基于SWOT分析的县域高中振兴政策支持研究

2023-02-28韩薇刘孙渊

教学与管理(中学版) 2023年10期

韩薇刘孙渊

摘要县中作为城乡教育发展的纽带，是教育生态系统中的重要组成部分，县域教育是否能均衡发展关乎到整个教育生态系统的平衡。运用SWOT分析方法，分析县域高中振兴所面临的优势、劣势、机会和威胁，指出县域高中应制定多样化招生机制，促进县域教育均衡发展；精准差别化政策，保障优质师资生源回流；“以市为主”管理，推动县中管理制度改革；多渠道经费统筹，优化县中办学资源配置。

关键词县域高中 SWOT分析政策支持

引用格式韩薇，刘孙渊.基于SWOT分析的县域高中振兴政策支持研究[J].教学与管理，2023（28）：11-15.

县域普通高中是教育生态系统的重要组成部分，作为区域内的教育高地，为区域发展提供人才储备，发挥着弱势群体代际流动的重要作用。我国有0.72万所县域中学，占全国普通高中数量的51%，在校生规模更是超过了一半，达到1468.4万人[1]。但县域普通高中（以下简称‘县中）作为城乡教育的重要纽带，由于区域教育资源分配的不均等化和利益分配机制的同一性，在高中教育中属于弱势地位。2021年12月教育部等九部门印发了《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，就县中振兴提出了总体目标[2]。加快提高县中教育质量是教育均衡发展的必然要求。然而，县中发展却一直备受争议，关于县中的研究主要涉及两个方面：一是对“县中模式”的探讨；二是对县中发展不充分不平衡的研究。因此，为全面认识县中，采用SWOT分析法对县中发展现状进行研究，其中，S代表优势（Strength）、W代表劣势（Weakness）、O代表机会（Opportunity）、T代表威胁（Threats），以厘清县中的优劣势，洞悉县中发展所面临的机会和挑战，并提出相应振兴政策支持，为县中发展和振兴提供建议。

一、县域高中的发展变迁及缘由

1.县中的发展变迁

自新中国成立以来，为解决国家战略发展人才刚需问题，1953年6月，中央批准了《教育部关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》，实施兴办重点学校的政策，确立了194所首批重点中学，占全国中学的4.4%，这是我国兴办重点中学的开端[3]。1959年，邓小平主持中央书记处会议时提出“要认真解决重点学校问题。大、中、小學都要有重点学校”，进一步肯定了重点中学的发展。1978年经国务院批准、教育部颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》，提出“切实办好一批重点中小学，以提高中小学的质量”，形成从国家到省、地市和县级“层层重点”的“小金字塔”型发展格局[4]。1980年，教育部颁布了《关于分批分期办好重点中学的决定》，指出“分期分批把重点中学办好，先集中力量办好一批条件较好的重点中学”，打破了高中教育结构单一的局面。1994年，《国务院关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》提出“每个县要面向全县重点办好一两所中学。全国重点建设1000所左右实验性、示范性的高中”。示范性高中的扩张，垄断了教育资源配置，导致县中与示范性高中的校际差距越拉越大[5]。1999年，高等教育扩招，县中发展明显已不能适应教育均衡化的节奏。虽然2006年《义务教育法》规定不得再划分重点学校和非重点学校，但重点学校制度的历史累积仍然局限了县中振兴。从新中国成立初期至今，县中由部分重点高中衍生而来。数十载以来，高中教育仍旧没有摆脱应试教育桎梏，在历史发展和政策的支配下，县中具有其历史的必然性和合理性。

2.县中塌陷的由来

近年来，县中出现了一定程度的“塌陷”。客观上来看，是人才“入口”与“出口”的问题[6]。一方面，是学生“入口端”的生源流失。长期以来，受重点学校制度的影响，以及家长和学生对于优质教育的追求，导致县域内优质的初中毕业生生源向外流失。另一方面，是教师“出口端”的塌陷。县中难以满足教师的职业发展和生活提质，为了追求高质量的生活以及考虑教师后代子女教育问题，教师向城化流动现象明显。从本质上看，县中塌陷是教育改革发展动力不足的困局。县中无法满足育人方式改革的需求，与高阶城市学校的差距越来越大，造成“县中塌陷”的现象。重点高中政策的推行制约了县中均衡发展的可能性，由市场机制介入发展而来的超级中学对县中带来重大冲击。面对重点高中和超级中学，县中缺乏教育改革发展的优势和核心竞争力。

二、基于SWOT分析我国县域高中发展现状

1.县域高中的发展优势

（1）学校文化底蕴深厚

传统的县中文化底蕴深厚，积淀了深厚的学校精神。县中扎根于传统与现实文化的更迭中，孕育出属于自己特色的县中文化，不同地区积淀了各具特色的县中地域文化。县中文化是学校物质文化和办学精神文化的融合体，影响着学校的人才培养观念、教育教学理念、办学思想，具有很强的教育性。学校文化建设的实质是学校文化精神和使命的确立[7]，县中的学校文化作为隐形课程发挥着育人的作用，以精神渗透的方式帮助学生形成积极的人生态度和健康的生活方式。县中文化底蕴深厚，具备一定的市场竞争力，传统的办学理念吸引当地的学生和家长。同时，本土文化软实力的浸漫对推动学校转型和加快学校发展有重要作用。

（2）本土教师归属感强

县中教师社会地位高，对家乡教育怀有一定的使命感和责任感。1999年高校扩招前，县中教师队伍主要来源于优秀师范毕业生，整体具有本土性和精英性，县中教师受到社会信任和支持。由于高等教育尚未普及，师范院校毕业生工作包分配，回户籍所在县城任教，县域内汇集了的本土教育精英。教师结构老中青合理搭配，教师在教学实践及社会舆论中逐渐获得身份认同，教师队伍对家乡有一定的情怀和使命[8]。县中教师的归属感来源于本土的情感依恋、身份认同以及教育教学的行为回报，也源于在教育组织中被他人接纳和认同，表现为强烈的忠诚与自我认同[9]。教师一旦对学校产生归属感，与教育组织的关系便会更强。

（3）学生基础结构稳定

县中学生呈现出乡土性和自主性的特征。学生基础结构稳定是政府的激励政策和农村家庭教育需求的集中体现，源于县中模式的运作机制。一方面，县中学生主要来源于当地的农村家庭，一半以上的学生是农村户籍，占据了县中生源结构半壁江山。“寒门出贵子”“万般皆下品，唯有读书高”等传统观念使县中学生学习十分勤奋，在学习上有高度自觉性，希望通过高考实现阶层流动。另一方面，县中严格的时间管理和习惯培养，使学生具备一定的自主学习能力和高度自律性。县中具有本土招生优势，在生源配置上，县中进行首批招生，招收的部分学生来自于成绩优异的初中毕业生，地域限制县域内的择校，县中作为县域内最好的高中，成为了本地家长和学生最佳的择校选择[10]，保障了县中生源的优质配置。

2.县域高中的发展劣势

（1）教师结构失调

县中面临着教师结构失调的局面。一方面，县中教师队伍面临着“引进来”但“留不住”的人才困境，优质的教师流失导致县中师资队伍水平下降。受编制限制，部分县中教师结构固化，缺乏“新鲜血液”注入。在城乡差序局面下，工作条件、发展环境、收入待遇等现实问题影响着教师的岗位选择和流动，教师中的佼佼者往往会选择从县城流入重点中学或发达省份，形成“虹吸效应”[11]。另一方面，校际师资水平不平衡，催化了县中教育分层分类。县域区域经济发展不充分、不平衡，使得校际之间的差距越来越大。尤其体现在中西部地区和欠发达地区，学校办学规模、办学条件、教学设施设备等方面投入差异化。存在教育水平越高，师资越充足，而教育水平越低，师资越匮乏的“马太效应”[12]。

（2）生源结构失衡

生源是学校发展的基石，而县中生源结构失衡是县中塌陷的内因。一是招生政策壁垒破坏，校际之间生源的争抢导致县域内学生向城化流动。从现行教育政策来看，《民办教育促进法》鼓励民办学校和私立中学发展。从办学体制来看，学生能自由选择在体制内或体制外择校[13]。民办学校及超级中学为争夺优质生源，频出跨区域“掐尖”怪招，破坏了原有稳定的招生系统。高阶城市引力吸引更多学生向城化流动，造成县中生源结构失衡。二是重点中学的历史发展积淀了稳定优质的生源，以致学校生源结构分层。相较之下县中教育质量塌陷，学校的生源吸引力式微。一些教学质量高、文化底蕴深厚的重點中学会吸引部分县区优质的初中毕业生，导致县中与重点中学之间的生源结构分层。

（3）教育质量薄弱

传统的县中淀积了一定的教学质量，但面向高中教育提质和教育优质均衡发展，教育质量薄弱，发展后劲不足。原因是办学条件落后，办学单一同质化。一方面，受市场经济和重点中学办学制度的影响，普通高中投入主体多元化，资源分配不等导致学校之间办学配置相差甚大。自县中践行高中教育改革以来，办学条件落后，在办学资源配置上不能适应教育提质发展的需要。大班额和师生比问题难以满足高中教育改革选课走班、课程改革、育人模式改革进程的基础条件[14]，教育质量提升缓慢。另一方面，“县中模式”热衷于高升学率的追逐，唯分数成为学校的首要办学价值取向。长期封闭式的教育管理和机械化的应试训练导致县中办学单一，同质化严重，不能满足学生和不同层次学校的发展需要，这是教育质量无法优质提升的重要原因[15]。

3.县域高中的发展机遇

（1）国家现行教育政策的支持

县中振兴回应了教育公平发展，《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》为县中振兴提供了政策保障。现行教育政策主要体现三大特点：一是振兴主体呈一主多元。县中振兴主体形成了以学校为中心，教育行政部门、政府、学校及社会组织等广泛参与的振兴团队，明确规定了不同振兴主体的权利、义务职责。二是振兴内容系统化。县中振兴重点任务在深化招生管理改革，加强教师队伍建设，改善办学条件和提高教育教学质量。三是振兴路径多样化，多管齐下。县中振兴政策通过规范学校招生制度，实施县中标准化建设工程“一校一案”，强化督导考核评价，加强县域内教师统筹调配力度等路径，健全县中发展提升保障机制。

（2）教育均衡发展的现实需要

加强县中建设，提高县中办学水平是适应高考综合改革和普通高中育人方式改革的必然要求，也是城镇化进程背景下教育优质均衡发展的现实需要。新时代高考综合改革和普通高中育人方式改革强调扭转片面的应试教育价值取向。教育改革要求增强县中的办学适应力，提高县中育人能力，调整县中的布局规划，为选班走课及推进教育教学改革提供基础条件。教育均衡发展对推进城乡教育一体化和破解城乡教育二元结构壁垒有积极作用，加快建设县中和缩小城乡教育差距与教育公平息息相关。教育均衡发展为城乡教育良性互动和优势互补提供了可能性，县中应抓住机遇统筹城乡教育资源，构建城乡教育双向沟通机制，改善县中教育落后的困境，实现县中与城区普通高中协调发展，缓解教育区域发展不平衡带来的社会分层问题[16]。

（3）优质高中教育的现实诉求

传统的县中教育已不能满足县域内社会和家长的需求，农村家庭对县中教育质量呈高期待现象。一方面，农村家庭子女教育资源匮乏，与高阶城市相比农村家庭更依赖于学校教育。农村家庭经济结构处于弱势，有限的教育服务购买能力限制了争取更好的教育机会的可能性。高考对于学生是进入大学向上流通的宝贵通道，饱含了社会和家长对优质教育资源的追求和阶层流动的希望，一定程度上能刺激县中教育的办学积极性。另一方面，人才是第一生产力。县中高质量建设对县域社会经济发展具有现实意义，发挥着培养人才、产业布局、服务区域社会经济发展的重要作用，能改善教育供给侧结构[17]，为县域经济、文化、教育发展发挥着人力资源支撑的作用。区域战略发展对人才的需求有利于优化县中布局，对推进新型城镇化建设和为乡村振兴战略提供人才支撑具有重大意义。

4.县域高中面临的困境

（1）县域资源配置不均衡

政治经济政策不均等差异化加剧了县域资源的配额等差，导致教育资源和教育机会分配不均衡。一方面，县域资源配置是按利益分配和调整的，县域之间的资源配置不均衡表现为教育机会分配的差异化[18]。县域资源配置视区域的发展情况区别对待，其教育资源配置受区域政治经济政策的影响水平层次不齐。县域资源的份额分配不均和差别化，加剧了县中之间的办学差距，直接影响到学校的教学质量。另一方面，不同层级的城市与乡村构成发展的空间体系，省市县乡四级是具有差序性的城乡空间[19]，社会分层分类发展使均质同构的社会从根本上被打破[20]。而县中处于边缘化位置，相比高阶城市，能争取到的市场服务和教育资源供给少之甚少，从资源配置上看，县中的办学条件、经费投入、师资配置和项目配置等无法得到优先保障，导致城乡资源结构分配不平衡。

（2）区域公共政策不均等

“一刀切”的制度体系和指标到校政策是教育政策不公平的表现。公共政策承载着协调各方利益、解决公共问题的功能与作用，教育政策的制定无法脱离政府或社会公共机构的协同管理。我国现行教育制度对学校运用同一套制度体系，从现实意义上看，区域公共政策的同一性能提高教育管理效能。但在不同区域环境中，区域之间的基础条件不同，校际之间教育发展水平不一，师生结构差距悬殊，“一刀切”的制度体系与不同的社会结构自相矛盾，没有照顾到区域差别化。为促进教育招生公平，我国长期以来实行高中录取名额指标到校政策，指标分配仍存在着不均等问题。改革中考招生制度本质是提高教育质量，公正选拨优秀初中毕业生[21]，但指标到校政策对薄弱县中的招生指标分配较少，没有兼顾到弱势群体的教育公平问题，导致薄弱县中越来越差，教育发展差距越拉越大，与教育公平的初衷背道而驰。

（3）与超级中学的博弈

超级中学对优质资源的垄断和教育市场的控制在一定程度上制约了县中的发展。超级中学自产生以来饱受非议，从社会学的视角出发，超级中学与社会分层流动的关系密切，是教育在社会竞争中的流动分化。教育作为社会的子系统，学校对社会组织的业绩贡献催化了校际之间的博弈。学生属于社会意义的“理性人”，基于对教育资源的理性选择，超级中学必然成为社会转型的产物[22]。而超级中学资源方面获取能力较强，凭借学校品牌效应和自身实力吸附了优秀的教师和拔尖的生源。市场经济体制下，校际之间在获取教师和学生资源上不对等[23]，从而扩大了校际差距和区域差距，放大了县中与超级中学之间的利益冲突。超级中学的超高升学率和办学规模的过大，对教育市场的隐形控制挤压了县中的生存发展空间。

三、基于SWOT分析县域高中振兴的政策建议

1.多样化招生机制，促进县域教育均衡发展

避免同质化招生机制，构建招生平衡机制。一是建立利益相关者共同参与的决策机制。招生机制建设牵一发而动全身，蕴含了各方的利益诉求和价值取向。利益共同体的决策机制由政府牵头、学校主导、社会力量办学组织协助，学生及家长参与，确保决策目标一致性。政府作为决策机制的主体，行政层面应统筹管理区域内的招生工作，发挥政府公信力为县中教育掌舵领航。学校是“核心”相关利益者，决策必须充分考虑学校的发展情况和差异水平，让招生工作从源头抓起，并充分考虑社会力量办学组织的利益范围。家长和学生是招生的受众主体，拥有知情权和教育选择权，各地方制定招生政策时应听取这一群体的意见。制定决策机制必须综合权衡各相关利益者之间的各种诉求，处理好相关利益者之间的关系，尤其是处理好“核心”相关利益者与“边缘”利益相关者的关系。二是保证招生政策透明度，招生名额向薄弱学校倾斜。一方面，政府要充分利用现代信息化手段保证招生透明度，在“阳光”下招生并接受监督。公开招生政策，包括学校招生资格、招生计划、招生学生录取信息等，扭转招生信息不对称现象。另一方面，继续加大对中西部和农村地区倾斜力度。高校招生名额应充分考虑区域发展水平，给予教育落后地区支持。按县域发展境况及学校综合教育水平予以不同等级的名额分配，按照弱势地区优先补偿的原则加大对薄弱学校的招生名额配置。通过限特权和重倾斜缩小教育分层分类的差距，从政策根源上避免招生同质。

2.精准差别化政策，保障优质师资生源回流

一是采取区域差异政策，以兼顾公平为政策导向。要想振兴必须解决好师资“开源固本”问题，避免“一刀切”政策，实施精准差别化政策，分县定额分额。“分县”是指按地区教育发展差异，将县（区）由高至低定档，对教育贫困地区进行精准识别。“定额”是指差异化重置师资分配，尤其是对中西部地区及欠发展区域给予适当师资补偿，优化教师编制配置。加大教育经费投入，提高教师工资待遇和生活保障，缓解教育薄弱地区县中教师紧缺情况和资源配置问题。在生源配置上，高校通过定向托管帮扶，适当向县中分配招生名额，拓宽升学渠道，使优质生源回流。二是贯彻落实“新时代基础教育强师计划”。通过“项目制教师培训”支持县中教师专业发展和终身成长。由县政府和教育局统筹计划，制定“教師人才培养计划”，为县中教师提供可持续发展的职业平台。给予教师培训项目制组织、政策和经费的保障，继续推进县域内“县管校聘”管理改革，适当提高中小学中级、高级教师岗位比例，中高级教师岗位设置适当向县中倾斜，以适应2035教育现代化和建设教育强国战略要求。

3.“以市为主”管理，推动县中管理制度改革

一是建章立制，构建“以市为主”自上而下的管理机制，推动县中管理体制改革。我国尚未明确高中教育的行政管理归属，践行“地方负责，以县为主，省、市、县（区）分级多头管理”的教育管理格局。管理主体的权力差异和分级多头的管理限制了学校办学资源的可协调性，“一体化”的管理无法兼顾区域差异化的发展需求。振兴县中必须修正管理制度缺陷，构建“以市为主”的管理格局。赋权市级政府统筹县中战略部署，平衡好区域布局与社会经济发展之间的矛盾，对县中教育发展进行分类别布局和规划。由市教育局牵头，建立教育质量监测评估中心，加大对各类高中教育动态变化的监测和诊断，并因地制宜给予差异化教育矫正方案，助力县域教育发展均衡。同时，优化组织机制和运行制度，最大限度激发市级管理责任，确保县中与市级政府的良性互动。二是给足县中办学空间，给予自主办学政策支持，促进县中多样化发展。应该赋予县中办学自主权，鼓励学校按照不同的教育理念、教育方法和教材体系开展教育教学实践，在“以市为主”的管理基础上，给予学校一定的制度空间，确保学校发挥自身的比较优势。分类引导县中尽其所长，允许县中错位发展，鼓励特色办学，破解同质化办学局限，形成具有鲜明县域特色的办学态势。

4.多渠道经费统筹，优化县中办学资源配置

一是以项目制来确定经费投入标准，建立成本分担机制。项目制是学校获取办学经费的途径之一，竞争性项目经费分配方式能极大地调动学校办学积极性和改善学校拨款分配不合理的状况。建议以项目制经费配置为突破口扩大学校办学经费分配比例，优化办学经费结构。基本思路是，对县中进行分类施策，逐步扩大对薄弱校特色办学的投入规模，给予新式特色校办学经费支持。以教育教学及人才培养为目标导向，有针对性地对县域办学经费配置进行调整，逐步平衡地区差异。二是建立成本分担机制，分担生均公用费用。目前教育生均公用费用还未有政策出台，地区普遍生均公用经费低。应通过政府重构财政分担体系，打破以县级政府投入为主的分担机制，建立多级分担机制。由省级和市级政府因地制宜对薄弱地区学习承担部分投入责任。三是多渠道筹资，改善县中办学条件。设立专项办学资金，鼓励社会和私人捐赠，引入民间资本办高中，支持混合所有制高中发展。加大对薄弱地区学校的扶持力度，给予学校办学条件保障和资源配置，改善县中食宿卫生等生活条件，满足学科教室、实验室、信息化教育条件。

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