县区级公安机关警务合成作战中心建设研究

陈 智 方 宇 王朝洛蒙 王福柱

（中国人民警察大学 河北廊坊 065000）

合成作战源于军事战斗，公安机关的合成作战即公安机关通过整合其内设机构，将相关警种、平台、应用资源集中，同时联合外部力量，开展合成警务活动，提高打击成效。县区级公安机关警务合成作战中心是在明确“市县主战、派出所主防”职能定位下，县区级公安机关在借鉴省市级合成作战中心的基础上，将下属的各业务大队、中心与派出所综合指挥室、案件侦办队、社区警务队综合对接的合成作战中心。当前，县区级公安机关受限于单一的指挥或研判机构设置，各警务资源在时间、空间、力度三维度难以高效协同，警务协同难以满足信息化社会快速发展条件下的指挥、协调、沟通、研判、打击等功能需求。[1]为此，县区级公安机关在警务合成作战中心方面亟须加强建设。

一、县区级警务合成作战中心的构成

（一）合成侦控中心。合成侦控中心具备基本的研判、抓捕功能，其应用的平台信息流来源较广，主要承接上一级技侦、网安、大数据等部门。合成侦控中心的设置主要服务于县区级公安机关辖区内案事件的信息研判、追踪抓捕及舆情跟踪等警务活动。日常工作侧重于信息流的筛查追踪，比如依法律途径调取的图侦信息，第三方主体信息，轨迹信息，车辆卡口信息等。

（二）打击治理电信网络新型违法犯罪中心。打击治理电信网络新型违法犯罪中心（以下统称“反诈中心”）以预防、打击、治理辖区内电信网络诈骗案件为主要任务，日常工作侧重于资金流的查询管控，比如依法律途径查询、止付、冻结银行卡，查询第三方平台账户主体、流水，调取微信、支付宝证据等。“反诈中心可以增强合成作战中心资金查控能力，为合成作战中心通过资金流查询支付账号主体及嫌疑人主体，通过支付账号主体研判资金活动规律，提供最终确定警务活动目标的途径”。[2]

（三）省市级相关平台、资源。相对于上级公安机关平台，县区级公安机关资源有限，技侦、大数据等部门在县区级公安机关没有设立对应机构，故获取该类机构资源需要依托省、市级公安机关审批进行研判。对此，合成作战中心，一方面对于需要上级公安机关审批的数据，统一上报审批，对应下发反馈，另一方面县区级公安机关的下属单位利用合成作战中心平台进行统一资源调取，从而有效运用上级大数据、技侦、网安、市反诈中心等部门的数据资源。

（四）其他参与成员。县区级公安机关合成作战中心需整合刑侦、禁毒、网安、经侦、指挥中心、派出所等多方主体。[3]以上多方主体通过携带各自领域的平台权限进入合成作战中心，提高了合成作战中心的研判能力，为合成作战提供充足警力行动支持。刑侦大队、经侦大队、派出所等办案单位携带线索进入合成作战中心参与研判抓捕，一方面提高了研判水平和能力，丰富了多维技战法，另一方面提升了协调指挥能力，有效完成各项任务。

二、县区级警务合成作战中心的功能

（一）预警功能。对辖区内高发案事件警情，高危涉诈预警信息，重点人员活动信息，网逃及临控人员信息，群众及外单位提供的案事件线索等，合成作战中心警力分级研判，在合成作战中心负责人审批后做出对应处理，有效预防警情高发，案件生成。[4]

（二）资金查询管控。针对涉资金查控线索，反诈中心及经侦部门进行甄别追踪，灵活采取线上线下查询管控措施。涉及案事件初发的预警内容，由合成作战中心先行研判预警详情，针对涉案账号流水信息，采取止付或冻结措施；涉及具体案件的，借助内部平台及进驻金融机构、合作金融机构对银行卡账号、第三方支付账号进行查询管控。特殊情况下，涉及疫情流调、集群战役案件、重特大案件情形，由合成作战中心负责人先行审批，使用本级权限或借助上一级平台持续跟踪、查询、管控。[5]

（三）追踪、抓捕、研判。县区级合成作战中心的追踪、抓捕、研判功能依托线上、线下及二者结合的方式同步进行。“线上”方式是指通过内部平台对目标任务进行实时数据跟踪，“线下”方式是指通过蹲点、摸排等常规手段锁定嫌疑人。合成警力在内部平台对目标线索的活动时间、地点、规律及密切联系人等信息研判，获知对象目标的住址、活动地、暂住地等信息等，随后进行常规追踪抓捕，辅以后台数据支持，协调多警种战力联合作战，优化警力配置，通过研判、追踪、抓捕实现警务活动的目标。

（四）破小案。在侦办地区性有影响力的案件外，为贯彻习近平主席训词精神，保障人民群众的财产性合法权益，提升人民群众对于公安机关的满意度，通过借鉴市一级公安开展“破小案”专班行动经验和做法，县区级合成作战中心对辖区内发生的一般刑事、治安案件进行统一研判，筛查数据信息，抓获相关嫌疑人，追回人民群众的财产损失。通过侦办切实关乎民生的小案，使人民群众感受到公安机关保护人民群众财产的决心，体现为人民服务的宗旨。

（五）其他。县区级合成作战中心利用集中作战平台权限，满足其他办案机关案件调取证据、呈捕起诉、补充侦查的需要。针对检察院提纲内容，合成作战中心通过查询、协外、调取等手段满足基层办案单位短时间内难以通过常规手段搜集、补充证据的需求，提升县区级公安机关刑拘、逮捕、起诉、补侦任务数；在新冠疫情下，合成作战中心也可满足流调需要，筛查某重点场所来往人员，协助完成赋人员红、黄码任务；外地公安机关的协助调证、追踪、抓捕也可以通过合成作战中心完成，其承担了县区级公安机关部分外协功能。

三、县区级警务合成作战中心的运行模式

（一）高效利用权限平台。为保障公民的信息安全，上级公安机关对公民敏感信息的查询平台管控日益严格，在此大背景下，县区级公安机关面临平台权限被收回、缩减平台权限使用量，提高审批权限等困境，公安机关内设警种机构单打独斗会导致掌握信息流的部门难以掌握资金流，掌握资金流的部门难以确定对象及位置，掌握了信息流及资金流的部门缺乏后台实时支持难以获取对象居住信息、涉网信息、基站信息等。鉴于此，县区级公安机关合成作战中心将平台权限高效集中使用，整合信息流、资金流、后台实时数据，合成调动案发地警力蹲点摸排，将平台、警力优化利用，综合把握对象信息。[6]

（二）形成最优指挥体系。合成作战中心在初发阶段参与处置社会突发舆情、涉诈预警劝阻、案事件苗头等警务活动，起到预警犯罪，减少群众损失，维护社会稳定的作用；两抢一盗、涉黄涉黑个案线索汇总、涉诈两卡线索、涉食品药品环境案件线索、涉海打私线索、吸毒行政案件上家线索、涉经济类刑事案件线索等，由合成作战中心研判分析深挖线索，由个案线索扩展至集群规模战役，扩线至全链条进行打击处置，扩大战果，震慑违法犯罪人员，营造安全稳定的社会氛围，达到打击犯罪的良好效果；缅北涉诈高危人员劝返、特殊行业建档、两卡人员银行卡、手机卡五年内限制开卡，由合成作战中心介入管控，在管控端做到压降发案、警情，以管控措施为抓手，形成遏制再发及预防的良性循环。合成作战中心在预防、打击、管控过程中的协调、沟通、配置，形成了相关业务部门及派出所多方参与的优化指挥体系。

（三）集中优势情报资源。派出所定位为主防辖区治安稳定，相关业务部门就要从打击方面侦办区域性有影响力的案件扩大战果。二者结合，一方面可以有效打击震慑辖区的不法分子，形成“以打促防”与派出所协同作战的合作形式；另一方面可以完成上级公安机关在重点工作中的业务指标，为单位在省市级考核中提供考核数据支撑。县区级合成作战中心形成了对辖区内信息流、资金流的整合，新冠疫情下，政府部门有意将其他部门的数据信息与公安机关对接，以求达到对疫情的有力防控，此举也扩大公安机关的数据来源。在现有的打击案例中，涉诈公司多披着科技公司的外衣，以科技公司需要在市场监督管理局备案为例，将辖区内的科技公司数据分类研判，从公司经营范围、公司人员年龄文化水平、公司营业时间及资金流水等方面研判，可提高发现涉诈公司的可能性。对团伙类案件进行后期收网时，合成作战中心对于团伙架构、团伙人员信息、资金流水进行研判，调取数据，推进了区域性案件的侦办。情报资源的整合提升了侦查办案的效率，有利于侦办团伙类区域案件。

（四）有效动员社会力量。运营商、银行金融机构已进驻省市级公安机关反诈部门，为公安机关管控涉案手机卡、银行卡，抓获GOIP设备、伪基站等提供了线索来源和快速打击路径，县区级公安机关合成作战中心借助上一级公安机关渠道，可实现与运营商、金融机构的快速对接，从而实现信息研判、预警劝阻、抓获嫌疑人等警务行动。门禁公司、快递公司、某些科技公司已经与县区级公安机关建立常态化联系机制，其提供的资源可丰富公安机关的数据信息，为下一步采取的警务行动提供较大助力。

（五）密切对接“一室两队”。县区级公安机关合成作战中心的警务活动与派出所“一室两队”的工作协同进行，综合指挥室提供研判信息至合成作战中心，合成作战中心完成研判后及时反馈至案件侦办队、社区警务队，为补充证据、案件侦办及处置警情、社区走访等工作提供后台支撑。派出所处理紧急或工作量较大的警务行动时，直接参与到合成作战中，利用合成作战中心的数据平台，临时建立个别案件、个别警情的副中心，在合成作战中心成员的牵引下，快速完成案事件的数据收集、研判，保障派出所警务工作的完成。

四、县区级警务合成作战中心建设存在的问题

（一）合成作战物资保障不足。因新机构的设立需要上级公安机关及政府“编办”的审批，且不同县区级合成作战中心的编制大小不一，因县区级合成作战中心的编制尚未确定，其专项业务经费难以以县区级合成作战中心的名义来收，上级公安机关也难以以对口划拨。[7]现有的合成作战中心只能先选定办公区域，县区级公安机关以其他名义筹措装备、平台等购置费用。涉及市场化普及率高的辅助警用设备，在费用不高的前提下，可由县区级公安机关现有经费满足。但个别平台及装备的购置费用较大，如在试用周期内取得较好的战果，加之合成作战警力对其有一定的依赖性，如后期不进行续购及数据维护，合成作战中心民警在短期内会出现不会抓捕、不会研判、不会追踪的尴尬境遇。伴随抓捕、研判数量降低，部分考核数据也随之下降，影响了县区级合成作战中心信息化数据采集、研判，制约抓捕、审讯工作。

（二）合成作战的警力配制欠佳。鉴于编制未定，参与合成作战中心工作的警力来自县区级公安机关下属业务大队、派出所等单位抽调。遇到专项工作、集群战役时，人员在短期内聚合力较强，效率较高，可以高质量地完成短期收网等任务，即满足刑事拘留前后案事件的研判、调证、讯问、固定证据等工作。后期随着案件呈捕、起诉、退查或是延长侦查羁押期限等特殊情况，受限于其他工作开展及原单位用警需求，合成作战中心民警需要两头兼顾，在难以确定人员编制情况下，攻坚力量被极大分散，甚至以上工作面临后期流产的风险。

近期，各地公安机关频频开展“执法回头看”等执法监督活动，以团伙性案件为例，合成作战中心民警在前期研判或是讯问中获取其他团伙人员信息的，办案民警只对现有嫌疑人员审查起诉，法院对现有嫌疑人进行审查判决，在此类案件的执法监督中，合成作战民警因抽调或是返回原单位工作，工作衔接不到位，未对剩余嫌疑人继续抓捕，从而造成某些公安民警在前期付出大量心血后，后期却因未抓获剩余嫌疑人受到不同程度的惩戒。鉴于此，合成作战中心的民警缺乏一定的团队归属感，对于案件、嫌疑人、涉案线索追踪力度不够，延续性不强，责任心不足，客观表现为人员合力不足，降低了合成作战中心整体效率。

（三）合成作战效果不优。合成作战中心警力如果参与办案，合成警力与办案警力重合，较长的办案周期占据合成警力时间及精力，影响合成作战效果。因此从高效用警出发，合成作战中心的民警原则上不参与侦办案件。但如果长期不参与办案，合成作战中心民警会降低对数据、案源、线索的敏感性，其获得的第一手数据资料转化到具体案件数据时，会有不同程度的损耗，从而导致合成作战中心警力对于案件信息、嫌疑人动态信息的数据掌控，不如办案民警或是抓获民警详尽具体。在基层数据采集时，直接参与民警对于数据的来源、渠道要清晰于一般民警，其在数据利用方面也优于一般民警。因此，合成作战中心的民警需要参与办案或是基层数据采集，提升警务数据的敏感性。

（四）合成作战的数据安全存忧。来源于县区级公安机关下属大队、所站警力，携带自身部门的优势资源进驻合成作战中心，在共同工作时，各部门单位提供的数据汇集对撞，有益于合成作战中心整体工作的推进。数据量汇聚激增，一旦因为数据调取流程出现瑕疵或是民警责任心不强，极易造成敏感信息外泄。近年来，因没有严格落实数据审批，频繁发生民警、辅警因私调取公民信息案事件发生，事件发生后上级部门会回收部分或全部权限，造成民警产生矫枉过正的心态，过度把控研判数据流出，影响合成作战效率。

合成作战中心招聘辅警时，未明确具体责任及惩处，个别辅警在一定利益关系影响下，使用民警的PKI证书搜索信息或是传递信息，极易造成涉黑案件及团体案件的流产；在信息化作战的今天，外部力量进驻合成作战中心是必然选择，运营商、银行、门禁公司、快递公司等机构在为公安机关提供数据便利时，因没有签订承诺保密协议，致使警务信息外泄屡见不鲜；在处置突发事件时，以疫情流调信息为例，必然要与政府等相关机构数据对接，因信息来源于公安内网，多数平台数据导出带有水印信息，如何将数据信息安全的脱密告知政府机构，同时做到协同办公，对于数据保密有较高的要求。

五、县区级警务合成作战中心建设路径

（一）合成作战的工作模式。合成作战中心建立后，合成作战的模式也呈现多样性，一种模式是将从县区级公安机关抽调来的人员统一分工，分别参与预警、研判、追踪、抓捕、破小案、其他工作，这样的模式可以发挥合成成员优势，在某项具体工作中突出成绩，不足是人员来自不同单位，原单位的用警需求要强于合成作战中心的既定工作，长此以往造成抽调人员各自处理原单位的警务活动，虽为原单位提供了合成服务，但却影响合成作战的整体效果。另外一种模式是抽调人员负责本单位的数据研判分析，比如经侦、刑侦、反诈、禁毒等警力为原单位服务，好处是不同警力可以跨部门利用合成作战中心平台，扩大数据来源，提高研判效率，同时获得原单位的大力支持，不足是人员综合利用率不高，比如反诈部门承担的任务量较大，合成作战中心如不能给予充分协助，其承担的数据研判不能同步跟进，进而影响该部门的工作效率，反映在合成作战中就是合力不足。以上两种方式是合成作战中心常见的工作模式，两种方式均有利弊。合成作战中心定编定岗，统一工作内容后，前一种模式具有较好的推广借鉴意义。

随着县区合成作战优势逐步显现，以合成作战中心为主体，在派出所建立副中心的虚拟合成作战模式也有一定的推广意义。在派出所的“一室两队”内部构造中，综合指挥室汇聚所内优势权限，为派出所日常出警、初步研判、预警活动等提供平台数据支撑，便于社区警务队、案件侦办队的警务活动开展；涉及嫌疑人追捕、互联网平台调证、资金流研判等业务时，由综合指挥室牵头与合成作战中心对接，获取实时警务数据，反馈至其他两队，便于案件侦办。

（二）合成作战的人员轮调。合成作战中心作为主要的研判分析部门，需要实时数据支撑，其使用的平台数据多数来源基层单位警力采集，基层警力在采集数据时会形成对于数据的特殊敏感性，但数据采集工作耗时耗力，收益性小，为做到数据研判分析、追踪抓捕、办理案件、数据采集等工作的兼顾，同时提升合成作战中心警力对于数据信息的敏感度，有个别合成作战中心做出尝试，合成作战中心每年有1-2名成员参与基层单位办案、数据采集等工作，同时将基层单位人员轮调至合成作战中心参与合成作战，这样既提升了合成警力数据的敏感性，丰富了基层工作经验，又提升了基层单位人员综合研判能力及对于数据平台的熟悉度。

这样的轮调涉及合成作战中心与业务警种、派出所之间，也可以扩展至提供警务资源的外部公司，在签订保密协议的前提下，已有运营商、金融机构、门禁公司等外部公司参与至合成作战中心实地办公，保证警务数据的实时性。因侦查办案等警务活动与腾讯公司业务数据有较多关联，某些公安派驻专班进入腾讯公司，实现依法快速调证、发送数据，专班警力服务整个省份警务活动。这样的轮调有较好的实战效果，有一定的借鉴意义。

（三）合成作战的保密建设。加强合成作战中心民警、辅警保密教育及培训，签订警务数据保密责任书，做好公安内网电脑、警务手机的管理工作，定期“回头看”合成民警PKI证书检索内容，杜绝出现与工作不相关的查询工作，搜索办公互联网电脑文件数据，清除敏感文件，避免敏感数据外泄。

合成作战中心协议内驻公司、政府部门保密章程，实现公安网内部数据信息脱密处理，外部人员签订警务数据保密承诺书，对于造成涉密信息泄露的个人及机构，建立合成作战黑名单，并通报至具体单位，落实警务信息泄密的惩戒机制。

（四）合成作战的经费保障。警务机制改革自上而下推行，上一级公安机关应尽快建成所属的合成作战中心，在推动新机构成立过程中，发挥其对于编办等政府机构具的影响力，为推动县区级公安机关合成作战中心定编定岗增加助力。同时，上级公安机关以党委委员责任制的形式推动挂点县区级公安机关合成作战中心的成立，县区级公安机关应一方面做好合成作战中心选人定岗的准备，另一方面做到“条块结合，以块为主”，积极与上级公安机关、本级政府机构沟通协调，争取县区级合成作战中心落编定岗，给予合成作战民警坚定的信心。

在短期内难以建立合成作战中心的县区，可以为合成作战中心的雏形筹措专项经费，以打击电信网络诈骗为例，如合作的科技数据公司有偿提供预警信息，可以向同级政府机构请示划拨预警数据经费，涉及扫黑、打拐等合成作战业务，其专项经费的划拨应适当向合成作战中心倾斜，为合成作战中心提供装备、平台购置费用，满足合成作战中心过渡阶段经费需求。

（五）合成作战的工作方向。县区级合成作战中心不仅服务于犯罪预警、追踪抓捕犯罪嫌疑人，侦办刑事案件等色彩浓重的刑侦业务，也应随着派出所“一室两队”建设服务于治安维稳业务，协助派出所在主防社会治安问题中提供数据、警力，满足“派出所主防”的治安维稳需求。在派出所“一室两队”改革的人员结构中，执法办案队伍在派出所的人员比例约为25%-30%，剩余多数警力从事社区警务、信息研判、调度指挥等警务活动，比如接处警、疫情流调、治安预警、重点人员防控、社会舆情管控、重大活动安保等治安维稳的活动，县区级合成作战中心应依据派出所警力配置及主要业务需求做出相应调整，比如将治安卡口监控权限、人像比对权限倾斜下放派出所，提升派出所合理配置警力、快速出警的需求。将反诈平台的止付功能下放至派出所，提升派出所民警止付涉诈账户的反应速度，将警务手机中查询信息权限进一步扩大，增加派出所处置警务活动中的信息需求等，实现派出所对辖区范围的治安网格化预防管控，从治安维稳的角度方面降低违法犯罪警情及发案，从整体上改观县区级合成作战中心主要服务于刑事业务的印象，真正实现合成作战中心服务于县区所有公安业务数据研判的目的，[8]从治安维稳方面切实提高人民群众的满意度。

县级（县级市）公安机关与区级公安机关也存在差异性，分类设置各自合成作战中心也具有建设探索意义。县级公安机关因在地理位置上远离市区，管辖人口多，辖区范围一般大于区级公安机关，且获取省市级公安机关业务权限、数据难度要高于区级公安机关，其单独建立合成作战中心的意愿更强，必要性更大。地级市内的区公安分局辖区范围临近，其研判对象生活、工作、活动、作案区域涉及多个临近辖区，线索或对象串联性较强，可尝试性地在近邻的区级公安机关建立协同作战的合成作战中心，这样利于串并线索、关联案件，同时节约警力，实现资源共享，增强合成打击效果。