水运工程定额管理面临的形势和发展思考

张宝华,贾 楠

(交通运输部天津水运工程科学研究所,天津 300456)

为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进建筑业转型升级,住房和城乡建设部于2020年7月出台印发了《工程造价改革工作方案》(建办标〔2020〕38号),提出“加快转变政府职能,优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理,取消最高投标限价按定额计价的规定,逐步停止发布预算定额”的改革任务。为满足工程造价市场化改革的要求,建立与市场经济相适应定额管理机制,需要正确认识工程定额的本质和作用,认真总结当前水运工程定额管理存在的薄弱环节,准确把握定额在市场经济条件下的功能定位,进一步提升定额管理的科学性和时效性,主动求变、积极应变,适应工程造价市场化改革的任务要求。

1 我国水运工程定额管理

我国水运工程定额制修订工作始于20世纪50年代[1],由交通部直接组织建设、设计和施工等单位开展工作,1950年至1964年间制修订完成了《航务工程设计预算试行办法》《航务水工建筑预算定额》等8项标准,奠定了我国水运工程定额计价的基础;1970年至1979年间,特别是1973年周恩来总理提出“三年改变港口面貌”的号召,交通部加快了港口建设的步伐,组织进行了新一轮大规模定额制修订工作,完成了《水运工程工程概算、预算编制规定》《水运工程概算定额》《疏浚工程预算定额》等9项标准,满足了这一时期港口建设大发展对水运工程造价管理的要求;1980年以来,随着我国从计划经济向市场经济体制的改革,水运工程定额管理进入了新阶段,交通部于1984年和1989年先后批准成立水运工程定额站和疏浚工程定额站,由专业机构负责组织定额制修订工作,逐步实现了技术专业化、工作规范化,截止2018年制修订完成了各类专业工程定额82项次,水运工程定额体系框架基本形成,有力促进了我国水运工程建设的发展;2016年交通运输部启动水运工程造价管理体制改革,撤消了水运工程定额站和疏浚工程定额站,重新组建成立了交通运输水运工程造价定额中心,承担水运工程造价标准制修订工作,先后制修订完成了《水运建设工程概算预算编制规定》及其配套定额、《水运工程工程量清单计价规范》等27项次标准,适应了这一阶段水运工程定额管理改革的要求。

2 工程定额的本质和作用

定额,顾明思义就是规定的数额,是根据一定时期的社会生产力发展水平,在正常施工条件下,按照大多数施工企业的技术装备程度、合理的施工工期和劳动组织配备,完成某一工程单位合格产品所消耗的人工、材料、船机等的数量标准。定额本质是通过工程管理科学技术方法和长时间的实践检验积累形成的一种造价信息库,是体现人工、材料、船机艘(台)班消耗量及费用标准的数据库[2]。在我国,定额诞生于市场不能有效配置资源的计划经济时期,却发展于改革开放以后的社会主义市场经济时期,是经过数十年实践经验积累形成的具有中国特色的重要数据标杆库,如今在工程造价的确定和控制过程中仍然发挥着不可替代的作用。

定额来源于工程,最终要指导工程和服务工程[3]。定额是组价的基础,以服务建筑市场交易双方确定工程造价为主要目的,对发包方来说主要是投资控制作用,对承包方来说主要是造价限制作用。当前,定额的作用主要体现在以下三方面：

(1)工程计价的依据。住房和城乡建设部关于印发《建设工程定额管理办法》的通知(建标〔2015〕230号)中明确指出,“定额是国有资金投资工程编制投资估算、设计概算和最高投标限价的依据,对其他工程仅供参考。”按照我国工程建设基本程序,投资估算和工程概算是开展工程可行性研究和批复项目总投资的基础;按施工图预算承包的工程,预算是确定工程造价、签订工程合同和办理结算的基础;实行施工招标的工程,预算还可作为编制工程最高投标限价或标底的基础。可见,在工程建设各阶段,造价的确定和控制仍然需要定额,尤其在应急抢险工程、EPC总承包工程等项目造价管理中,建设单位通常采用定额预算下浮率方式进行招标并签订合同,定额作为工程计价的依据性作用更加突显[4]。

(2)市场标尺和创新标杆。定额是伴随着管理科学的产生而产生的,是贯彻节约原则的有效工具,反映的是工料机消耗的社会平均水平。定额是一把丈量建筑市场价格的标尺,是建筑市场中公平交易的经济指标,当建筑市场竞争不充分时,需要发挥定额标尺对工程造价的引导和约束作用,使建筑产品价格围绕定额上下浮动,以更好的节约资源、控制投资。同时,定额也是一根技术创新的标杆,施工企业应以定额作为基准起点和检验标准,达不到定额标准的要求,应该对照分析原因,不断改进施工技术,提升施工装备性能,使技术创新真正具有实用性与经济性。需要进一步说明的是,定额控制的是投资,对工程材料和工艺不限制,或者说是在定额计价范围内鼓励通过优化技术、改进工艺来节约投资。

(3)司法实践中的行业准则。在建设工程造价纠纷调解司法实践中,定额已成为解决工程计价争议问题的重要行业准则。根据我国的《价格法》,当市场竞争形成的原有合同价(即市场价)无法再履行时,应依法使用政府指导价即定额计取相应的工程价款[5]。《民法典》第510条规定：“合同生效后,当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的,可以协议补充;不能达成补充协议的,按照合同有关条款或者交易习惯确定”。《民法典》第511条规定“当事人就有关合同内容约定不明确,依据前条规定仍不能确定的,适用下列规定：……(二)价款或者报酬不明确的,按照订立合同时履行地的市场价格履行;依法应当执行政府定价或者政府指导价的,依照规定履行……”。《民法典》中规定交易习惯、市场价格或政府指导价就是定额,可见定额在我国司法实践中具有合同漏洞修补规则的作用,具有社会共同认可的公信力和约束力。

3 水运工程定额管理面临的困难

定额是施工与管理、技术与经济、实践与理论价值兼备的造价百科全书。工程定额编制具有技术性和专业性强的特点,需要长期的工程经验和定额编制经验的积累。与工程技术标准编制不同之处在于工程定额编制的专业性更强,对基础资料的全面性、积累性和延续性要求更高,工程技术标准可以选择在某个领域技术领先的单位来编制,而工程定额很难选择某个单位来编制,需要一个在工程技术方面和定额编制方面均具有丰富经验且保持稳定的技术队伍来完成。根据交通运输部文件(交人教函〔2016〕674号)文件批复,交通运输水运工程造价定额中心承担水运工程定额制修订的具体事务性工作。由于现行传统定额编制方法具有工作量大、工作周期长、资金投入高等特点,导致水运工程定额管理面临诸多困难,突出表现在以下三方面。

(1)定额更新周期较长。近年来,虽然在交通运输部水运局的组织指导下,水运工程定额制修订步伐加快,但定额局部修订仍然需要3～5 a时间,定额全面修订和制定时间更长。由于水运工程建设高质量发展的要求,新技术、新材料、新工艺、新装备不断涌现,建筑市场环境也在发生变化,定额与生俱来的滞后性必然会导致子目缺失、工艺选型落后、工料机消耗与市场实际情况偏离等情况,如果不能及时对定额进行动态调整,势必影响工程造价的准确性。

(2)定额与造价管理联系不够紧密。一方面,定额制修订属于公共服务职能,定额编制单位通常都是事业单位,与建设、设计、施工等工程单位之间不存在业务指导关系,在定额基础数据和造价资料获取方面缺少工作抓手,难以保证采集到足够的样本数量;另一方面,建设、设计、施工等定额使用单位不注重造价数据积累,缺少企业定额建设的动力,对正在发生的“四新”技术、引发新增单价的施工过程未及时开展工料机等成本数据测定[6],使得定额编制工作更加困难,影响了水运工程行业定额管理水平的提升。

(3)定额相关经费不足。定额是一项不断持续改进的工作,除了包括定额制修订项目以外,还包括定额日常管理解释、定额跟踪调查和现场技术测定、造价执行情况动态分析评估,以及造价大数据积累和信息化平台建设等工作。由于定额本身的公益属性,不能或不宜由市场配置资源的单位或机构承担,普遍依靠政府财政支持的事业单位承担定额相关工作。《财政部、国家发展改革委关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》(财综〔2008〕78号)要求,积极协调同级财政部门在财政预算中保障定额相关经费。目前,水运工程定额相关经费唯一来源是标准编制项目经费,数额仅能满足定额局部修订项目本身需要,定额全面修订和定额制定项目以及其他定额相关工作缺乏资金,影响了定额管理水平的提升,无法有效适应国家正在推行的工程造价市场化改革的需要。

4 水运工程定额发展思考

定额是通过标准化设备和标准化工艺,达到资源消耗量标准化,以期提高生产效率、降低生产成本,只是在引入工程建设领域后,作为一种工程计价模式固化了资源消耗量和价格水平,在市场经济中不断凸显出弊端。在工程造价市场化改革的背景下,应该扬长避短,通过有为政府和有效市场相结合来提高定额质量,让定额回归本质发挥更大的作用。

(1)建立定额动态管理机制,提高定额的科学性和时效性。通过信息化技术手段,建立定额动态管理系统,将现有定额在线化、便民化,集合查询定额内容、咨询定额应用、反馈定额存在问题、提出定额编制需求、上报定额编制数据、编制和发布定额等功能一体[7]。利用定额动态管理系统加快定额动态调整,对于市场需求强烈、工作内容简单、工作量较小的定额项目,直接授权定额专业机构进行调整发布,形成成果在政府主管部门进行备案。

(2)加强造价管理规章立法,理顺定额管理和造价管理的关系。由于水运工程造价管理没有上位法,定额管理与造价管理不能进行有效衔接和协调。在实际工程计价活动中,一方面工程建设各方对定额作用认识不清晰,将本该用于工程估算、概算和预算编制的定额,基于“方便”、“权威”或“免责”等考虑,经常被用于工程招投标、施工合同价款确定和结算审计等各个环节,导致人为扩大定额应用环节和辅助定价的作用,不符合市场决定工程造价的改革要求;另一方面,我国水运工程建设以国有资金投资为主,工程投资控制习惯以工程结算金额不超投资估算限额为目标,在各阶段造价文件编制和审核过程中把关不严,缺乏全过程造价管理意识,特别是政府投资项目造价管理还停留在执行批文、依赖定额、认可审计结果的层面,粗放的造价管理会造成资源浪费,严重时会影响工程建设质量和安全。国内外工程建设造价管理的探索和实际表明,立法是政府进行宏观造价管理最为有效、最为根本的“有形之手”[8]。通过健全的水运工程造价管理规章制度,进一步促进政府调控和市场机制有序运行,对交通运输主管部门制定的水运工程造价依据中未涵盖但水运工程需要的造价依据,水运工程建设单位应当根据该工程施工工艺要求等因素组织开展成本分析,并要求建设单位负责项目造价信息收集、分析及报送,进而保障样本数据来源稳定可靠,从而提升定额等计价依据的市场化水平,加快建立国有资金投资的工程造价数据库,适应工程造价市场化改革需要,促进水运工程建设转型升级和高质量发展。

(3)保障定额相关经费。工程造价管理属于政府职能,鉴于现阶段我国工程建设投资控制对定额依赖性依然较大,政府主管部门应依法加强定额相关经费保障。一方面增强定额管理的意识,更加重视定额工作,设置定额专项经费,保障定额制修订工作的有效开展;另一方面抓好定额执行使用管理,通过政府购买服务方式,委托造价(定额)专业机构承担交通运输主管部门审批或者核准的水运建设项目造价审核,发挥造价(定额)专业机构公平公正的优势,合理确定和有效控制工程投资,实现政府购买服务效益的最大化。

5 结束语

定额是一门管理科学,它是社会生产力和生产关系发展到一定阶段的必然产物,在没有比定额更好的计价依据形成之前,现实的手段仍是加强定额管理,不断提高定额的科学性和时效性,充分发挥定额作为造价信息数据库的本质作用,让定额成为工程造价市场化改革的优势。对于定额对建筑市场自由竞价的限制作用,可以通过造价立法手段进一步规范定额的使用,严格造价工程师执业行为管理,强化建设单位的造价管控责任,加快建立国有资金投资的工程造价数据库,引导建设单位综合利用定额、造价指标指数和市场价格信息等多种计价依据,控制设计限额、建造标准、合同价格,在满足设计要求和保证工程质量前提下,充分发挥市场竞争机制,提高投资效益。