理念转化、结构形态与参与者共识：论党内法规制度体系执行力

朱家明

党的二十大报告指出：“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。”1习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第65-66页。其中，确保权威性和执行力是党内法规制度体系建设的关键所在。就权威性与执行力而言，权威性侧重于认识属性，执行力偏向于实践属性，因而执行力是第一性的，本文将着重讨论执行力问题。当前，学界已关注到党内法规执行问题，主要集中为两类：一是基于内部视角对党内法规执行中存在的问题及其对策的研究2参见尹曼潼、黄天弘：《党内法规执行中存在的问题及其破解》，载于《中州学刊》2021年第3期；石佑启、李杰：《论提高党内法规的执行力》，载于《学术研究》2018年第5期；沈孝鹏：《党内法规执行不力：多重诱因与治理之策》，载于《求实》2017年第8期。；二是基于外部视角对执行进行监督、评估、问责的研究3参见祝捷、陈文菊：《党内法规执行责任制的理论探索与制度构造》，载于《社会科学》2022年第5期；宋琳璘、汪全胜：《党内法规执行评估指标体系构建研究》，载于《江西社会科学》2021年第11期；曾钰诚：《党内法规执行责任制的制度内容及其优化》，载于《甘肃社会科学》2021年第3期；刘先春、葛英儒：《全面构建党内法规执行的监督保障体系》，载于《中共中央党校学报》2020年第4期。。这些研究指出了党内法规执行力不足的表现、原因及解决措施，并提出了确保党内法规执行有力的外部保障。然而，既有研究对党内法规制度体系执行力缺乏深入分析，对执行力内在规定性缺少展开讨论，存在简单将执行力与执行混同的情况，研究进路较为单一。基于此，本文提出“理念转化—结构形态—参与者共识”分析框架，尝试展开党内法规制度体系执行力的丰富意涵，以期在理论与实践层面推进提升党内法规制度体系执行力研究。

一、党内法规制度体系执行力分析框架

理解党内法规制度体系执行力需要统合制度的普遍逻辑与党内法规制度的特殊逻辑，这种统合指向制度执行力分析框架与党内法规制度体系本身的契合。兴起于20世纪80年代的新制度主义为理解制度的普遍逻辑提供了重要分析范式，但新制度主义内部在理论、方法和观点上呈现出显著界分1何俊志：《新制度主义政治学的流派划分与分析走向》，载于《国外社会科学》2004年第2期。。无论立于其何种流派的立场，都不能较好契合党内法规制度体系的独特逻辑而形成有力的分析框架。因此，有必要在新制度主义基础上寻求一种整合性分析框架，超越单一流派分析范式的弊端，聚合不同流派分析范式的优势，展开对党内法规制度体系执行力的深入讨论。

对于新制度主义内部流派的划分，学界形成了几种不同分类方式，代表性的有二分法、三分法和八分法2二分法由威廉·罗伯茨·克拉克提出，将新制度主义划分为以行动为中心和以结构为基础两类，参见William Roberts Clark，"Agents and Structures:Two Views of Preferences，Two Views of Institutions"，International Studies Quarterly，Vol.42，No.2，1998，p.245.三分法由彼得·豪尔和罗斯玛丽·泰勒提出，将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义，参见Peter A.Hall and Rosemary C.R.Taylor，"Political Science and the Three New Institutionalisms"，Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.936.八分法由盖伊·彼得斯提出，将新制度主义划分为规范制度主义、理性选择制度主义、历史制度主义、经验制度主义、话语制度主义、社会学制度主义、利益代表制度主义和国际制度主义，参见[美]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民等译，上海人民出版社2016年版。。其中，“八分法”较为详细，更符合寻求整合性分析框架的需要。由于经验制度主义倾向实证而非理论分析、社会学制度主义不能清晰区分组织与制度且对制度的定义过于宽泛模糊、利益代表制度主义侧重于利益集团的研究、国际制度主义则聚焦在国际关系的研究，上述四种流派对分析党内法规制度体系并不具有较强的参考意义。就规范制度主义而言，它强调制度的价值与“适当性逻辑”，认为制度本身就存在一种内在合法性，它在关注个体与制度互动的同时强调参与者的制度成员身份，认为参与者并非受制于制度的强制性而是规范性，制度成员自愿接受制度价值。遗憾的是，规范制度主义无法对其所言的“适当性逻辑”的正当性做出解释，在理论上存在严重局限3[美]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民等译，上海人民出版社2016年版，第42、77页。。就理性选择制度主义而言，它十分强调参与者的个体理性与能动作用，喜欢“以行动者为中心，考察行为与制度的相互关系”4高春芽：《理性选择制度主义：方法创新与理论演进》，载于《理论与改革》2012年第1期。，然而理性选择制度主义对制度从何而来缺乏关注，对制度的认识缺少历史深度，在方法论和价值观上的个人主义取向也使其适用受限5刘伟、翁俊芳：《作为政治学方法论的理性选择制度主义：内在张力与发展限度》，载于《学习与实践》2021年第2期。。就历史制度主义而言，观念和结构在历史制度主义中都受到关注，它认为一个观念被接受并赋予其结构形态时，制度就产生了6[美]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民等译，上海人民出版社2016年版，第42、77页。。历史制度主义克服了理性选择制度主义在历史深度上的局限，注重制度的产生历史与发展进程，但其对参与者与制度互动的关注度较弱7赵晖、祝灵君：《从新制度主义看历史制度主义及其基本特点》，载于《社会科学研究》2003年第4期。。就话语制度主义而言，它比规范制度主义、历史制度主义更加重视观念的实质功能，认为观念与话语发挥了至关重要的作用8[美]维维恩·A.施密特：《话语制度主义：观念与话语的解释力》，马雪松等译，载于《国外理论动态》2015年第7期。，话语制度主义重视交互逻辑，认为制度中的行动最好被看作是能动者创设和维护制度的过程9吴畏：《作为治理哲学的话语制度主义》，载于《江苏行政学院学报》2021年第3期。，重视参与者对制度的维护和改进。但遗憾的是，话语制度主义对观念转化的过程缺乏解释，并且较少讨论制度结构。

为克服不同流派分析范式的局限性，整合不同流派分析范式优势以分析党内法规制度体系执行力，需要建立一个既能关注制度观念并可以解释观念的正当性由来，又能关注制度结构对制度本身的影响，还能关注参与者能动性并避免走向极端的集体主义或个人主义的分析框架。概言之，即“理念转化—结构形态—参与者共识”分析框架。

二、理念转化：党内法规制度体系执行力生发及其正当性

党内法规制度体系执行力生发于党的价值理念、治理理念与实践主张的转化阶段，这种理念转化过程所蕴含的正当性在党内法规制度体系的原初阶段就为其置入了执行力的初始形态，并成为评估执行力的根本标准。具体而言，先进性纯洁性的价值理念作为本质标识伴随着“思想建党—制度治党—依规治党”的政党治理现代化路径沁润着党内法规制度体系，共同构筑了执行力的正当性基础，而制度优势向治理效能转化的要求则直接催生了党内法规制度体系执行力。

（一）价值理念：先进性纯洁性向制度形态转化

先进性纯洁性是马克思主义政党的本质属性，“它以观念形态的固有属性，注释政党由来、表达政党价值、引导政党发展。”1王韶兴：《现代化国家与强大政党建设逻辑》，载于《中国社会科学》2021年第3期。可以说，先进性纯洁性是党的价值理念的集中体现，它贯穿于无产阶级政党产生、发展的全过程，并在不同阶段以不同形式向制度形态转化。

马克思主义政党的先进性纯洁性在其早期纲领已得到彰显，其先进性体现为“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分；在理论方面，他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”2《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第413页。其纯洁性体现为“他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”3《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第413页。《共产党宣言》将先进性纯洁性价值理念转化为指导无产阶级运动的纲领指南，推动了无产阶级革命在俄国的胜利。列宁进一步将这一价值理念转化延展到党员标准、政党组织原则与政党纪律要求中。在党员标准方面，列宁提出要“把欺骗分子、官僚化分子、不忠诚分子和不坚定的共产党员以及虽然‘改头换面’但内心里依然故我的孟什维克从党内清除出去”4《列宁全集》第42卷，人民出版社2017年版，第158、325页。，并主张以党代会通过一项决定的方式严格规定预备期等入党条件5《列宁全集》第42卷，人民出版社2017年版，第158、325页。。在政党组织原则方面，列宁在革命时期“集中制”思想的基础上提出了民主集中制，俄共（布）四大将其写入组织章程，明确“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”6《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册，人民出版社1964年版，第165、597-598页。在政党纪律方面，列宁指出，无产阶级专政的主要实质“在于劳动者的先进部队、先锋队、唯一领导者即无产阶级的组织性和纪律性。”7《列宁选集》第3卷，人民出版社2012年版，第835页。俄共（布）第八次全国代表会议通过的《俄国共产党（布尔什维克）章程》将“党的纪律”作为独立章节，指出“严格遵守党的纪律是全体党员和一切党组织的首要义务”8《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册，人民出版社1964年版，第165、597-598页。，并对违反纪律的处分进行了说明。中国共产党不仅延续了先进性纯洁性价值理念在纲领、章程、决议案中和在政党组织原则与政党纪律中的转化，并进一步发展到党内法规制度体系中。1938年，毛泽东在党的六届六中全会上指出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项9四项纪律指：（一）个人服从组织；（二）少数服从多数；（三）下级服从上级；（四）全党服从中央。最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”10《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。这就在政党纪律的基础上产生了一种新的规范体系，开启了有意识的党内法规建设。此后，党不仅将先进性纯洁性要求写入党章，并制定出台了一系列党内法规以体现和保持党的先进性纯洁性。尤其是新时代以来，党内法规制度建设快速推进，在建党百年时形成比较完善的党内法规体系，及时将党的先进性纯洁性价值理念转化为制度形态。

纵观世界无产阶级运动的进程，先进性纯洁性价值理念首先转化到无产阶级政党纲领中，并进一步延伸到党员标准、政党组织原则与纪律要求中，对于中国共产党而言，则集中体现到以党章为统领，以民主集中制为核心的党内法规制度体系中。先进性纯洁性价值理念向制度形态转化赋予了党内法规制度体系执行力的正当性，修补了“适当性逻辑”无法证伪的局限和观念转化阐释的缺失，是否体现先进性纯洁性价值理念成为评估党内法规制度体系执行力的根本标准。

（二）治理理念：运动式整顿向规范化治理跃迁

先进性纯洁性价值理念向制度形态转化的同时奠定了中国共产党治理理念的基调，催发了“自觉的政党治理需求和内在动力”1包心鉴：《严格政党治理：中国共产党百年辉煌的关键要素》，载于《政治学研究》2021年第3期。，使党不断朝着政党治理现代化的目标迈进。在追求政党治理现代化的过程中，党基本完成了由“思想建党”到“思想建党+制度治党”再到“思想建党+制度治党+依规治党”的治理理念转变，不仅实现了政党治理现代化所要求的制度化与规范化，还进一步将治理理念推升到全面从严治党新高度。

在新民主主义革命、社会主义革命和建设时期，“组织成分与无产阶级化的矛盾”2周良书、张思维：《中国共产党思想建党的历史逻辑与现实启示》，载于《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2021年第1期。成为党需要关注和解决的难题，对能否建设“全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”3《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第602页。起决定作用，“着重从思想上建党”成为这一时期党的治理理念的突出特点。毛泽东就曾指出，党内存在不正确思想固然与阶级出身成分构成有关，但重要原因在于“党的领导机关对于这些不正确的思想缺乏一致的坚决的斗争，缺乏对党员作正确路线的教育”4《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第85页。。这一时期，党进行了多次整党整风运动，极大净化了党内不纯思想。改革开放以来，党重新确立了“解放思想、实事求是”的思想路线，进一步加强思想建设，并在反思“文化大革命”教训的基础上强化制度建设，邓小平指出：“要解决思想问题，也要解决制度问题。”5《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。“着重从制度上治党”成为这一时期党的治理理念的突出特点，党内法规建设迎来提速发展。1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁发，为党内法规提供了具有“立法法”意义上的依据，多项主干性党内法规在这一时期颁发。无论是对于党的领导、党的执政还是党的自身建设而言，都可以说“走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”6《十三大以来重要文献选编》上册，人民出版社1991年版，第54页。进入中国特色社会主义新时代，“依规治党和以德治党有机结合，思想建党与制度治党相互促进”7《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第148页。成为党的治理理念的突出特点，并上升至全面从严治党的新高度，党内法规制度成为推进全面从严治党不断向纵深发展，推动党不断实现政党治理现代化目标的重要手段，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”8《习近平关于依规治党论述摘编》，中央文献出版社2022年版，第12页。无论是从党内法规制定出台的数量看，还是从党内法规涵盖的领域看，新时代党内法规制度体系已比较完善，为党的规范化治理提供了强大支撑。

纵观党的治理理念演进历程，政党治理现代化进程推动着治理理念由主要通过运动式整顿向主要依靠规范化治理跃迁。党内法规制度体系成为管党治党的重要依靠，党的内在自觉治理动力与外在规范治理形态共同为党内法规制度体系执行力提供了正当性支撑。

（三）实践主张：党内法规制度优势向治理效能转化

价值理念和治理理念的转化赋予了党内法规制度体系执行力在理论样态上的正当性，并彰显了党内法规的制度优势。在党的实践主张下，党内法规制度优势向治理效能转化，建构起党内法规制度体系执行力的实践样态，理论样态与实践样态的结合最终完成了党内法规制度体系执行力的生发。

“实践性是马克思主义理论区别于其他理论的显著特征。”9习近平：《在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话》，人民出版社2018年版，第9页。党的十九届四中全会提出了“把制度优势更好转化为治理效能”的实践主张，对制度实践提出了明确要求。在党内法规制度建设史上，党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》是党的历史上首部具有党内法规性质的文件10刘红凛、胥壮壮：《中国共产党百年党内法规制度建设与治党模式发展演进——从以章治党、政策治党到制度治党、依规治党》，载于《理论探讨》2021年第3期。，意味着党开始用规章制度来规范党的活动。党的二大不仅在党的一大基础上通过了管党治党总依据《中国共产党章程》，并通过了《关于“工会运动与共产党”的决议案》等多个具有党内法规性质的“决议文本”。党的三大、四大、五大、六大、七大基本延续了修订党章、通过各项“决议”以指导各方面工作的模式1中共七大虽没有像之前历次党的代表大会一样通过数件以“决议”为名称的文件，但本质上通过的还是政治决议案、军事问题决议案和新的党章。参见《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第22册，中央文献出版社2011年版，第556页。。新中国成立后，党内法规建设不仅着眼于纪律性要求，并开始发挥维护党的领导，巩固党的执政的作用。党中央制定出台了《中共中央关于处理受刑事处分的共产党员党籍问题的规定》等加强自身建设的党内法规，同时出台了《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》等规范党的领导的党内法规。改革开放后，党中央更为重视制度治党，于1990年印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，党内法规自此有了规范依据。在总结党内法规制定实践经验的基础上，党中央于2012年颁发了《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规制定工作更为规范。党的十八大以来，党内法规制度建设更加体系化。2016年，首次全国党内法规工作会议通过的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，“到建党一百周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”2《十八大以来重要文献选编》下册，中央文献出版社2018年版，第510页。。2019年，中央修订《中国共产党党内法规制定条例》，进一步完善了党内法规的定义，其制度界限更为清晰、制定权限更为明确、制定程序和保障机制更为健全。2021年，党内法规制度建设完成了建党百年时形成比较完善体系的目标3习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，人民出版社2021年版，第7页。。现今，党内法规制度体系仍不断将其制度优势向治理效能转化，截至2022年6月，全党现行有效党内法规共3718部4中央办公厅法规局督导处：《彰显“中国共产党之治”的金色名片》，载于《秘书工作》2022年第10期。，制度优势突出，治理效能显著。

从党内法规制度建设史可以看出，百余年来，党内法规已经形成显著制度优势。无论是党的十九届四中全会提出要“把制度优势更好转化为治理效能”，还是党的二十大报告指出要“增强党内法规权威性和执行力”5习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第66页。，均蕴含着党内法规制度优势向治理效能转化的要求。在实践引领下，党内法规需从静态的制度体系向动态的治理体系进行转化，这直接催生了党内法规制度体系的执行力。

三、结构形态：党内法规制度体系执行力聚合及其强弱

体系化是党内法规制度重要的自身特征，也是其实现执行力聚合的根本方式。每一部体现价值理念、治理理念和实践主张的党内法规制度都蕴含着执行力，但单一或分散的党内法规制度无法形成强大制度合力。只有处于强结构形态的党内法规制度体系，才能聚合起分散在每一部党内法规制度中的执行力，实现制度强大合力的构建，这也意味着党内法规制度的结构聚合度深刻影响着执行力的强弱。

（一）党内法规制度体系结构形态的理论要求

党内法规制度建设并非在系统谋划和顶层设计中开始，在相当长一段时间内，党内法规制度建设更多带有临时性和应急性色彩，“由此形成的党内法规比较零碎，体系性不强”6张洪松：《中国共产党党内法规百年发展历程与基本经验》，载于《马克思主义研究》2021年第1期。。随着执政环境日趋稳定，党内法规建设也逐步向平稳化、规范化迈进。1990年颁发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次对党内法规制定工作提出具体要求，通过对制定主体、名称使用和效力位阶等方面的规定初步勾勒了党内法规制度体系，而后在党的十六届中央纪委第六次全体会议讲话中，胡锦涛明确提出要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”7《十六大以来重要文献选编》下册，中央文献出版社2008年版，第181页。，这是“党内法规制度体系建设”命题的首次出现，说明党已经意识到强化党内法规制度结构的重要性。但是，由于党内法规制度结构化意识后发于党内法规制度建设实践，其客观存在着相互脱节或彼此冲突等较多弱结构化现象，不仅无法聚合起执行力，甚至会产生反作用削弱执行力。

党的十八大以来，为克服弱结构化带来的负面影响，着力构筑完善的党内法规制度体系成为党内法规建设工作的重中之重。2014年，习近平指出制度“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”8《习近平关于依规治党论述摘编》，中央文献出版社2022年版，第118页。同年，党的十八届四中全会首次将“形成完善的党内法规体系”1《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第4页。纳入全面推进依法治国总目标。2016年中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，将“形成比较完善的党内法规制度体系”的时间明确为“建党一百周年时”。党的十九大要求“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”2习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第68页。，党的十九届四中全会再次提出“加快形成完善的党内法规体系”3《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第13页。的要求。2021年，习近平在“七一”讲话中宣布党内法规形成了比较完善的体系，这标志着在建党一百周年时“形成比较完善的党内法规制度体系”目标的顺利完成，也意味着党内法规制度体系还存在着从“比较完善”到“完善”的现实差距。因此，党的二十大报告明确指出要继续“完善党内法规制度体系”4习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第66页。，对强化党内法规制度体系的结构形态提出进一步要求。

（二）党内法规制度体系结构形态的现实模式

为了将上述理论要求从抽象表述转换为具象模式，党的有关文件对党内法规制度体系进行了纵向和横向结构安排。纵向看，《中国共产党党内法规制定条例》按照制定主体将党内法规制度体系分为四个层级，分别为党章，党的中央法规，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。按照效力位阶分为四个层级，分别为党章，准则，条例，规定、办法、规则、细则。横向看，《关于加强党内法规制度建设的意见》提出了“1+4”的党内法规制度体系基本框架，“即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。”5《十八大以来重要文献选编》下册，中央文献出版社2018年版，第510页。纵横结构的结合基本对党内法规进行了分类概括，构建了党内法规制度体系的“筋骨”，成为当下最权威和最普遍使用的结构形态。但随着党内法规制度建设实践快速发展，横向上“1+4”的基本框架似乎没有很好解决党内法规制度体系中的弱结构化因素，仍存在结构性问题。

就“1+4”的基本框架而言，其结构性问题主要有：一是存在无法进行归类的法规。如《中国共产党党内法规制定条例》就很难准确归入其中一类，“也就是说，在党内法规制度中，存在一定数量的具有综合性、宏观性的党内法规制度，难以在现有体系中作出明确归属。”6韩强：《党内法规制度“1+4”体系之我见》，载于《理论探索》2021年第1期。二是存在交叉重复现象。党的组织法规制度与党的自身建设法规制度中的组织建设部分难以做出显著界分，如《中国共产党党员教育管理工作条例》既属于党的组织法规制度，又属于党的自身建设法规制度。类似的交叉重复问题在党的自身建设法规制度和监督保障法规制度中也存在。三是存在比例失衡问题。与其他类别相比，党的自身建设法规制度规模较大，涵盖范围与内容较多。诚然，“明确划分制度板块，其意义显然不限于在学理上回答党内法规体系的基本构成问题，更在于为党内法规制定工作实践提供了路线图和风向标”7宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第637、797页。。但在研究中对党内法规制度体系结构进行改进，不会影响党内法规建设实践中对于“1+4”部署要求的落实，并且可以为强化党内法规制度体系执行力提供更多思路。

（三）党内法规制度体系结构形态的改进强化

在对“1+4”横向结构反思的基础上，不少学者都对党内法规制度体系结构形态的改进提出了不同观点。有学者基于“党的纪律不仅涉及自身建设，也涉及党的领导活动，贯穿于党的各方面活动之中”的考虑，提出将党的纪律要求置于党的监督保障法规板块而非自身建设法规板块8宋功德：《党内法规的百年演进与治理之道》，载于《中国法学》2021年第5期。，并提出在四大板块之外增设一个类似于总类板块对综合类法规进行归纳9宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第637、797页。。也有学者提出将“1+4”中的“1”进行扩充，由党章更改为党章与综合性法规，并对“4”中的党的监督保障法规进行调整，将党的监督法规独立，将党的保障法规合并至党的组织法规中1孟涛：《党内法规体系的形成与完善》，载于《法学研究》2021年第6期。。有学者提出对“1+4”中的具体内容进行修改，将党内法规制度体系的横向框架完善为“党内法规基本原则”与“根本类党内法规、组织类党内法规、行为类党内法规、监督及党员权利保障类党内法规”2王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》，载于《中共浙江省委党校学报》2017年第3期。。有学者提出将“1+4”改进为“1+1+3”，即党章，中央党内法规制定工作五年规划和综合性党内法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度3韩强：《党内法规制度“1+4”体系之我见》，载于《理论探索》2021年第1期。。也有学者基于党社、党际、党内关系，将党内法规制度体系横向框架描述为“1+5”，即党章与党的领导法规、党的组织法规、党员教育管理法规、党的权力运行法规、保障类法规4蒙慧：《论党内法规横向分类的政治逻辑与体系结构——基于中国共产党政治活动的视角》，载于《探索》2019年第3期。。还有学者将党内法规划分为六类，即党章及其相关党内法规、党的组织类法规、党的纪律类法规、党的领导关系类法规、党员管理类法规以及程序类党内法规5张立伟：《党内法规体系的理论建构》，载于《理论视野》2017年第4期。。

当前学界种种思路为进一步构建党内法规制度体系强结构状态提供了不少启发。首先，无论是现行的“1+4”基本框架还是基于此框架提出的改进思路都将党章作为最根本的党内法规统领整个党内法规制度体系建设。其次，不少研究者都提到了综合类党内法规的设置的目的在于使类似于《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》等难以准确归入具体类别的党内法规制度有其对应的类别。最后，在党章之下对党内法规制度体系进行横向类别划分时，要保证不同类别之间相互独立、涵盖精准。基于党内法规制度体系“1+4”改进的不同模式及对它们的归纳，实现党内法规制度体系结构形态改进强化可采用“1+1+3”模式。第一个“1”即党章，作为全面从严治党的总依据和总遵循，其在党内法规制度体系结构中处于最顶尖位置。第二个“1”即综合类党内法规，目的在于使具有通用性质的党内法规能够具有独立类别，发挥好在党的领导、党的自身建设等方面的规范作用。“3”即“党的领导、党的自身建设、党内监督保障”6参见刘红凛：《百年党内法规建设：发展图景与基本启示》，载于《人民论坛》2021年第36期。类党内法规。就“党的领导类党内法规”而言，主要在于理顺和规范党与政府、党与社会、党与军队、党与民主党派等之间的关系，以巩固和强化党的领导核心地位；就“党的自身建设类党内法规”而言，主要在于按照党的建设总布局，强化党内的政治、思想、组织、作风等方面的建设；就“党内监督保障类党内法规”而言，主要是包括纪律处分、监督、巡视、问责等方面的法规制度。

四、参与者共识：党内法规制度体系执行力释放及其影响因素

作为政党政治发展演进的产物，党内法规制度体系共识本质上是一种政治共识，主要包含价值共识与程序共识两部分7参见[英]安德鲁·海伍德：《政治学核心概念》，吴勇译，天津人民出版社2008年版，第21页。。价值共识的形成在于参与者通过自愿加入政党并获取党员身份来表达对党的理念的认可，能够体现党的理念的党内法规制度相应获得价值肯定，同时，党内法规制度不断对党员行为进行规范，确保党员能够依靠党实现自身价值追求。程序共识的形成在于参与者对党内法规制度体系整体运转程序的熟悉，主要包括参与党内法规的制定程序、知晓党内法规的具体内容、明白违反党内法规的后果及处置程序等。作为党内法规制度体系的规范对象，党内法规能否最终顺畅释放执行力，取决于参与者共识度的高低。

（一）价值共识：政党身份标识与个体能动性

从参与者角度出发，党内法规制度体系的价值取向通常以“党员权利本位论”或“党员义务本位论”等观点来表达，这是基于对党内法规“法”属性的认识将法学中关于“权利”和“义务”何为法本位的讨论移植到党内法规领域的结果8参见周叶中、邓书琴：《论中国共产党党内法规的价值取向——以党员义务和党员权利为视角》，载于《中共中央党校学报》2018年第4期。。但理解党内法规独特的规范形式和价值取向，还需回到党内法规的“党”属性中，党员义务和党员权利本质上反映的是参与者作为政党成员的集体身份要求与个体能动作用发挥。党员对于党内法规制度体系的价值共识既建筑在党员充分了解党的性质与宗旨后，认同党的价值追求，承诺遵守党对其各项要求并通过严格的程序自愿获取政党集体身份的基础上，也建筑在党员充分发挥个体能动性的基础上。

从集体身份角度看，党之所以能建设得坚强有力，一个重要原因就在于从严治党，而从严治党“最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”1《习近平关于依规治党论述摘编》，中央文献出版社2022年版，第5、169页。党员的集体身份通过保持行动一致、遵守统一规范等形式得以确证，党员对于党内法规制度体系的价值共识依赖党员的党性，党员必须立于大局从集体身份标识出发理解党内法规。从个体能动性角度看，党员是党的肌体的细胞，党员有生机，党的肌体才有活力。充分发挥党员个体能动作用有助于党的各项事业的蓬勃开展和战胜前行道路上的各种困难。习近平指出要“放开广大党员、干部担当作为、干事创业的手脚，把广大党员、干部的积极性、主动性、创造性充分激发出来，形成建功新时代、争创新业绩的浓厚氛围和生动局面。”2《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第535页。党内法规制度体系要想获得价值共识，需对党员权利进行保障，不能编织得过紧过密，事无巨细，要留下让党员充分发挥积极性主动性的空间，过密设置和过度执行党内法规都会损害党内法规制度体系执行力。集体身份彰显与个体能动性发挥既避免了党内法规制度对个体价值与能动性忽视，走向极端的集体主义；又克服了强调极端个体理性，忽视集体身份，破坏团结统一的缺陷，由此形成的价值共识有助于党内法规制度体系执行力的释放。

（二）程序共识：党内法规制度知识素养

参与者价值共识更多是从宏观上实现对党内法规制度体系的认同，而程序共识则是对参与者提出具体的党内法规制度知识素养的要求，使参与者清楚党内法规制度体系的运行逻辑。对参与者而言，党内法规制度知识素养主要包括以下方面：

一是参与党内法规的制定程序。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，起草党内法规要“充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。”3《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》，2019年09月16日。党员参与对于增强党内法规制度体系执行力具有重要作用。一方面，党内法规制定环节应扩大党员参与度，通过广泛发放调研问卷征集立规意见，开展座谈会邀请党员代表进行双向互动，探索设置立规听证会制度以保证参与者以程序化方式参与党内法规制定。另一方面，要建立参与反馈机制。无论参与者提出的意见是否被采纳，都应予以反馈，避免“形式参与、实质无意”的现象，最大限度地增进党内法规的可接受性和权威性4章志远：《论党内法规制定中的党员参与》，载于《法治研究》2019年第2期。。二是要知晓党内法规的具体内容。作为党内法规的规范对象，参与者要明确知晓党内法规制度文本的内容，特别是党章、准则、条例等主干性党内法规的内容。从现实情况看，参与者对于党内法规制度内容的知晓程度还存在诸多不足，不少党员干部乃至执行者甚至没有通读过主干性党内法规，这极大损害了党内法规制度的执行力。习近平指出：“要把党内法规组织学习好，让党员干部明白都有什么要求，清楚贯彻执行有什么得失，不能是咱们在这里辛辛苦苦制定一堆法规文件，而他们连到底有多少法规文件都不知道。”5《习近平关于依规治党论述摘编》，中央文献出版社2022年版，第5、169页。因此，要做好党内法规的宣传、教育、培训工作，加大党内法规公开程度，确保参与者至少对主干性党内法规的内容清楚明白。三是明白违反党内法规的后果及处置程序。违反党内法规的处置不能单纯视为纪检部门的任务，而是需要参与者自身的知晓。一方面，清楚了解违反党内法规的后果能使参与者产生敬畏感，有助于增强党内法规制度的执行力和权威性。另一方面，知晓处置后果和程序也能够保证自身的权利不受损害，监督相关部门规范执行党内法规，避免出现过度执行和程序不正义现象。

（三）反馈机制：党内法规制度执行回馈

党内法规制度执行力的提升依赖执行回馈。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”6《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》，2019年09月16日。。参与者作为党内法规制度执行的末端，最能清楚感知党内法规的执行效果。因此，在参与者共识机制的基础上建立反馈机制既能提升党内法规制度体系中的党员参与感，有助于形成更大程度的共识，又能及时感知党内法规执行不力的具体原因，有助于及时破除党内法规执行力存在的阻滞。

党内法规制度虽在起草制定时有严苛的标准和完备的程序，但不免存在与实践不适应的情况，或在实践中无法得到规范对象准确理解的地方。因此，党内法规只有在完成实施效果反馈后才能说是形成了从制定到实施的闭环1金成波：《论党内法规实施体系的构建》，载于《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021年第1期。。参与者对于党内法规制度执行反馈可以基于以下两个方面进行。一是建立党内法规执行阻滞的反馈渠道。当前，对于党内法规执行反馈的要求更多停留在抽象层面，并未在实践中建立起良好的反馈通道和平台，较多党内法规的参与者还不能及时便捷地将党内法规的执行体验向党内法规的制定主体进行反馈。因此，有必要通过信件、邮箱、网页等形式建立内容保密的实名反馈平台。二是评估反馈的情形是否具有普遍性。受制于参与者自身条件的限制，一些党内法规执行阻滞的原因可能并不具有普遍性，此时便不需要党内法规制度体系做出相应调整，而是需要党内法规制定主体或授权部门做好双向互动的解释工作。对于具有普遍性的反馈，党内法规同样需要在双向互动中了解参与者们所处的实际情况，做好党内法规的修改和废止工作。这样既考虑到了参与者的普遍共识，又在共识基础上建立起良好的反馈机制，才能保证执行力释放得顺畅而不是阻滞。

五、结论与讨论

本文在制度普遍逻辑与党内法规制度体系特殊逻辑的统合中提出了“理念转化-结构形态-参与者共识”分析框架。基于此框架，是否体现了党的价值理念、治理理念和实践主张，是否形成了强大的制度体系结构形态，是否达成参与者的高度共识成为评估党内法规制度体系执行力正当性、强弱、顺阻的参照。要确保党内法规制度体系执行力和权威性，必须使具体的党内法规制度反映党的先进性纯洁性价值、体现全面从严治党与依规治党战略、实现制度优势向治理效能转化；必须构建“系统完备、科学规范、运行有效”的党内法规制度体系强结构形态；必须达成党内法规制度参与者的价值共识与程序共识，并建立反馈机制。“理念转化-结构形态-参与者共识”分析框架为理解党内法规制度体系执行力和权威性提供了可行的思路。