增强公共服务均衡性和可及性的财政保障思路

●张 静

进入21 世纪以来，我国持续推动公共服务发展，其中，“十一五”规划首次将推进基本公共服务均等化提升到国家战略层面，“十二五”期间构建了基本公共服务体系并向全民供给，“十三五”期间对基本公共服务均等化进行了全面实践。今年2 月发布的《“十四五”公共服务规划》为适应社会主要矛盾的转变、推进国家治理体系和治理能力现代化，把涉及面更广、供需矛盾更突出的非基本公共服务纳入其中，强调对基本公共服务要“由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给”，对普惠性非基本公共服务“政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给、提升服务质量”。科学合理的公共服务体系布局最终需要可靠的财政投入才能真正落地，当前要为增强公共服务均衡性和可及性提供可靠的财政保障。

一、完善财政保障机制

近几年中国基本公共服务均等化总体上呈上升态势，区域间的差距逐年缩小，但是在偏远地区、农村地区和特殊人群（流动人口、弱势群体）等方面，基本公共服务仍然存在欠均衡和欠可及的问题，因而必须明确基本公共服务的财政投入标准、分摊机制和投入方式。

1.明确基本公共服务的财政投入标准

要坚持政府“保基本”的职责定位，根据基本公共服务标准和世界各国实践，建立动态的公共财政投入标准。重点是要为落后地区（如边疆地区、贫困地区、山区）、城乡基层（如县域）和特殊群体（如流动人口、残疾人群体等）等构建财政投入测算模型，分别测算实现基本公共服务的均衡性和可及性的财政投入标准，并根据财政投入差异调整系数估算不同地区、不同群体的基本公共服务财政投入标准。

2.明确基本公共服务的财政投入分摊机制

在明确财政投入标准的基础上，还应该从公共服务的属性出发，明确这些财政资金投入应该由哪一级政府承担。从理论上看，更高层级的政府由于具有更强的资源配置能力而更有优势于实现均衡性目标，更低层级的政府由于具有信息优势而更有优势于实现可及性目标。从实践来看，农村基础教育、医疗卫生、养老服务等实际供给责任、成本负担以县级为主，除中央政府分担一定比例外，省级投入比例低，市级财政普遍不投入。在这种财政分担机制下，农村公共服务供给水平主要取决于县级财力，且基层政府分担比例过高，会使得基层政府面临更大财政缺口，从而在事实上降低基本公共服务供给水平。因此，当前需要综合理论和实践两个层面，根据事权与支出责任相匹配的原则，明确各级政府特别是省以下四级政府的财政支出分摊机制，以实现基本公共服务提供水平与地区经济和财政状况的相对均衡。

3.明确基本公共服务的财政投入方式

学界普遍认为，逐步取消税收返还和体制补助、增加均等效果明显的一般转移支付、压缩现有的专项转移支付项目、保持适度的中央财政投资规模等都是促进基本公共服务均等化的有效财政投入方式。建议明确财政资金在投入方式上的可行组合，以最大程度促进基本公共服务的均衡性和可及性。此外，建议通过大量实践明确地方财政的四本预算和债务的最佳投入搭配方式和应用条件，将所有财政资金整合起来。

二、健全财政支持机制

新发展阶段，公共服务范畴扩大到普惠性非基本公共服务，即政府为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务。从整体上看，普惠性非基本公共服务发展面临的障碍主要有两个：一是服务价格偏高，二是服务质量不高。针对当前由于市场主导引致的普惠性非基本公共服务价格高、质量低、难获得等问题，笔者将从三个方面出发为健全财政支持机制予以建议。

1.明确财政支持方向

普惠性非基本公共服务具有发展性特征，必须由政府支持，社会各方共同参与、合作提供，才能实现品质更优、价格可承受，如普惠性的托育服务和养老服务、学前教育、优质医疗服务等。普惠性非基本公共服务与地区、服务需求状况、家庭结构等因素密切相关，因此，政府应该制定差异化的财政支持细则，明确财政支持的具体方向，从而加强对供需矛盾突出的地区和特殊群体等的财政支持力度，加大对影响普惠性非基本公共服务质量要素的投入。

2.优化财政支持方式

在明确政府对普惠性非基本公共服务财政支持方向的基础上，还需要探索合适的财政支持方式。通常的财政支持方式有两种：一种是面向服务提供者的财政激励方式，如税收优惠、土地优惠、以奖代补、用工补贴等，这些财政支持方式侧重于扩大普惠性非基本公共服务的生产；一种是面向消费者的财政支持方式，如消费券、补贴金等，这些财政支持方式侧重于扩大普惠性非基本公共服务的需求。为了增强普惠性非基本公共服务的均衡性和可及性，就需要综合分析明确供给侧财政支持方式和需求侧财政支持方式的最佳组合方案。

3.发挥财政支持的乘数效应

普惠性非基本公共服务资金投入需求巨大，而政府的财政资金有限。要用有限的财政资金满足人们对美好生活的向往，就需要以政府的小投入吸引社会的资金流入，引导社会资本进入普惠性非基本公共服务领域中的薄弱环节，发挥财政资金的乘数效应。

三、改革基层财政制度

从深层次来看，基本公共服务普遍需要基层政府深度参与才能实现可及性目标，而普惠性非基本公共服务更多的支出责任也在地方政府。因此，增强基层政府财政保障能力是增强公共服务均衡性和可及性的根本举措。针对当前公共服务支出主要由县级政府承担，更多公共服务向街道、乡镇下沉等现实，建议从以下三个方面为增强基层政府公共服务能力提供财政保障。

1.赋予乡镇街道更多财权

尽管有研究认为财政分权会引致“重基建、轻民生性公共服务”的支出倾向，且在贫困地区更为明显，从而偏离公共服务均衡性和可及性目标，但是适当的分权有助于提升基层政府财力，从而对目标有促进作用。因此，建议通过改革对基层政府特别是县级以下政府进行财政适度分权，通过培育地方主体税种、“钱随事走”等模式赋予乡镇街道财权。

2.增强乡镇街道财力

应通过改革提高地方政府，特别是县级以下政府的财力。完善省以下转移支付制度，以逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重等方式弥补县级财力缺口。但是，地方政府财力缺口对PPP 项目引资同时存在拉力作用和阻力作用，即随着自有财力的减少，地方政府更倾向于采用PPP 模式提供公共产品或服务（拉力作用），但当自有财力过于薄弱时，社会资本方会担心地方政府的负担能力而不愿意参与PPP 项目（阻力作用）。因而在增强乡镇街道财力的同时，还需要保持适度的缺口规模以同时促进地方政府和社会组织参与的积极性。

3.推进基层政府预算绩效管理

公共服务空间布局的科学合理性并不必然代表基本公共服务的实际可获得程度。受众的获得感、服务体验和满意度以及支付意愿等都是影响公共服务可及性的重要因素。因此，建议从预算绩效评价的角度，通过完善基层政府预算绩效制度促进公共服务均衡性和可及性的实现。由于均衡性更多需要高层级政府的介入，而可及性更多需要低层级政府的能动性，因此，当前我国需要设计一套基于受众满意度、包含整体绩效和项目绩效的公共服务预算动态绩效指标体系，并借助大数据实现公共预算绩效全过程监控、预算绩效评价创新性转变、预算绩效评价结果高效率运用等创新机制，以结果倒逼公共服务均衡性和可及性的提升。