整体主义视角下统筹发展和安全的耕地保护法治建设

惠建利

（陕西师范大学国家安全学院<政法与公共管理学院> 西安 710062）

一、问题的提出

近三年（2021、2022、2023）的中央一号文件中，对耕地保护的重视程度明显递增、制度不断创新、更加重视执法监督。应对耕地保护严峻形势的主要战略除了“守住耕地红线”，还应包括“确保农地之实”“保障粮食安全”“保障生态安全”等，对此，现有耕地保护法治跟进不足，缺乏整体性的反应和适应。纵观改革开放以来我国的耕地保护法治，总体上呈现出一种“阶梯式徘徊进展”的状态。在1985—1997 年的耕地保护法治初步确立阶段，受城镇化发展的冲击，耕地保护立法目的实际没有实现；在1997—2017 的耕地保护法治强化阶段，一以贯之的耕地保护政策为遏制耕地数量锐减起到了重要作用[1]，但受进一步城镇化发展和经济发展需求的影响，耕地保护效果并不明显；2017年以后，耕地保护法治更加严格，保护力度不断加大，但还达不到国家寄予的战略厚望。

自1987 年《土地管理法》提出“十分珍惜和合理利用”土地要求以来，耕地保护议题开始受到国内部分学者的关注，但直到1997 年《土地管理法》修订后，相关学术研究才全面跟进。起初的研究多针对我国为了经济高速增长大量牺牲耕地问题展开，提出应实现耕地管制[2]，强化土地执法监督[3]，明晰土地产权[4]等具有现实针对性的观点。随着我国城镇化发展不断推进，耕地“非农化”问题更加突出，相关研究开始注重耕地质量问题，提出统筹社会发展与耕地保护[5]，兼顾非农建设用地与耕地质量保护[6]等观点。2014 年9 月农地“三权分置”政策提出，农地适度规模经营得到推进，但亦带来耕地“非粮化”问题，相关学术研究密切关注该情况，提出将流转地用于粮食生产是三权分置的核心[7]等观点。2017 年，我国有关耕地保护的纲领性文件《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》出台，耕地保护开启新征程，制度更加严格。学者们提出了完善耕地保护制度的执行保障机制[8]，健全耕地质量保护法律体系[9]，基于国家干预理论构建耕地“非粮化”法律制度[10]等具体而深入的耕地保护法治建设建议。

改革开放以来的中国耕地保护法制学术研究成果丰富，研究视角多而广，有相当启发意义，但多从农业经济学、资源科学等角度展开，聚焦于其经济效用[11]。虽然也有学者从粮食安全和生态安全双重保障视角，甚至“三位一体”视角研究耕地保护问题，但缺乏新时代背景下基于整体主义视角系统专门研究耕地保护法治建设的研究成果。新时代，我国经济社会发展指导思想已由“发展重于安全”趋向“统筹发展和安全”[12]，耕地保护与这一时代选择紧密相关。对此，相关学术研究仍存囿限，主要表现在“统筹发展和安全”的耕地保护法治指导性理论尚未形成。“统筹发展和安全”首次被“十四五”规划建议纳入，并设专章做出全面部署，是新时期我国经济社会发展指导思想的主要内容。如何在耕地保护领域贯穿“统筹发展和安全”理念，形成服务新的社会需求的耕地保护法治建设理论视野，诸多问题仍需澄清。此外，中国耕地保护法治建设有一系列“新现象”需从整体主义视角予以关注。一是随着农地“三权分置”的逐渐成熟，耕地利用主体趋于多元化。如何有效平衡耕地利用主体的经济利益与耕地的安全效能、生态效能是未来一段时期内耕地保护法治需解决的主要矛盾。二是乡村振兴战略下涌现出的诸如度假型、生态型等规模性观光农业，促进了农村土地的复合利用，但耕地的生产功能受到削弱，耕地“非农化”“非粮化”风险加大，给耕地保护法治建设带来新的挑战。三是国际粮食贸易平衡被打破带来的新制度应对模式需发掘。2022 年以来，在新冠肺炎疫情、俄乌冲突等多重因素的影响下，粮食贸易保护主义显现，国际粮价持续上涨[13]。我国虽然粮食生产正常，但对外依存度高，影响到国家粮食安全，耕地保护法治建设研究需及时跟进。

2022 年9 月，《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）公布，标志着我国耕地保护从“零散立法”向“整体性立法”转变迈出了代表性的一步，无论从立法宗旨，法律实体内容来看都有很大进步。在立法宗旨上，相比《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规对土地利用促进社会经济发展的强调，《征求意见稿》增加了“保障国家粮食安全”的内容。在具体内容中，更是确立了耕地保护补偿制度、压实相关主体耕地保护责任、明确优先划为永久基本农田的情形等统筹发展和安全的具体制度。尽管如此，《征求意见稿》在如何使具体制度统合于“统筹发展和安全”的指导思想，提高立法的整体性效果上仍有完善的空间，需要学术界提供相应理论支撑。

二、耕地保护法治建设思路的整体主义转变

整体主义理论是一个历久弥新的话题，学术界对其的探讨广泛而深入。西方学者卡普拉认为，着眼于部分的世界观是不健康的世界观[14]，当今多数重要问题具有全球性，许多非常重要的社会选择都对人类整体的继续生存有着影响[15]。马克思认为，同样的人力和物力，如果能在专业化基础上实行联合会比单干具有更高的效能[16]。整体主义理论被广泛应用于各学科各领域，甚至最私法化的合同法规范体系，已呈现出由近代合同法的“个人主义”向现代合同法的“整体主义”倾向的国际趋势[17]。学者对整体主义有三种不同看法。第一种观点认为，整体主义是一种观念，与个体主义相对应。整体主义是指人类群体的整体利益[18]，主张通过整体研究来揭示事物的全貌和演进规律[19]。第二种观点认为，整体主义既是一种观念也是一种治理模式。作为观念的整体主义与个人主义相对，强调集体利益、公共利益优先至上；作为治理模式的整体主义与地方保护主义相对，强调协同行动、共担社会责任[20]。第三种观点认为，整体主义既是一种意识形态和价值也是一种方法论[21]，应通过“系统论”“大局观”的立场与方法，解决实践难题。本研究认为，整体主义包括观念上的整体主义、治理方式上的整体主义和方法论上的整体主义，内容涵盖了以上三种观点，或可称为“第四种观点”。这样，耕地保护的整体主义，不仅体现为集体主义，还包括共担社会责任、整体性保护。具体而言：第一，耕地保护需要整体主义观念。整体主义观念是集体利益优先于个人利益，整体主义观念下的法律制度设计，是在综合考虑各方主体利益的基础上，明确社会共同利益是个体利益得以实现的前提和基础，较之个人利益具有优越性。这点也是国外耕地保护最成功国家的经验，即严格法规制度，限制土地私主体权利，即使是土地私有制的英国，土地所有者也无权改变土地用途，此项权利必须由政府给予他们[22]83。第二，耕地保护需要耕地整体主义意识。耕地保护的逻辑起点和终点均是“人人共享”，耕地保护的这种社会性需要法律的适配与保障，也需要营造全社会保护耕地的强烈意识，甚至耕地保护的社会、政治和政策共识比任何特殊的政策方法更为有效[22]93，通过培养“共担社会责任”的意识，为耕地保护法治建设及落实提供社会支持。第三，耕地保护需要整体主义方法。整体主义追求从系统、大局出发的立场与方法，针对的对象不是个体而是系统，包括系统整体和组成系统整体各要素的相互关系。耕地保护与国家、政治、社会组成一个整体，耕地保护制度对农民利益、乡村振兴、生态安全及粮食安全都有重要意义。习近平总书记指出，“耕地是我国最为宝贵的资源”。因此，需要运用整体主义方法构建耕地保护法治，建立一种兼顾市场主体及国家的发展和安全、兼顾城乡发展、兼顾近期与长远利益的耕地保护法律制度。

新时代，整体主义有着更为具体的表现，需引起我国耕地保护法治建设的重视。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“统筹发展和安全”的创新理论。党的十九届五中全会将“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想。“统筹发展和安全”是贯彻总体国家安全观的重要需求，具体体现了总体国家安全观中的系统思维和方法。统筹发展和安全的思想，贯通于我国经济社会发展的每个领域和全过程，也贯通于耕地保护的全过程中。耕地是国家粮食安全的根基所在，因此，要从战略和全局的高度认识耕地保护的重要性，从整体主义视角出发构建耕地保护法制，把“统筹发展和安全”的理念融入耕地保护领域，以系统思维明晰战略，采用整体性方式方法化解耕地风险。从时代意义上讲，“统筹发展和安全”的思想和理论是整体主义理论在新时代耕地保护法治建设中的一个重要体现。新时代，从整体主义视角构建耕地保护法治，迫切需要将“统筹发展和安全”的思想和理论融入耕地保护法治建设。

多年来，我国的耕地保护法治建设，未能全面跟进时代变革，实现转型。主要表现在：耕地保护法制分散、不统一，耕地保护激励制度尚不完善，耕地保护可持续发展制度不到位，耕地保护程序性规范不足。正如《征求意见稿》说明书所言，现行法律法规体系分散、不统一，缺乏有效衔接，未能做到与时俱进。从整体主义视角审思耕地保护法治现状，考虑耕地保护法治建设的整体性战略布局，需实现以下思路的转变：

（一）从“碎片化法治”向“整体性法治”转变

目前以部门为主导形成的各种与耕地保护有关的政策法规及管理呈现碎片化的特点，部门之间有关耕地保护的政策法规在规制目标、范围、条件、对象等方面存在一定差异，使得中央的有关耕地保护政策在实践中难以有效开展。耕地“非农化”“非粮化”的影响已经渗透到我国社会的各个领域，对此，现有法律法规难以实现有效规范。因而需要站在整体主义角度完善甚至重构耕地保护法治体系。整体主义理论强调将事物整体作为解决问题的基本单位，强调事物之间的关联及其整体性，主张从宏观层面对事物进行把握，通过局部调整实现整体最优效应。当前我国的国土空间规划、全域土地综合整治政策都部分体现了整体性治理的思路，接下来实现耕地保护的“整体性法治”转变，还需统筹不同政策法规的目标、范围等以形成稳定性、权威性的法治。

（二）从“概念冲突模糊”向“概念统一明确”转变

整体主义视角下的耕地保护法治建设，需要法律制度的统一化、体系化，需要将法律制度置于统筹发展和安全的框架中加以思考和布局，而法律制定的整合统一首先应体现为法律基本要素、基本概念的统一化、明晰化。法律概念是法学研究的基础，也是制度建构和体系完善的基石。如果概念不统一、不规范，制度安排就难以形成、制度功能就难以发挥，这就需要梳理现有制度中的概念重复冲突等问题。目前以部门法、单行法为主导形成的各种与耕地保护有关的法律规范，在核心概念上用词不够规范，概念的名称、含义、范围都存在交叉或冲突。各类耕地保护政策中的概念用语在不同部门的实践应用中存在较大差异，各部门的理解都存在不同，导致实践执行部门和社会主体对耕地保护相关问题的理解不一致，许多基础性工作难以开展，也影响到法律的有效实施。因而需要整体性梳理与耕地保护相关的概念，建立“统一明确简洁”的耕地保护法律概念体系。

（三）从“单一加强执法力度”向“综合反应耕地功能”转变

在耕地保护中过度强调加强执法力度容易造成政府与民众对立的“假象争利”后果，使用此种模式应对耕地保护问题的法治思路，在某种程度上是耕地保护法制本身不够系统完善、耕地保护法制最初起源于紧急应对之法的客观现状的要求，尽管一些聚焦于耕地保护的应急法律和制度在缓解短期的现实困境方面有一定积极意义，但同时不可避免陷入“有洞补洞”的简单修法循环中，其应对之策也主要是局部的和短期的。目前社会上广泛存在两种忧虑和慌恐，一种是对粮食安全的担忧；另一种是对保护耕地给农民带来经济利益损失的担忧。这两种现象所基于的假设是：国家重视粮食安全，农民必须种地保粮食安全，经济利益却难以保障。这是一种对耕地保护与粮食安全关系的片面理解，忽视了耕地保护的全面性、差异性、多功能性以及粮食安全的多元性、阶段性、动态性特征。有鉴于此，有必要科学反映耕地保护的粮食安全功能及其他功能，转变传统的加强行政执法的思路，科学看待耕地保护与粮食安全的关系。耕地保护法治建设不仅需要加强执法规范，而且需要相关规则意识、平等意识在法治中得到贯彻。

（四）从“强化政府耕地保护责任”向“注重多元主体共责”转变

与任何一种资源保护一样，耕地保护需要发挥全社会的力量，共同营造耕地保护氛围。因此，耕地保护本身是一个较为开放的整体，人人均与其关联。联合国发布的《2021 年世界粮食安全和营养状况》将耕地保护作为一项国际问题，也强调全民参与。应对耕地保护的主体法治建设可分为两类，一是如何合理安排各种法律与制度，实现多元主体共同参与、发展和利益平衡，达到整体性最优效果；二是如何合理安排政府的耕地保护责任，避免责任推卸，减少执法成本。这两类法治建设途径亟须整合，因而需要凸显“多元主体共责”理念。从某种意义上而言，“多元主体共责”理念也是一种“整体主义”，既强调思想意识上的集体主义、耕地保护公共利益优先，也强调行动上需要强大的、综合性的实施主体，包括党和政府、农民集体、农户、经营主体和社会主体的协同行为。

（五）从“完善静态实体性规范”向“强化动态程序性规范”转变

耕地保护立法内容从性质上可以划分为实体性规范和程序性规范两大类。实体性规范内容的科学性、严谨性、系统性对于法制建设运行、开展、实施发挥着方向性影响，但若将实体性规范完善作为实现法制建设的唯一目标则有失偏颇。事实上，国家的法治建设是一个极其复杂、系统、有机的工程，既与社会经济发展互构共生，又与国家政治安全、社会稳定、生态保障互促互限。在社会主义市场经济确立初期，不少学者、政府决策者乃至民众就已认识到，在考虑法治建设时，中国更侧重于实体合法性方面，而对法律程序问题缺乏关注和理解。然而，对待耕地保护这一复杂系统的问题，完善“程序公正”当前仍未受到学者的普遍关注。进入新时代，我国新的社会矛盾不断涌现，特别是在国际粮食贸易环境发生巨大变化的情况下，需要及时转换思路，使耕地保护法治建设模式与制度调节逻辑也重视“动态程序公正性”，借助程序化解复杂的价值问题，通过公正程序使实体规范得以实现，因为完备的程序要件是法治协调运作的必备基础[23]。

三、整体主义视角下的耕地保护法治建设

（一）当前耕地保护法治建设的宏观构想

1.立足于国家粮食安全保障的常态化建设

21 世纪全球面临粮食安全、营养安全和气候安全三大挑战，均与传统的以农业为基础的粮食生产系统有关。联合国发布的《2021 年世界粮食安全和营养状况》显示2030 年实现消除饥饿目标不容乐观[24]。世界粮食危机给中国的粮食安全敲响了警钟，更让人们看到了耕地保护的极端重要性。党中央将耕地保护上升到国家安全的高度，反复强调中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上[25]。耕地面积及质量不仅影响到人类食物供应及食物价格，而且影响国家在国际粮食市场上的地位。美国耕地资源保护政策中，鲜明指出耕地资源事关国际粮食市场中美国的领导地位。此外，耕地保护也影响农业及其相关行业发展。在耕地保护制度演化过程中，我国出台了耕地占补平衡等制度，塑造了从数量到质量再到生态的耕地“三位一体”保护理念。为了增加耕地，从早期的土地开发整理复垦到现阶段的全域土地综合整治，都体现出耕地保护制度与时俱进的过程。对此，《征求意见稿》在立法宗旨上已有鲜明的体现。这充分说明中国在应对粮食安全的过程中，耕地保护法治安排不只是一种应急策略，而是同经济社会的可持续发展相互协调，能够统筹短期目标与中长期发展战略。

2. 在可持续发展的基础上重塑耕地保护法治理念

构建好的法律法规，需有清晰的法治建设指导思想，制定出的法律规则才会清晰明确[26]。新时代新发展阶段，统筹发展和安全，就是要坚持系统思维，同步部署安全与经济社会发展，站在顶层设计和整体谋划的角度，促进发展和安全的良性互动[27]。理念在制度系统中处于引领地位，理念指向直接决定着制度功能的定位[28]。统筹发展和安全，重塑耕地保护的法律理念，从功能维度上看，耕地保护不仅会对经济发展、劳动力市场、税收、产业结构、生态环境等造成影响，而且，会影响到粮食贸易、社会稳定和政治安全。在社会层面，耕地保护还影响到城乡、区域结构、生活质量等。因此，需在全方位和可持续发展的基础上构建兼顾整体性和动态性的社会、政治和经济体系，调动并整合各类不同主体的作用，形成整体性合力，平衡不同群体的利益，通过制度创新，赋予耕地保护新的活力和功能。对此，《征求意见稿》无论是在基本原则上，还是在具体内容上都有充分体现。

3.推动耕地保护立法系统化、综合化

目前，我国涉及耕地保护的立法比较分散，国家层面有《农业法》（1993）、《土地管理法》（2019）、《农村土地承包法》（2018）、《民法典》（2021）、《刑法》（2020）、《乡村振兴促进法》（2020）等法律，《土地管理法实施条例》（2021）、《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（2021）等行政法规以及部门规章，此外，还有各地相关地方性法规及规章。这些立法为耕地保护提供了重要保障，但也存在一些遗憾。总体而言，国家层面的相关立法并不专门调整耕地保护问题，有关耕地保护的立法零散地分布于各部门法中，针对性和可操作性都不强，一些亟需的制度存在空白等问题。部门规章和相关地方立法由于立法层级和效力有限，不能对耕地保护做出系统性、整体性的制度安排。耕地保护法治建设要想达成发展和安全相互促进目标，就必须从目前以“零散立法”为主转变为真正意义上的“整体性立法”，统筹城市建设与耕地保护，协调耕地保护全面与局部、中央和地方的关系等，《征求意见稿》正是对此需求的有效回应。

（二）当前耕地保护法治建设的具体构想

1.更新、规范法律概念

随着中国粮食安全问题的日益严峻和国家对粮食安全重视程度的提高，“耕地”“永久基本农田”“高标准农田”等概念在中国法律文本和政策文件中频繁出现，目前有必要对这些概念重新审视，形成可准确反映耕地保护动态和社会现实的规范化概念，并在此基础上调整相关的制度安排和政策体系。学界对此已做尝试。例如，有学者认为，目前制度规范中的永久基本农田与基本农田的表述存在混用[29]，认为耕地有特定的内涵，和园地、林地、牧草地等其他农用地是平行关系[30]，耕地是由自然要素、经济要素与社会要素综合作用形成的自然历史综合体[31]，有必要重新界定传统沿用的耕地概念，把园地、鱼塘归入耕地的范畴[32]。此次《征求意见稿》统一了“耕地”的概念和“永久基本农田”的概念。强调耕地的种植农作物特性，强调了耕作层未破坏的耕地。要求每年至少应保证收获一季农作物，与园地、林地、牧草地有明显区别。强调永久基本农田是实行特殊保护的耕地，重点是用于发展粮食生产，特别是口粮生产。当前，随着国际国内粮食贸易环境和人民生活需求变迁，耕地作为一种公共资源，其内涵日趋丰富和精细化，除了传统意义上的自然要素，还融入了经济要素、社会要素、安全要素等。《征求意见稿》关于“耕地”和“永久基本农田”概念的表述，更符合时代背景，可改变人们对耕地的传统认识并升级保护理念，推动全民积极营造保护耕地的氛围。

2.创新耕地保护综合体制

虽然经过2018 年政府体制改革，政府职能部门职责已得到有效整合，但由于体制的制约、考核标准的执行力不强，仅仅依赖部门联动，许多基础性工作难以开展，源头问题难以得到根本解决，政府各职能部门的耕地保护职责难以形成合力。因此，统筹发展和安全，需要寻求在耕地保护管理体制上的突破，这是重构中国耕地保护法治体系的重要保障。国际上，一些经济发达国家土地管理机构正趋于综合化发展，融合土地规划、基础设施等部门职能于一体[33]。鉴于自然资源部门和农业农村部门的耕地利用目标有别，二者在高标准农田建设项目管理职能上有交叉等问题，建议在耕地保护中，明确自然资源部门的牵头作用，细化农业农村部门的具体职责，将各部门的行政审批、联合执法等方面的责任落到实处。《征求意见稿》确立了耕地保护田长制，但规定简略，建议借鉴我国环保领域中实践探索和立法都较为成熟的“河长制”“林长制”，建立统一负责多部门联动的“田长办”，引入第三方专业耕地检测机构进行监督等制度，同时对“田长”的工作职责、巡查频率、巡查内容、薪资待遇等做出界定或规定相应的引致性条款，形成耕地保护长效监管机制。

3.健全耕地保护责任制度

在健全国家法律制度体系中，应更加重视推动耕地保护责任制度，建立整体性责任机制。第一，落实耕地保护党政同责制度。强调党委和政府领导干部在耕地保护中的共同责任，有利于强化法治责任的落实，形成统筹协同的党政结构[34]，具有系统性、整体性和协同性特点和效果。我国各地实践正逐渐将党政同责融入耕地保护工作，此次《征求意见稿》将耕地保护“党政同责”制度上升为法律制度，意味着耕地保护责任主体范围由政府扩大至各级党委，形成耕地保护领域统筹协同的党政结构，具有整体性、协同性特点及效果。第二，随着粮食安全的国家战略地位不断提升，未来的耕地保护法对既有的法观念及法律制度应有较大的改革，在注重党政同责的同时，也应更多地关注个体的耕地保护社会责任，调动多元主体参与耕地保护的主动性和积极性，实现“人人尽责”的耕地保护共同体。《征求意见稿》明确了耕地所有权人和使用权人等耕地权利人的耕地保护责任，还规定了建设单位占用耕地耕作层剥离再利用责任，但对检验认证、媒体等第三方机构的责任规定缺乏，对增强全社会保护耕地共同责任意识的规定缺乏，尚需进一步完善，从而形成耕地保护责任由全社会共同分担的格局。

4.统筹耕地“约束性”与“激励性”规范

第一，在耕地保护中加强“约束性”规范。因为耕地保护关系到我国粮食安全战略及长远发展稳定，所以须紧紧围绕国家意志和发展战略来开展，这必然要求加强耕地保护中的政府约束力。在维护耕地保护相关主体利益的前提下，充分发挥国土空间规划和监管执法等政府约束性规则的关键性作用，以此规范、约束和引导各方利益主体对耕地的开发、利用和保护行为，并将其作为一项面向新时代耕地保护战略的基础性制度加以落实。第二，在耕地保护中完善“激励性”规范。完善基本农田有偿保护、耕地保护指标交易等市场化规范。当前，在粮食安全背景下，应坚持耕地保护国家规制的严格化。进一步提高国家土地管制的效率，巩固其合法性。同时将利益平衡的理念运用于制度安排中，激发耕地保护付出主体的主观积极性，让国家、集体、农民、经营大户能够合理分享土地的增值收益。《征求意见稿》在实体内容中虽然规定了耕地保护补偿制度等激励性制度，但规定的四大基本原则———“科学规划”“保护优先”“从严管控”“用养结合”——都属于约束性原则。作为通识的法律原理，基本原则是对立法、执法、司法和守法具有全局性的指导意义和普遍使用价值的基本准则，指导法的规则的制定和作为具体制度的出发点，贯穿于法运行过程的始终。由此，我们有理由怀疑，缺乏“激励性”基本原则的耕地保护法，如何能够指导具体的激励性规范？特别是，如果实践中出现激励性事实，但现行法律未具体规定，则司法机关会陷入无法可依的困境。然而，如果法律基本原则中规定有“激励性”原则，此问题可得以缓解。因此，从整体主体视角观之，《征求意见稿》的基本原则内容不全面，存在“一边倒”缺陷。

5.重新诠释农地和宅基地“三权分置”内涵

在我国，自2013 年中央农村工作会议正式将农地“三权分置”改革作为一种制度安排确立以来，农地“三权分置”的内涵一直侧重于鼓励“耕作者的积极性”。如《深化农村改革综合性实施方案》（2015）、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（2016）都提出，要在农地“三权分置”改革的基础上，加强对土地经营权的保护。学者们也多认为农地“三权分置”的核心是“搞活经营权”[35-36]。与此相类似，2018 年中央一号文件正式提出的农村宅基地“三权分置”核心要义是适度放活宅基地使用权[37]。自2020 年世界粮食危机出现以来，学者们审思了农地“三权分置”的内涵，提出了诸如农用地“三权分置”改革虽然有效但也带来耕地“非粮化”“非农化”之恶果[38-39]等观点。新时代“三权分置”的核心不仅仅在于放活土地经营权、宅基地使用权，还有保粮食安全、社会稳定等价值，具有“公私双性”，需通过立法遏制“三权分置”带来的威胁耕地安全行为，重新诠释“三权分置”的内涵。对此，《征求意见稿》进一步压实相关主体的耕地保护责任，第五十条规定，土地承包合同及土地经营流转合同应明确“实际经营人”的耕地保护义务，该条规定强化了耕地实际经营权人的责任，意味着其可能会同时承担违约责任和违法责任，但将责任主体仅限于实际经营人未免不周全，因为也存在合同其他主体违反耕地保护责任的情形，如发包方、合同双方主体共同违反耕地保护责任。

6.完善耕地保护程序性规范

考察和分析历史的演变，可以发现，程序是否完备是衡量法制优劣的主要条件。正当法律程序条款适用的意义有两个方面，一方面，要求行政机关的权力行使过程符合最基本的程序性要求、满足最低限度的公平，保证在耕地保护事前、事中、事后环节起到应有的作用。比如安徽滁州实行耕地保护前置，在重大项目规划选址中严格设计、审批程序，保护耕地和永久基本农田。另一方面，需赋予农民耕地保护知情权、参与权、监督权等程序性权利，充分调动农民集体、广大农民、土地经营者等耕地最直接的管理者、使用者、经营者保护耕地的动力和积极性，将治理理念、治理模式融入耕地保护法治建设中。建议耕地保护法治建设中，保障农民耕地保护全过程参与权。建立“权力清单”制度，将与耕地保护有关的村务公开、资产管理等事项分类梳理，让农民自觉承担起乡村振兴的主体监督责任。因为，就农民土地权益的保护来说，程序公正先于货币补偿。《征求意见稿》程序性规范欠缺，有些程序性规定过于笼统、缺乏操作性。例如，《征求意见稿》将耕地保护“党政同责”制度上升为法律制度，在法律责任部分对耕地保护违法违规行为问责加以专门规定,但对问责的程序缺乏规定或相关的引致性条款。党政同责可能既涉及党内程序又涉及法定程序，对此应制定具体的程序性规范[40]。《征求意见稿》规定了建设单位占用耕地耕作层剥离再利用责任，但在如何贯彻落实等实践难点问题上没有明确规定，需实现突破，建议对建设单位违法行为的责任承担及救济问题做出具体规定。此外，耕地保护过程中农民的知情权、参与权、监督权等程序性权利缺乏规定，影响实体规定的执行效果。

四、结语

综上，中国耕地保护法治具有多个特点：第一是“整体”。表现为耕地保护法治体系应具有整体性。包括立法系统化、保护机制协调统一等。第二是“综合”。表现为耕地保护法治建设需注重多元主体共参共责和经济社会的可持续发展等。第三是“统筹”。表现为在耕地保护法治建设中统筹发展和安全，统筹短期目标与中长期发展战略等。《征求意见稿》紧跟时代变化，贯彻国家关于粮食安全和耕地保护的重要精神，将耕地保护在国土空间规划中的优先地位、耕地保护“党政同责”等制度上升为法律制度，形成了较为完整的耕地保护法规体系。另外，在本研究提出法治建设思路转变和法治建设构想的基础上，还应进一步达成以下共识：

第一，耕地保护法治建设是一项宏大的社会系统工程，涉及诸多要素和环节。我国耕地保护法治建设的重点是理清法治现状，重塑法治理念，推动立法的体系化、综合化。从整体主义视角审思耕地保护法制建设，还应从全面落实耕地保护法律规范和全面布局耕地保护制度改革着手，将法律规定落到实处。第二，正视耕地的多元性，制定差别化耕地保护制度。耕地属性、区域差异增加了耕地保护法治应对的复杂性，对此，要在正视我国各地耕地资源禀赋差异大的客观情况下，循名责实地对待不同地区、不同类别耕地的保护。例如，2022 年8 月1 日实施的《黑土地保护法》即是针对黑土地的属性做出规定。第三，中国耕地保护法治需形成全球视野。随着国际粮食安全危机的深化，国际粮食市场动荡、供给短缺局面出现，不少粮食产量大国通过颁布粮食出口禁令等措施应对粮食危机。中国如何应对国际粮食危机，同时携手国际社会共同应对粮食安全挑战，对此耕地保护法治建设亦应未雨绸缪。