度上,能够增强中央政府部门对“小农水”重点县项目治理的控制力和项目建设目标的掌控力。

在“小农水”重点县项目制治理中,国家财政部、水利部掌控着项目治理的规则制定权、项目配额权、立项审查权、绩效考评权等最高权能,同时授予地方政府部门项目提名权、项目监督权和项目管理权等次级权能。中央政府部门通过掌握重点县项目治理行程权能结构的终端,有效下放和赋予项目治理次级权能,保障中央政府部门对“小农水”重点县项目的有效治理。就绩效考评权而言,国家财政部、水利部负责对省级部门工作进行绩效考评,并对由省级部门负责考核的重点县项目绩效进行抽查,如若年度考核不合格,则取消该县的重点县项目资格,考核结果还与下一年度的重点县名额和资金规模相挂钩。这种分级化行程治理凭借科层化的治理结构,保障“小农水”重点县项目制治理可控性、确定性和预期性,抑制地方政府部门在项目治理中可能出现的变通和逐利等冲动,进而实现项目制治理的国家意图与绩效目标。

(五)专业化专家治理机制

农村公共品项目制治理涉及到多领域内专业知识和专业技能的综合运用。由于各相关领域的专家学者具有较高的专业知识素养,他们既能够把握农村公共品项目治理的基本规律,也具备科学论证和技术指导农村公共品项目建设和治理的综合能力。在目前农村公共品项目制治理实践中,各类专家学者已被普遍吸纳到农村公共品项目制治理的各阶段各环节中,不断为农村公共品项目制治理提供智力支持。同时,这些专家学者并不是任何政府部门的工作人员,他们属于第三方的专业技术人员。专家学者的专业知识和他们的独立身份地位则会赋予其参与农村公共品项目制治理的权威性和客观性。各级政府部门在农村公共品项目制治理实践中,通常会邀请具备相应知识素养和专业技能的专家学者,具体参与到项目论证、项目规划、项目咨询、项目评审、项目考核和项目验收等各环节,试图保障农村公共品项目制治理的科学性。

由于“小农水”重点县项目涉及土壤、水文、地质、土木、管理等多学科知识,各级政府部门官员通常不具备实施项目管理、项目规划和项目验收等工作所需的专业知识。因而在“小农水”重点县项目制治理实践中,政府部门普遍采用专家咨询会、专家论证会和专家评审会等组织形式,召集具有丰富专业知识和实践经验的相关专家学者献计献策。这可以弥补政府部门官员的专业知识和治理能力不足,在一定程度上增进项目制治理有效性。由于专家学者掌握普通民众所难理解的专业知识,这些专业知识可以使他们具有较大的知识性权力和社会影响力。在此意义上,专家学者对项目治理所提出的意见建议和规划方案等,更易于被相关政府部门和农民群众所认可和接受。这在某种程度上可以淡化项目制治理所固有的行政化色彩,增进项目治理的合理性、可行性。

在“小农水”重点县项目制治理实践中,政府部门通常会组织相关领域的专家学者参与项目治理全过程,发挥专业人士的判断力、影响力和公信力,保证项目治理的客观公正性和科学高效性。这种专业化专家治理可以在很大程度上消解和避免“小农水”重点县等项目治理的盲目性、片面性和封闭性,较大提升农村公共品项目制治理科学性、系统性和开放性,增进农村公共品项目制治理的综合能力和整体效能。

五、结论与讨论

农村公共品项目制主要是沿着行政科层结构而展开层级化运作,同时在这种科层化治理中注入竞争性市场因素和技术性治理机制。这既实现了农村公共品项目制运作的国家意图,又提升了农村公共品项目制治理的综合效能。在此意义上,“小农水”重点县项目制尚未脱离“国家的视角”下建构的项目制治理秩序,它依然在某种程度上遵循着项目治理的国家逻辑,注重运用管理主义的技术工具等。

但是,“小农水”重点县项目制又与以往的农村公共品项目制有所不同,且有所发展。概而言之,“小农水”重点县项目制治理更加强调县级政府的主体性、自主性和能动性,更加侧重项目治理中的县级运作,更加重视行政发包与市场外包的衔接和互动,更加凸显多维度统合治理机制运用。因而农村公共品项目制的县级运作及其统合机制既可以使项目制治理更为规范、简约和便捷合理,也可以保障项目制治理更加精准、高效和有序,从而在一定程度上提高项目制治理的成效。

与此同时,我们也应认识到,农村公共品项目制的县级运作及其统合治理机制会因过于依赖行政科层、行政权力等,而形成科层化困局、技术治理困境和农民缺场等问题,造成项目制治理异化或失灵现象。这就需要在农村公共品项目制治理实践中,使农民成为农村生产生活的主体和农业农村现代化的主角,充分尊重、信任和赋权农民[18],形成以农民为中心的项目制治理共同体,让农村公共品项目制有效运转起来。总而言之,农村公共品项目制治理未来变革的基本路向,是应重点强化村庄自主性和农民主体性,使项目制治理走出行政科层结构的牢笼,打破行政权力编织的藩篱,形成政府、村庄与农民共建共治共享的项目制治理新格局,强化以服务为导向的多元协同合作治理行动。