政府信息公开不当申请数字治理的难题及其破解

董 妍

一、问题的提出

自2008年《政府信息公开条例》创设了政府信息公开制度以来，一方面公民遭遇政府信息公开的“玻璃门”，(1)吕艳滨：《打破政府信息公开的“玻璃门”》，《领导之友》2011年第7期。另一方面，以“陆红霞案”(2)《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》，最高人民法院公报：http://gongbao.court.gov.cn/Details/e3af370ff3c78f1657069b4d4e137f.html?2015年11月10日。为代表的少数申请人利用政府信息公开制度，频繁地向行政机关申请政府信息公开，甚至提起信息公开行政诉讼，侵占了大量的行政和司法资源。为此，2019年《政府信息公开条例》进行修订，第35条和第42条在行政程序中设置了说明理由、延迟答复、收取信息处理费等方式对频繁、大量提出申请的规制。在此之前，基于“法无授权即禁止”的公法基本原则，在没有明确依据的情况下，对不当行使申请权的规制大多体现在司法领域中，一时间出现了大量以否定诉的利益裁定驳回起诉的案件，这一做法也因缺乏明确的判断标准而遭到了学术界的诸多质疑。(3)沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，《法制与社会发展》2016年第5期；梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，《华东政法大学学报》2016年第1期；王锡锌：《滥用知情权的逻辑及展开》，《法学研究》2017年第6期；王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，《比较法研究》2017年第2期。2019年《政府信息公开条例》的修改将对不当申请的规制由司法程序提前至了行政程序中，为减少无意义的程序，节约司法资源提供了规范依据。

2021年8月，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确了全面建设数字法治政府的要求，这意味着在法治的轨道内，运用数字技术，实现良好治理是行政机关努力的一个重要目标。有学者将数字法治政府与“良法善治”的理念结合起来，认为这是一种新的治理模式。(4)李桂林、李露雅：《“良法善治”维度下数字法治政府建设的“双化协同”》，《南昌大学学报(人文社会科学版)》2022年第2期。具体到政府信息公开程序中，一方面利用数字技术提供更好的公开服务，进一步保障公众获取政府信息的权利；另一方面也可以利用数字法治政府建设，进一步探寻和完善在行政程序中如何更好地对不当申请权的行使进行规制。

如何运用数字技术实现对政府信息公开申请人不当行使权利的精准治理，依据何规范建立怎样的程序，既符合规范要求又能够实现治理目标，这是一个技术层面的问题，但是，从行政机关角度而言，必须以明确的依据作为基础。按照《政府信息公开条例》第35条的规定在“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”的情况下，行政机关可以要求说明理由或者延迟答复，依据第42条规定，行政机关还可以收取信息处理费。对于“合理范围”的标准，应当由行政机关制定，当然，标准的制定本身也存在诸多问题，(5)董妍：《政府信息公开不当申请规制研究——兼论〈政府信息公开条例〉第35条的适用》，《河北法学》2022年第9期。但由于此问题不在本文讨论的范围内，所以此处不进行论述。

为了充分识别申请权不当行使的申请人，可以依照图1所示路径建立预警及处理机制。图1的流程中有这样3个要点。

(1)建立统一的政府信息公开申请平台是实现运用数字技术对申请权不当行使进行规制的前提。只有建立了统一的平台，将所有政府信息公开申请的数据进行汇总，才能准确检索申请人提出政府信息公开申请的情况，也才能准确做出是否正常申请的判断。

(2)平台的预警机制仅作为初步提醒，为保证判断结果的准确性，在预警之后，行政机关需要再次进行人工识别，才能明确依据哪个程序进行处理。

(3)上述数字治理的流程，均有《政府信息公开条例》的明确规定作为依据，符合法定程序。

其实，现实中已经存在了法院和行政机关共同建立信息公开申请权不正当行使名单的现象，上述系统不过是将这一程序数字化，提升了效率，也提升了精准度，而且该程序在技术上并不难实现，但是在实践中面临着以下两个问题。

第一，运用数字技术实现对权利不当行使的治理以建立统一的政府信息公开平台为前提，只有统一的平台才能做到识别的高效性和准确性，而建立统一的平台又以各行政机关的信息公开申请情况和数据为基础。现实中，由于行政机关之间存在信息壁垒，数据的横向流动性较差，因此要及时、准确识别不当行使权利的申请人十分困难，这也是引入数字治理手段的必要性所在，同时也是治理过程中应当关注的重点问题，这是目前最需要解决的问题，正如有学者所言，行政法治需要依据数字化转型进行必要的调整。(6)关保英、汪骏良：《基于合作治理的数字法治政府建设》，《福建论坛(人文社会科学版)》2022年第5期。

图1 识别申请权不当使用的预警及处理路径

第二，政府信息公开制度的目的在于提升政府透明度，同时保障公众获取政府信息的权利，这才是信息公开制度的主旋律。因此，在对信息公开申请权不当行使治理的同时，不能因此忽视了对于申请人权利的保护，否则便是喧宾夺主。在运用数字技术进行治理的过程中，容易出现自动化决策导致的侵犯申请人合法权益。同时，行政机关在处理数据的过程中也面临着新的行政法律风险，如何做好数据合规，避免法律风险，也是在数字治理过程中必须要考虑的问题。

本文将以上述两个问题为逻辑线索，展开讨论。

二、破解行政机关之间的数据壁垒

新的数字技术和共享理念并非某种特定的技术手段，而是将数据作为一种资源并在源头上进行横向整合的模式。这种模式充分挖掘数据价值，形成数据红利，为政府决策提供更为全面的依据，有助于治理中的宏观决策、趋势预测以及结果反馈。同时，也可以实现针对具体问题甚至是个案的精准治理，大幅度提升治理能力和治理水平。

具体到政府信息公开申请权的不当行使领域中，通过数字技术在不同行政机关之间形成数据共享，并且建立相应的预警机制，使行政机关准确应对，但要实现这一目标，不同行政机关之间的数据壁垒是当下面临的一个问题。

(一)数据壁垒的形成

现有行政组织体系不能完全实现数字政府的协同治理和数据共享，数据价值未被充分挖掘。数字政府背景下对行政治理提出了新的要求：一方面，需要实现多主体的协同治理，在不同行政机关之间，乃至行政机关和其他社会主体之间形成紧密协作，多主体共同参与到治理的过程中，实现治理资源的重新配置以达到资源优化，最大程度发挥各自优势。另一方面，在不同领域、不同系统之间互联、互通，从而形成数据共享，共同为治理目标服务。而现有的行政组织体系要实现上述目标存在一定困难。

第一，行政体制垂直架构形成“职能孤岛”。在我国传统的政府组织结构中，纵向的层级制更加受到重视，强调在各自的领域中垂直的授权和执行。这种制度有利于防止权力滥用，但紧凑度和弹性不足，在数字化时代运行成本较高、效率较低，难以对治理需求进行有效回应。现有规则和制度把行政机关的职权严格限定在一定的范围内，横向的协作和交流困难较大，难以实现多主体的协同治理。(7)马颜昕：《数字政府：变革与法治》，《教学与研究》2021年第3期。诚然，“职能孤岛”是管理精细化的必然结果和要求，但是在数字政府背景下，却成为数字技术发挥更大价值的障碍之一，导致了“信息孤岛”的产生。

第二，垂直架构形成“信息孤岛”。垂直为主的管理体制割裂了数据之间的联系，各机关持有本领域的数据，形成了“烟囱数据”“信息孤岛”。(8)徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》2018年第1期。此外，行政管理任务的繁重以及缺乏技术支持，使得单一部门对本领域数据的利用也仅限于简单的统计分析，并未对数据进行充分挖掘，数据利用效率较低，(9)马怀德：《落实〈法治政府建设实施纲要〉深化“放管服”改革》，《中国行政管理》2021年第11期。发挥其应有的价值，更不能实现数据为城市治理赋能。

具体到政府信息公开领域中，对《政府信息公开条例》第35条的准确适用，离不开对于申请人之前申请情况的统计，实践中滥用申请权的申请人经常是向多个机关同时申请多份政府信息公开，行政机关之间横向的数据沟通对准确判断申请人的申请情况和申请动机十分必要，数据壁垒的存在，给上述工作带来了困难。

(二)数据壁垒的打破

提升政府治理能力必须在法治轨道内进行，要实现数据整合与协同治理，必须以法治为基本原则，人民政府的领导协调为基础，数字化为重要途径，一体化信息平台为载体，构建“数字+法律”双驱动、双赋能，实现提升政府治理能力的目标。

在政府信息公开领域，需要将人民政府作为协调机构，建立统一的政府信息公开平台，实现对于数据前端的整合，彻底打破数据壁垒。由人民政府建立统一的协调机构，也与《政府信息公开条例》对地方政府的定位契合。具体来说，应当包含如下两方面。

1.将人民政府作为协调中枢，实现职能部门上游整合，破解“职能孤岛”难题

在政府信息公开领域化解“职能孤岛”必须注意两个问题，一是进行职能整合的主体必须有足够的资源和能力达到有效整合的既定目标，二是要避免因职能整合造成的权责不清等新问题。有观点认为应当对我国行政体制进行大力调整甚至重塑，以符合数字政府建设的要求。但是，我国现行管理制度是经过长期实践积累而形成的，在社会管理绝大多数的情境中都发挥了非常重要的积极作用，若因数字政府建设，甚至是政府信息公开统一平台建设便对我国目前行政管理制度进行否定，有违现行法律规范。况且数字政府建设尚在起步、试错阶段，其效果尚待实践检验，此种情况下贸然对已经相对成熟的行政管理体制进行较大幅度调整，实属舍本逐末之举。在维持现有行政管理体制不做较大调整的前提下，解决“职能孤岛”的问题，应当充分发挥人民政府的综合协调作用，可以考虑人民政府内部机构职能的微调，领导全市数字政府建设，建立全市统一的政府信息公开平台，在各部门的“孤岛”之上进行整合，解决横向沟通不畅、协调成本高的问题。这种做法一方面符合现行法律中对人民政府职能的定位，另一方面又能避免在职能部门末端整合带来的权责不清问题。

2.推进一体化信息平台建设，实现政务数据共享，破解“信息孤岛”难题

在明确了人民政府的协调功能之后，需要对工作形式进行进一步完善。针对信息整合与协同办公，应当从以下三方面着手。

一是要建立政府信息公开一体化信息平台。传统的办公模式将数据的收集和使用限定在某个特定的机关中，各机关之间数据不流通，业务流程分散，造成数据重复收集以及利用率不高。在统一平台平台建立后，全市所有行政机关的政府信息公开申请应当均在统一平台上完成，实现入口和出口的统一。对于申请人不当行使申请权的问题，数据的不流通导致行政机关在面对申请时无法得知申请人之前向其他机关申请的情况，仅凭经验进行处理，不能迅速作出反应，效率较低。政府信息公开一体化信息平台在源头上对各领域数据进行整合，穿透现有的行政组织架构，实现数据的多向流动，解决“信息孤岛”“条块分割”等问题。由此，行政机关可以通过统一平台了解特定申请人申请政府信息公开的情况，便于作出准确判断和交流，同时，仅联通政府信息公开申请数据，避免本部门其他数据信息泄露，这是打通行政机关横向数据壁垒的基础。政府信息公开一体化平台可以横向整合市级行政机关所有数据资源，并实现纵向各级机构的组织在线办公，充分挖掘了数据价值，对申请人申请情况作出准确预判，节约大量的行政资源。同时，基于大数据的一体化信息平台可以利用各种算法对不同申请人的情况进行准确而具体的数据描绘，准确预测风险，对不确定性做出及时、精准的响应。

二是政府信息公开一体化信息平台实现由内部协同转为生态协同。这种转变使得在平台中的任何两个主体直接协作成为可能，省去了不必要的中间环节。一体化信息平台使各行政机关能够直接进行点对点的充分交流，特别是对个别申请人情况以及处理经验的交流，形成协作，真正发挥各主体优势，实现协同治理，提升对政府信息公开不当申请的治理能力。同时，一体化信息平台还能实现“互联网+”执法监督，提升监督效率。在其他领域，目前已经实现了这种治理和监督模式，如以温州市永嘉县为试点推出基于“浙政钉”的政务督查系统，督办件的下发、签批、催办、反馈等均可在“浙政钉”上完成，县领导在手机上可对办理结果进行查看、关注、再批示等操作，督办件到期办结率达96.8%，大幅度提升了效率。政府信息公开统一平台可以借鉴此种思路和程序。

三是利用一体化信息平台实现政府数据开放。政府信息公开制度已经在提升政府透明度方面取得了显著成效，但政府信息公开是对决策和描述性信息的公开，信息被再次利用的价值有限。而政府数据开放要求在合法、安全的前提下，将政府数据作为一种公共资源进行开放，使政府数据在使用与分享中不断增值。这也是政府信息公开和政府数据开放最明显的差别之一。如中国裁判文书网建立后，产生了iCourt、北大法意等基于海量裁判文书提供法律服务的数字化系统。一体化信息平台作为政府数据开放的载体，可以实现数据的采集、整合、分析、开放共享一体化，在横向与纵向上充分挖掘政府数据的价值。从这个层面来说，建立统一的政府信息公开平台也有助于推动数字法治政府建设的推进。

三、申请人正当权利的保护和数据合规

数字化是打破数据壁垒，激活并准确适用《政府信息公开条例》第35条的技术基础。虽然行政机关可以利用数字化技术更好地实施政府信息公开制度，但是数字化也使得行政机关面临更多的法律风险，需要更加注重对申请人权利的保护，毕竟，这才是政府信息公开制度的目的，也是数字法治政府建设的终极目标。

(一)数字化给政府带来的新的风险与问题

数字化和智能化推动高效、透明的行政程序，提升了行政机关处理政府信息公开的效率，同时，在数字化的过程中，利用统一数据平台，行政相对人对行政程序的参与程度也大幅度提升，这与建设服务型政府的理念相契合，但同时也给行政机关带来了诸多挑战。

1.数据安全面临威胁

政府需要处理的数据十分复杂，关涉多元场景和主体，(10)邵华：《论〈个人信息保护法〉视角下医疗卫生机构的数据合规义务》，《医学与法学》2022年第2期。基于电子化产生的信息有泄漏和被篡改的风险，这种风险可能危及大量甚至是某个领域中的全部数据，一方面会造成极为严重的危害后果，另一方面，根据《个人信息保护法》《数据安全法》等相关规范，数据保存和处理机关也可能承担相应的法律责任，发生法律风险。政府信息公开统一数据平台存储着一个城市所有的政府信息公开数据，涉及申请人的个人信息、申请记录以及行政机关的处理情况，此类信息遭到泄露会给申请人的生活带来不便，同时也会造成行政机关内部信息的泄露，严重的还会造成国家秘密泄露。

2.决策歧视和偏差

数据、技术、环境以及“算法黑箱”可能导致利用数字化进行决策出现歧视和偏差。如匹兹堡利用数据预测儿童受父母虐待的可能性，由于对孩子疏于照顾和贫穷两个数据库信息存在重合，导致部分因贫穷而申请过社会救助的父母被系统识别为有虐待儿童风险。这一识别结果不仅存在严重偏差，而且易形成政府决策对贫穷的歧视，造成不良社会影响。在政府信息公开领域，统一平台的启用也容易造成上述现象，设置不当的算法可能简单地将申请数量大和申请权滥用等同起来，对申请人作出了不当地限制，侵犯了申请人获取政府信息的权利，同时给行政机关造成行政法律风险。

3.相对人程序性权利被压缩与执法缺少温度

首先，数字化执法程序极大地提升了效率，但高度流程化可能导致行政相对人程序性权利被压缩，特别是传统的陈述、抗辩、告知、说明理由等基于面对面执法中的正当程序权利。数字化带来的治理难题其中之一便是对于权利的保护(11)秦小建、周瑞文：《人工智能嵌入政府治理的探索及启示》，《国外社会科学》2022年第2期。，这已经是学术界的共识。有学者甚至指出，信息时代行政程序正从个案程序演变至集团程序，诸多程序性权利面临被机器行政架空的威胁。(12)查云飞：《人工智能时代全自动具体行政行为研究》，《比较法研究》2018年第5期。其次，部分信息弱势群体由于技术和经济上的劣势，难以完全融入数字化进程中，权益受到削减，如之前发生的无“健康码”无法乘车事件。在政府信息公开领域中，部分公民可能因为技术或经济原因，不能利用统一平台进行政府信息公开申请，行政机关又没有保留传统的申请方式，或者传统的申请方式极为不便捷，使得公民获取政府信息的权利受损。最后，由于数据错误导致的相对人权益受损的救济途径尚未建立。如近日某些自媒体报道因大数据计算错误，导致行程卡中显示14天内到访过菲律宾，行程码变黄，相对人要求更正遭碰壁。虽然该事件尚未有调查结论，但畅通有效的救济途径是数字法治政府建设过程中必须妥善解决的问题。

总之，不能因技术应用而忽视执法中的程序，也不能淡化执法中应有的理性与温情，这不仅有违现行法律规定，给行政机关造成法律风险，而且与以人民利益为根本出发点，建设服务型政府的宗旨相悖。

(二)权利保护与数据合规

在数字化进程中，针对上述可能产生的问题，需要从以下几方面着手，避免数字化的引入导致新的问题，侵害公民合法权益。

1.建立相应数据安全机制

数据安全的实现需要依靠完善的规则体系，而数据领域较为专业、单一的规范体系难以满足现实需要，因此需要建立多元规则体系，特别需要善用软法治理，形成对软法治理手段的依赖。(13)王虎：《风险社会的软法治理》，《自然辩证法研究》2018年第3期。一方面，在程序方面制定相应的规范，明确政府信息公开统一平台中各行政主体的职责，细化处理流程。建立考核标准，压实各机关责任。另一方面，要充分利用协议、标准等软法手段，实现由专业的企业承担数据合规任务。如在开发平台时，可以由通过招标的方式由第三方进行开发，在协议中约定平台的数据合规目标和要求，借助第三方的专业性达到数据合规。实现既有效又灵活的治理方式，形成多层级、多效力级别、多种形式的治理模式。

从行政机关角度出发，还应当梳理数据安全规范和数据共享清单，并进行风险识别预警，有效降低政府治理法律风险。目前在中央层面上关于数据和信息安全的法律、行政法规、司法解释、部门规章、部门规范性文件、标准指南已达118部。如此庞杂的规范体系使得在数据采集、利用和开放的过程中容易发生法律风险。加之数据领域的技术性较强，与传统行政事务区别较大的特点，也加大了法律风险发生的可能性。应当对涉及数据安全的规范进行梳理，编制数据共享清单，利用一体化信息平台对数据规范和共享清单进行重新整合，实现系统将治理行为与清单进行比对，提示相关规范，对行为进行合法性评估，对可能存在的法律风险进行预警。2022年3月1日开始实施的《互联网信息服务算法推荐管理规定》对于算法提供者设定了明确的禁止性规则，行政机关在处理数据时，应当和算法服务提供商明确协议内容，避免出现上述规定中禁止的情况，降低行政法律风险。

除此以外，统一的政府信息公开平台使得大数据技术大有可为，可以以大数据为依托，在全面了解申请人申请政府信息公开的情况之后，作出准确的处理，实现从经验决策向数据决策转型，从事后分析向事前预测转型，从决策信息不对称走向对称，从决策粗放转向决策精细化。

在这个过程中，对于涉及权利滥用的申请人，在系统作出预警之后，必须要有人工进行审核、作出决定，就目前的技术条件而言，数字化决策不适用于《政府信息公开条例》第35条，因为该条款的适用综合考虑多种情况，并非是可以数字化的内容，也不是算法能够完成的。还应当严格适用《政府信息公开条例》第35条的审核机制，避免违法内容侵害申请人合法权益，也给行政机关带来法律风险。

此外，还有学者建议建立政府首席数据官制度，负责政府数据安全、合规。(14)王东方：《政府数据开放视域下政府首席数据官制度的必要性及其构建》，《中国科技论坛》2022年第7期。

2.在程序中保护相对人合法权益

在统一的政府信息公开平台中，并非每个参与其中的主体都可以处理相同的信息，简言之，应当建立“内外有别”的数字化流程。行政主体内部之间的协作可以最大程度地利用数字化技术进行简化，同时应当在平台上更为便捷地进行沟通交流。实践中适用《政府信息公开条例》第35条之前，行政机关不但要了解申请人申请政府信息公开的基本情况，而且需要和其他机关充分交流，了解其大量申请政府信息公开背后的真实目的，这样才能做到准确适用规范。政府信息公开统一平台可以为这种交流提供便利，行政机关在处理案件的时候，可以通过提示、备注等方式，将案外的情况记录在系统中，该内容只对行政机关展示，便于高效开展工作。

而在对外与申请人发生互动的程序中，必须严格依照现行法律规定的程序构建数字化流程，保障行政相对人的程序性权利，确保和相对人之间利用一体化信息平台进行沟通的行为符合法律规定。

数字化时代，产生诸多与之相关的权利保护要求。(15)常健：《人的数字化生存及其人权保障》，《东南大学学报(哲学社会科学版)》2022年第4期。为了确保数字弱势群体的合法权益，行政机关应当为相对人提供多种服务方式的选择，保留传统的办公形式，并由行政机关的工作人员将相关信息录入政府信息公开统一平台中，兼顾申请人权利保护和统一平台建设，在运用数字化治理过程中充满温情，这是“以人文本”的理念在政府治理中要求和体现。

在政府信息统一平台的建设中，必须完善权利告知、权利救济等程序的设计，在应当告知的程序中，以平台推送、电话、短信等多种方式告知相对人相关权益，特别是要对救济途径进行明确告知，避免因数字化和电子化缺乏和申请人之间的沟通，而导致权利告知的效果大打折扣。

政府信息公开制度在数字法治政府建设的今天也应当与时俱进，采取新的数字技术，进一步促进政府信息公开制度的高效实施，建设透明政府。同时，在新《政府信息公开条例》第35条适用方面，数字技术能够极大地提升行政机关工作效率。但是，无论如何，都不得以效率为由，侵犯公民的合法权益，特别是剥夺公民在政府信息公开制度中申请的权利。