论新时代民族地区全过程人民民主发展的内在逻辑——以铸牢中华民族共同体意识为视角

周玉琴

中华民族共同体意识是国家统一之基，民族团结之本，精神力量之魂。党的二十大报告再次强调把“铸牢中华民族共同体意识”作为中国特色解决民族问题的法宝，作为新时代新征程上党和国家事业发展的重要目标任务1参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第39页。。从中国国家治理的历史进程来看，中华民族共同体是一个有着“共同历史叙事、集体记忆和命运关联”2朱碧波：《论中华民族共同体的多维建构》，载于《青海民族大学学报（社会科学版）》2016年第1期。的历时性和共时性相统一的“和合”政治共同体。现代统一多民族的中国根源于中国“大一统”的历史进程，发端于各族人民以“中国”这个政治单元自觉凝聚而形成的具有“共同的生活地域、共同的历史经历、共同的利益基础、共同的价值追求”3严庆：《政治认同视角中铸牢中华民族共同体意识的思考》，载于《北方民族大学学报》2020年第1期。的共同体，尤其是在新的现代共和国政治框架内建立起了平等的国民身份体系，彰显了民主政治建设与中华民族共同体建设的本质内核的完美契合。中国的民主政治建设和发展深深扎根于中国的历史与现实土壤。纵观党的百年奋斗历程，中国式民主经由民主到人民民主，再到全过程人民民主等几个发展阶段。党的十八大以来，以习近平同志为代表的中国共产党人深化对新时代中国特色社会主义民主政治发展规律的认识，创造性地提出“全过程人民民主”的重大理念。全过程人民民主构成了一个“全链条、全方位、全覆盖”1佟德志、王旭：《全过程人民民主的要素与结构》，载于《探索》2022年第3期。的立体式民主结构体系，是对新时代中国式民主形态的全新概括，彰显着中国式民主的独特优势，也是党的民族工作政策的生动体现。与西方竞争式民主对族裔身份的政治动员和群体竞争不同，全过程人民民主的运行逻辑是以建设社会主义现代化强国和中华民族伟大复兴的共建共治目标，践行以各族人民为中心的发展原则，倡导各民族超越“小我利益”和“自己-异己”的束缚，秉持中华民族“大我利益”的格局，展开从选举、协商、决策、管理到监督的“各民族手挽着手、肩并着肩”的全过程参与民主实践。这一全过程民主运行模式进一步激发各民族在整个政治系统空间里积极主动参与，实现“主体性”和“过程性”的高度统一，使“利益存在差异”的各民族能够和谐共处，共同团结进步、共同繁荣发展。

当前，我国正处于中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局交织的历史节点，这就迫切需要依托各族人民主体地位，协同共治共建中国式现代化以推进中华民族伟大复兴。为此，我国统一多民族国家的民主政治建设应立足国家整体的国民共同体，在中国共产党的领导下积极推动民族地区全过程人民民主发展，保障各族人民有效参与国家和地方规划、决策、执行、监督、评估等重大事项，将追求团结统一的内生力量转化为凝聚全国各族人民的中华民族共同体意识，逐步消除差异、增进共同性，牢固树立“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共”的共同体理念，实现“国家民族-人民”的一体化，形成新时代中国共产党治国理政的强大合力。

一、以中国化时代化的马克思主义民族、民主理论为指导

理论是行动的先导。要在民族地区发展社会主义民主政治，推进中华民族共同体共建共治，有必要厘清其生成的理论逻辑起点。从理论政策上看，在解决民族问题、协调文化多样性等方面，西方国家提供的“经验”基本上是先后提出了“分而治之”、“强迫同化”、“种族隔离”等主张；而同样源自西方的马克思主义，则在深刻揭示资本主义社会弊端和阐释人类社会发展规律的同时，提出了立足“各民族一律平等”的解决民族问题之道。从此意义上说，如何正确处理和解决广义的民族问题（民族、语言、文化、宗教等），几乎是每一个国家的制度、法律和政策必须关注的重大事务。在理论论证与实践探索中，维护国家统一的政治要求，实现国民整合的现代民族建构，必须处理好历史民族成分多样、社会文化异质的关系，这是一个“统一”与“多样”的辩证关系。

马克思主义提倡的民族理论是在统一的多民族国家中保护少数民族平等权益的思想。民族平等、民族团结和各民族共同繁荣发展是马克思主义民族理论的思想精髓和核心要义。马克思和恩格斯在1844 年共同合作完成的《神圣家族》一文中，提出“古往今来每个民族都在某些方面优越于其他民族。如果批判的预言正确无误，那末任何一个民族都永远不会优越于其他民族，因为所有的欧洲文明民族——英国人、德国人、法国人——现在都在‘批判自己和其他民族’并‘能认识普遍颓废的原因’。”2《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第194-195、666页。这是马克思恩格斯第一次提出了民族平等的思想。列宁则更加明确地指出：“任何民族都不应该有任何特权，各民族完全平等，一切民族的工人应该团结和打成一片。”3《列宁全集》第25卷，人民出版社2017年版，第72页。关于民族团结，马克思主义经典作家有大量的论述。如马克思在《关于波兰的演说》中指出：“要使各国真正联合起来，它们就必须有一致的利益。要使它们利益一致，就必须消灭现存的所有制关系……”4《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第313页。恩格斯也指出：所有无产阶级的“修养和举动实质上都是人道主义的和反民族主义的。只有无产者才能够消灭各民族的隔离状态，只有觉醒的无产阶级才能够建立各民族的兄弟友爱”5《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第194-195、666页。。为了实现各民族平等、团结，在国家结构形式上，马克思恩格斯一贯主张建立“单一的民主共和国”，并且提出国家结构形式必须与各国具体历史条件相结合。马克思恩格斯从争取社会主义利益出发，坚持集中统一而反对分散分权的联邦制形式。1914年，列宁在《关于民族政策的问题》一文中进一步指出：“一个民主国家必须承认各地区的自治权，特别是居民的民族成分复杂的地区和专区的自治权。这种自治同民主集中制一点也不矛盾；相反地，一个民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能够实现真正民主的集中制。”1《列宁全集》第25卷，人民出版社2017年版，第73页。马克思主义经典作家坚持在民主集中制的统一的国家内实行民族区域自治，其目的是建立民族平等的民主国家，根据民族特点和地区特点发展民族的经济文化，增强各民族的团结与合作，使统一的国家得到巩固和发展。这些关于民族平等、民族团结、谋求民族发展、推动各民族共同进步和民族区域自治的经典论述，为当代中国以铸牢中华民族共同体意识为主线，开展新时代民族工作以推进民族地区的民主政治建设提供了重要的理论指导。

中国拥有悠久的统一的多民族国家历史，中国各民族的“新田土壤”渗透着维护统一、承认多样的国家意志。自近代面对西方帝国主义列强对我国的侵略和各民族的压迫以来，中国近代民主革命的首要目标就是获取国家的主权独立、领土完整和民族解放。中国共产党一经诞生，就明确提出解决当时中国政治国家衰微和国家主权逐渐沦丧的混乱局面而实现中国境内各民族、各区域大统一之“国家统一”的政治主张和战略目标。在领导人民革命的过程中，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人对国家的人民民主政权建设进行了理论与实践两方面的探索。1931年，毛泽东提出“工农兵民主政权”思想，即“政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的”2《毛泽东年谱（1893-1949）（修订本）》上卷，中央文献出版社2013年版，第358页。。1936年，毛泽东提出建立“人民民主政府”思想。194 0 年，毛泽东提出建立“三三制”政权思想。1945年，毛泽东提出了建立“民主联合政府和人民代表大会制度”等民主建政的主张。1949年，具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》对人民民主专政、人民代表大会制度和民族区域自治制度等都有详细论述。

早在1922年6月，中共中央发表的《中国共产党对于时局的主张》中指出：“民主政治当然由民主派掌握政权，但所谓民主派掌握政权，决不是在封建的军阀势力之下选一个民主派人物做总统或是选几个民主派的人物组织内阁的意思，乃是由一个能建设新的政治组织应付世界的新环境之民主党或宗旨相近的数个党派之联合，用革命的手段完全打倒非民主的反动派官僚军阀，来掌握政权的意思。”3《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第90、133页。这是中国共产党的文件中第一次表明党对民主政治的立场。1922年7月，在党的二大上，中国共产党公开发表了党的第一个宣言：“ 一、消除内乱，打倒军阀，建设国内和平；二、推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族完全独立；三、统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；四、蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；五、用自由联邦制，统一中国本部，蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”4《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第90、133页。由此可见，中国共产党从成立之日起，就把“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的重任扛在肩上。这既是“初心”所在，也是检验“初心”的标尺。

随着西方帝国主义加紧了对中国的入侵、掠夺步伐，中国共产党为了抵御外寇、保家卫国和争取民主、实现各民族平等的双重使命，动员组织中华各族人民觉醒起来共赴国难，用血肉之躯筑起“钢铁长城”。只有首先实现国家主权独立，才有能力保护疆域内的各族人民不受西方帝国主义的奴役和压迫。早在党的二大宣言中，中国共产党就明确地把达到中华民族的完全独立作为党的奋斗目标之一。1925年末，毛泽东在《政治周报》撰写的发刊词中写道，革命的目的是“为了使中华民族得到解放，为了实现人民的统治，为了使人民得到经济的幸福”5《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第21页。。争取民主，实现中华民族真正独立于世界民族之林，需要保护中华各民族不受侵犯、凌辱和压迫，这是一切民主权利能得以伸张的基础。1936年，中国共产党在《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》一文中指出：“中华人民苏维埃政府及人民红军、抗日先锋军素以反对帝国主义、特别是日本帝国主义，彻底解放中华民族及其他各弱小民族为其基本任务。”6中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第366页。

与此同时，在早期革命实践中，新生的中国共产党就已经充分认识到“如何组织民众建构民主政治”。在为中华各族人民争取自由解放、确立实现“中华民族完全独立”的战略目标之时，中国共产党深切感受到各民族联合的重要性和必要性，提出了民族平等、民族团结的主张。1921年7月，党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》指出，愿成为忠实的党员者，是不分民族的。1中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037页。1928年10月，中共中央在致内蒙特支指示信中谈到:“应以‘民族平等’的口号唤起汉人对内蒙民族的同情和帮助。”2中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037页。1929年6月，中共中央在《对陕西问题的决议》中提出，“坚决反对国民党军阀屠杀压迫回族蒙族的反动行为，反对民族间一切歧视不平等的待遇，同时亦要领导回蒙民众反对他们的酋长王公的各种专制特权。”3中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037页。1931年11月，在《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，中国共产党强调，不分种族宗教，在苏维埃法律面前一律平等，皆为苏维埃公民。4中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037页。1935年12月，在《论反对日本帝国主义的策略》中，毛泽东指出：“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的。”5《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第158页。由此可见，从建党初期到整个新民主义革命时期，中国共产党不仅在理论方面提倡民族平等，更在实践中尊重、团结各民族群众，唤醒起各民族革命力量共同反帝、反封建、反军阀统治，构建起以中国境内统一为基础的、中国共产党执政的、各族人民共同当家作主新中国的政治愿景。

中国共产党早期推进中华民族共同体建设的政策探索是从提出“建立苏维埃联邦共和国”（联邦制）到实施“民族区域自治”的政策转向，但这并不意味着偏离了马克思主义，恰恰相反，民族区域自治也是马克思主义所认同的一种形式。基于此，根据抗战胜利后内蒙古地区错综复杂的政治、军事形势，为成功解决内蒙古问题，中共中央派乌兰夫等人进入内蒙古地区工作，并于1945年10月23日发出《关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》，提出在内蒙古工作的基本方针，目前是实行区域自治6中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037页。。1946 年1月，中国共产党在由共产党、国民党、其他党派和社会各民族各界代表参加的政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》，主张“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权”7《建党以来重要文献选编（1921-1949》第23册，中央文献出版社2011年版，第53、58-59页。，“边疆少数民族所在之省、县，应以各该民族人口之比例，确定其实行选举之省、县参议员名额”8《建党以来重要文献选编（1921-1949》第23册，中央文献出版社2011年版，第53、58-59页。。1946年4月，陕甘宁边区以立法的形式将“民族区域自治”政策确定下来。陕甘宁边区主席林伯渠在边区第三届参议会第一次大会报告中指出，少数民族公民，除与一般男女公民同样享有自由权利外，“更可以建立少数民族自治区”9中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037页。。边区各级参议会选举条例、婚姻条例、保障人权财权诸条例中，也做了保障少数民族平等地位和自治权利的规定。随后，在党的领导下，乌兰夫等人带来内蒙古广大蒙汉各族人民，经过艰苦努力，于1947年5月1日成立了内蒙古自治政府。内蒙古自治政府是我国建立的第一个省级民族自治地方，是中国共产党和革命政权向着民族区域自治方向迈进的具有决定性意义的一步，是新中国实施民族区域自治的“样本”。1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）明确规定了“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”，这是“统一”与“自治”有机结合的辩证法，是历史唯物主义、辩证唯物主义在中国的认识升华。

党的十一届三中全会以来，在马克思主义民族理论和民主理论指导下，中国坚定了走好自身特色的政治发展道路自信。在民族自治地方坚持和完善民族区域自治制度，成为建设中国特色社会主义“义无反顾”的政治选择。特别是党的十八大以来，以习近平同志为代表的中国共产党人针对“发展什么样的人民民主、怎样发展人民民主”等新时代中国特色社会主义政治发展道路中亟需回答的重大时代课题，提出了“全过程人民民主”理念，这是马克思主义民主理论中国化时代化的最新成果，丰富了马克思主义民主理论的本质内涵与实践内涵，使各民族参与中华民族共同体建设之时，实现协同合作共治，从而为多民族国家政治生活、社会生活以及各环节、各方面都体现各族人民意愿、听到各族人民声音，充分实现各族人民共同当家作主提供了理论支撑，进一步巩固各族人民“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共”的共同体理念。总之，从党的百年历史中可以看出，无论从新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设初期到改革开放和社会主义现代化建设新时期，再到中国特色社会主义新时代，历代中国共产党人都以马克思主义民族理论和民主理论为指导，基于民族地区不同的时代课题，进行了不同形式的民主实践，夯实各民族的中华民族共同体意识和国家公民身份的理论根基，这必将激发少数民族和民族地区为实现中华民族伟大复兴续写民族团结新篇章。

二、以十八大以前中华人民共和国的民主政治建设成就和经验为基础

民主制度体系涉及如何设置“一种能够保障各民族间平等的关系、实现权利和义务的合理分配、国家权力的共同行使”1徐晓萍、金鑫：《中国民族问题报告》，中国社会科学出版社2008年版，第201页。的体制。民主功能的实现是民主制度设计的结果。世界上不管是哪种类型的民主，只有当它成为国家制度后才能真正实现。中国共产党是铸牢中华民族共同体意识的决策者和推动者，也是领导中国人民创造现代民主政治的核心组织。在百年辉煌成就的历史进程中，中国共产党一直努力探索“各民族友爱合作大家庭”的制度愿景。新中国成立初期，为了充分保障各族人民当家作主，确保各族人民参与的效应和合作式民主的实现，中国共产党根据民族地区特定的实际情况，创造性地设计了“共商国是”的人民代表大会制度、“共建共治”的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、“共同奋斗”的民族区域自治制度以及民族事务治理各领域“互助合作”的重要制度组成的“四位一体”民主制度体系2朱碧波：《全过程人民民主赋能中华民族共同体建设研究》，载于《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2023年第1期。，有效保证了党的主张、国家意志、各族人民意愿三者有机统一，将国家、民族、人民熔铸为整体的国民共同体，实现了中华现代国家的“国民一体”。

社会主义建设时期是中国共产党探索人民民主的初创阶段。随着新中国的诞生，中国共产党首先要回答的是“以何种民主方式建构新生政权”。1949年9月，《共同纲领》庄严宣告新中国实行“人类政治制度史上的伟大创造”——人民代表大会制度。但在1954 年《中华人民共和国宪法》第五十四条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会。”这说明，在新中国成立初期，人民代表大会并没有被宪法或法律规定为民族自治地方必须设立的地方国家权力机关。究其原因，主要是照顾到西藏的特殊情况。直到西藏在1959 年实行民主改革之后，我国民族自治地方都在事实上建立了人民代表大会。在此基础上，1979 年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、镇设立人民代表大会和人民政府。”从政治功能的角度来看，民族自治地方的人民代表大会兼具“权力机关”与“自治机关”的双重属性，这是维护国家“主权统一”、“制度统一”和“领导统一”3李亢：《民族自治地方人民代表大会的“统一”功能》，载于《民族论坛》2020年第4期。的应有之义和必然要求。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的产生也是由我国拥有多民族、多阶层、多党派的具体国情和革命进程所决定的。人民政协和由国民党主导的旧政协相比有着本质不同。它是中国共产党领导下的协商机构，而不是权力机关。1949年9月，由各人民团体、各地区、少数民族、宗教界人士等组成的第一届中国人民政治协商会议，初步建立了多党合作政治协商制度，完成了新中国建国的法律手续，这对于团结全国各族人民巩固新生的人民民主政权，恢复和发展建国初期多民族国家的国民经济，发展爱国统一战线都发挥了极其重要的作用。与此同时，从1949年开始，中国共产党在全国范围内推行民族区域自治制度，建立民族自治地方。从1950 年到1952年，在中国共产党的组织下，四川藏族、彝族地区先后建立了新的政治体系，成立了民族自治政权，实现了少数民族当家作主。1951年西藏和平解放，随后也进一步巩固在党的领导下新的民族政治体系。1954年，中国共产党将“民族区域自治制度”写入《中华人民共和国宪法》。到1958年底，全国共有“民族自治地方87个，其中4个省级自治区、29个自治州、54个自治县（旗）”4金炳镐：《民族关系理论通论》，中央民族大学出版社2007年版，第547页。。总之，1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和1954 年的宪法等都对少数民族的平等权利、各族人民共同当家作主等作了制度上的规定和保障。从1955年到19 65年，新疆、广西、宁夏和西藏四个省级自治区级地方政府分别成立，与此同时，在一些民族聚居区成立了一批自治州和自治县。

1976 年10月，“四人帮”被粉碎后，“以阶级斗争为纲”的时代结束，中国共产党追求民主、发展民主进入了一个新的社会政治环境。为贯彻党的十一届三中全会制定的新时期的总路线和总任务，19 78年2月，全国人大五届一次全会通过的《宪法》，恢复了1954 年《宪法》中有关民族区域自治的条款；国家民族事务委员会于1979年5月恢复工作；内蒙古自治区于1979年7月恢复。1982年12月颁布的新宪法以根本大法的形式肯定和坚持了民族区域自治，以及198 4 年《中华人民共和国民族区域自治法》的制定和出台，切实保障少数民族权利，民族区域自治开始迈上制度化、法制化轨道。从这一时期开始，在党的领导下，少数民族地区在民族法治建设和民族工作方面迈出了坚实步伐。民族区域自治制度实现了从“基本政策”到“重要政治制度”的历史性飞跃，“各民族人民参与国家大事和地方事务”的制度体系获得了空前发展。

党的十一届三中全会以来，中国共产党始终把坚持和完善人民代表大会制度、民族区域自治制度和其它具体制度，作为推进党和人民事业发展的一项长期而重要的任务来抓。1979年3月，邓小平在党的理论工作务虚会议上指出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”1《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168、339页。。如何从制度上保障少数民族当家作主的政治地位，邓小平在1980 年8月发表的《党和国家领导制度的改革》一文中提到，“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”2《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168、339页。。1984 年5月，六届全国人大二次会议审议通过了《民族区域自治法》。1997年9月，党的十五大把民族区域自治列为我国必须长期坚持的一项基本政治制度。2005年2月， 中国政府发表了《中国的民族区域自治》白皮书，全面介绍了我国民族区域自治制度及民族自治地方各族人民当家作主的现实发展状况。此后，我国民族地区的民主实践走上了高速发展的道路。在中国共产党的领导下，从民族地区实际出发，人民代表大会制度、民族区域自治制度和民族地区各项具体制度以其不竭的制度动力，照顾和维护不同民族（主要是少数民族）的利益要求和文化特征，从制度安排上保障各民族人民当家作主的政治地位，创造了我国少数民族和民族地区经济社会发展的奇迹。需要强调的是，在少数民族聚居地方要把国家统一和各民族团结，成为落实民族区域自治政策和制度设计的圭臬，充分实现平等参与国家事务和自主管理本地区事务的权利。

总之，由于各国历史传统、文化特点、经济社会发展现状等国情存在的差异，民主政治发展往往有各自特殊的形式和不同过程阶段。对于我国统一多民族国家来说，中国共产党在建设时期逐渐探索形成的以“根本制度-基本制度-重要制度”组成的人民民主制度体系体现在中国共产党统一多民族国家建构的全过程之中。尤其是中国共产党在构建民族民主国家过程中，以民主革命重塑民族地方与多民族国家的基础政治平台，以培养各民族干部作为提升各民族国家认同感的基本方略，以民族区域自治制度建构多民族国家内少数民族自身发展的民主平台，创造性地把少数民族的独立解放运动与现代民主共和国家的建立相结合，最终形成了统一多民族的共和国家模式。可见，中国共产党创建性的以“根本制度-基本制度-重要制度”组成的人民民主制度体系是以政治制度为基础、以全过程参与实践和各民族文化传承为动力，实现了少数民族自身的政治体系现代化转变，同时也进一步密切了各民族与统一多民族国家间的联系，促成各民族各主体的联合决策和共治行动，以主体性的觉悟彰显“自我”在中华民族共同体建设中的“在场”。

三、以新时代以来全过程人民民主新发展为新起点

党的十八大以来，习近平反复强调，“以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持和完善民族区域自治制度”3习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第39页。。新时代坚持和完善民族区域自治制度之“纲”，就是坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，明确制度使命与肩负中华民族的复兴担当，坚守制度精神与铸牢中华民族共同体意识，树立制度自信与推动中华民族共同体建设。对于民族地区的民主政治建设而言，重点是要把握民族区域自治在国家统一、民族团结和人民幸福等共同性内容上具备的制度优势，激活其制度效能，形成建设中华民族共同体的强大合力。

全过程人民民主具有在“时间上的持续性、内容上的整体性、党政部门的协同性、公民参与的全过程性、多环节的连续性”1桑玉成：《全过程人民民主：坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路》，《解放日报》，2022年10月31日。的本质性特征。在社会治理效能体系中，全过程人民民主是把中国特色社会主义制度优势转化为治理效能，推进中华民族共同体共建共治的关键。“全过程人民民主”重大理念的提出，秉持的是“中华民族一家亲”的价值理念，依托的是各民族的主体地位，在中国式现代化新征程上追求的是各民族共同参与、共同发展、共同富裕。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”2习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年09月22日。中国特色社会主义进入了新时代，如何在这个时代解决好民族地区发展不平衡不充分的问题，大力提高发展质量和效益，更好满足各民族民意的充分表达和权益的实现，这就需要民主机制不断适应新形势，创新出丰富多样的民主实践形式来回应各族人民群众的政治和利益诉求。基于此，中国共产党在深刻分析和把握新时代民族地区经济社会发展以及民族事务实际状况基础上，立足于维护各族人民的根本利益，持续发展全过程人民民主，最大限度地激发各族人民参与到民族事务治理之中，将社会主义民主制度优势切实转化为治理效能。一是在选举民主方面，拓宽人大、政协等制度性渠道。通过落实各民族地方人民代表大会在人大代表的选举形式、人大代表的代表性等，拓宽更多可能的全过程人民民主的实践形式，推出一件件洋溢着各民族“民生味儿”的提案；二是在民主协商方面，发挥民族区域自治制度优势，推动民主协商的广泛、多层、制度化发展。不断提高信访、听证等传统政治参与到形式的制度化水平, 把舆论参与、少数民族参与立法等新式政治参与形式纳入法制化、制度化轨道，并及时提出针对性、创造性、可行性强的意见和建议；三是在民主决策方面，坚持政策的顶层设计与问计于民相统一。针对民族事务中的每一项重大决策，做到决策前、决策中、决策后的各个环节都能“集思广益”，维护少数民族各项合理诉求和合法权益；四是在民主管理方面，建立健全民族社会基层党组织体系。不断加强城市民族区、民族乡、民族村的党组织建设，使得在城市及乡村聚居的少数民族可以依法行使基层自治权利；五是在民族监督方面，统筹推进政府职能转变和“放管服”改革。完善党务公开、政务公开和各领域办事公开制度，保证各地方民族事务治理中的监督权，推进权力运行程序化和公开透明。

由此可见，在复杂的中国式现代化进程中，把握新时代的国家民族事务治理，必须明确把铸牢中华民族共同体意识作为新时代民族工作的主线，在全过程参与实践中促进民族交往交流交融与互嵌式社会的发展，建立民族事务的社会治理共同体。民族事务治理体系与治理能力现代化的核心就是在中国共产党领导下，通过完善制度体系让各族人民群众都能参与到民族社会发展的重大决策之中，做到决策前、决策中、决策后等各个环节的全程参与。在完整的参与实践推动下，把民主政治建设的“过程性”与“人民性”统一起来。民族地区发展全过程人民民主就是探索国家政治体系与民族社会发展和稳定的内在机制，实现国家认同与民族认同之间的双向互动，这是对人民民主在民族地区实践经验的全新总结。

四、结语

“为政不违于道”3《管子》，房玄龄注，刘绩补注，上海古籍出版社2015年版，第250页。是执政党治国理政的基本方略。中国共产党之所以能够成为长期执政的马克思主义政党，其中一个重要的原因就是“重人重民”。在过去的百余年间，中国共产党初心和使命“坚如磐石”，始终指向人民利益、人民愿望、人民权益和人民福祉，把人民放在心中最高的位置。全过程人民民主最显著的特征就是将人民民主的政治发展融于我国统一多民族国家的国家建构和国家治理之中。中国共产党在民主政治发展道路的探索过程中，领导人民先后建立和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层民主自治制度，行使“各族人民共同当家作主”的权力，反映各民族的各项合理诉求、维护各民族的各项合法权益，各族人民群众的主体性则在治理过程中日益凸显。党的十八大以来，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对新问题和新矛盾，需要新的方法，民主实践也需要更为丰富的形式。新时代民族事务增量治理的着力点就在于，随着民族地区越来越多的事务将成为区域性的公共事务，这就需要在全过程人民民主语境下，通过不断提升民主新境界、完善民主制度、创新民主形态，全面保障各族人民群众在民主实践参与过程中的“人民性”，“让改革发展成果更多更公平惠及各族人民，不断增强各族人民的获得感、幸福感、安全感”1习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，人民出版社2019年版，第9页。。由此，中国特色社会主义制度优势进一步转化为民族事务治理效能，全过程人民民主赋能中华民族共同体建设从理论层面的契合走向实践效力的生发，为铸牢中华民族共同体意识提供坚实的民主政治条件。