县级政府编制管理优化进路∶一个政府职责的视角——基于江苏省D市(县级市)的案例分析

邱 实

一、问题的提出

早在党的十八大，党中央就明确提出“严格控制机构编制，减少领导职数”(1)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第28页。的要求，并成为新时代我国机构编制管理工作的指引性标准。党的十九大在深化机构和行政体制改革方面突出强调“统筹使用各类编制资源”(2)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第39页。，充分体现机构编制资源统筹优化的重要性。党的十九届三中全会及《深化党和国家机构改革方案》中也明确提出要“根据经济社会发展和推进国家治理体系现代化需要，建立编制管理动态调整机制”(3)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，北京：人民出版社，2018年，第36页。，并“对编制进行整合规范，加大部门间、地区间编制统筹调配力度”(4)《深化党和国家机构改革方案》，北京：人民出版社，2019年，第55页。。党的十九届四中全会更是在优化政府组织结构中提出要“严格架构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本”(5)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第17页。。这充分表明中央对于机构编制工作的关心，也体现机构编制管理在我国行政体制改革与发展中的重要作用。经过不断地改革，中央机构编制管理工作的效能已经得到了极大的提升，编制资源得到了较好的优化。但是在地方政府机构改革中，机构编制问题依然存在。随着地方政府机构改革及“放管服”改革的深入，地方机构编制中广泛存在编制需求和实际划拨偏差问题，造成地方政府编制资源在机构配置上无法有效满足现实需求，出现“小马驹拉大车”的现象。一方面，审批权的下放和地方政府事权拓展使地方政府事务骤然增加，原机构编制数量不能满足相应的事务办理要求，这就必然需要在原有机构编制体系外增加所谓的“编外”人员，进而又会引发机构“隐性”膨胀的问题。另一方面，各级政府及其部门依据的“三定”(定职责、定机构和定编制)的要求严格控制编制增长，地方政府的用编自主权被限制，出现“用编”与“控编”的矛盾，进而引发“下放权力接不住”和“空编不用”及“无编可用”并存的现象。

当前对于政府机构编制管理的研究成果较多，代表性研究主要聚焦于政府机构编制管理的基础理论和实践取向方面。通过归纳总结，当前机构编制管理研究主要是从顶层设计的视角出发，以政府职能为核心，在充分遵循我国政府“条块”关系的基础上，从保障机制、推动机制和信息共享机制三个方面来优化政府机构编制的管理工作。(6)梁昌勇、朱龙：《顶层设计下的政府机构编制资源优化管理研究》，《行政论坛》2014年第3期。在此基础上，地方政府机构编制立足于从量到质的转变，将地方政府机构编制改革由规模缩减转向质量提升，实现机构编制管理改革的内涵化和理性化。(7)何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因分析》，《政治学研究》2014年第3期。在新时代的国家新治理观下，地方政府机构编制管理开始进行结构性优化，规模性调节已经成为其附属行为。(8)朱光磊：《全面深化改革进程中的中国新治理观》，《中国社会科学》2017年第4期。编制管理的“软约束”成为克服机构隐性膨胀，增加机构编制管理弹性的重要方式。而在地方政府机构编制管理研究方面，研究的侧重点更多是将编制作为一种“资源”，并对其进行实践视角下的结构性研究。从结构优化的角度出发，对机构及其人员进行分类，并根据具体地方事务确定重点与非重点的编制资源分配标准，实现机构人员与编制的“匹配”。(9)王发棠：《关于完善行政编制统筹使用制度的调研与思考》，《机构与行政》2018年第8期。同时，探索机构编制资源的持续性调整，并按照基层公共服务的现实需求进行编制资源的分配及人员岗位的确定。例如在一些县级政府已经开始试点编制“周转池”的方式来调节机构编制资源，并优化编制资源的分类与配置。(10)郭本纯：《活化存量编制资源 创新编制周转池制度》，《中国机构改革与管理》2018年第9期。在具体实践中，可以从编制结构的角度出发，基于总量控制的原则，实现编制、人事和财政的协调联动，增加地方政府特别是市县政府机构编制管理的“动态性”。(11)姜晓萍、范逢春：《公共部门人力资源编制管理流程再造：机理与策略》，《中国行政管理》2012年第9期。但是，当前机构编制资源从治理取向上看，存在共享倾向和管控形态的实践悖论，这对于目前市县机构编制的改革具有直接的影响。因此，将原有的机构编制管理理念从行政化向超行政化转变是缓解这一悖论的重要条件，也对我国县级政府编制管理优化具有重要的前提性作用。(12)徐刚：《编制资源的治理取向：一个试点悖论的视角——基于市县机构案例的追踪比较》，《公共管理学报》2020年第4期。当前，关于地方政府机构编制的研究已经从原有的“固态化”模式向“动态化”模式转变，研究也呈现出整体性的趋势。特别是对于机构编制的认识已经开始从原有的“制度”向“资源”转化，相应的管理方式也从控制向规划调整。同时，共享共治的思维已经开始进入到实践取向之中，体现后新公共管理理念在机构编制研究中的发展。

但是目前直接将县级政府机构编制管理作为研究对象的成果并不是很多，在已有的研究中也有相当一部分是将其作为省市机构改革的一个组成部分进行分析研究的。而现实中，县级政府作为我国地方政府体系中一个至关重要的政府层级，其机构编制管理的作用非常重要，特别是县级政府机构编制管理的导向直接关系到基层政府治理效能。在我国地方政府层级中，县级政府上接省市政府，下承乡镇街道，在地方政府体系中具有重要的枢纽性地位。县级政府是贴近基层的一级政府，在公共服务、民生保障、社会稳定等方面也具有重要的作用。“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”(13)《习近平谈治国理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第140页。2018年至2019年，在党和国家机构改革进程中，各地都下发了《关于市县机构改革的总体意见》，对县级政府机构改革及编制管理工作进行规范。同时，也将县级政府机构改革作为一个重要的功能性部分纳入省级政府机构改革的整体之中。因此，本文针对县级政府机构管理中存在的“无编可用”“空编不用”及“小马拉大车”等现实问题，找准当前该问题研究中的空白之处，尝试从政府职责的角度出发，基于江苏省D市机构改革与编制管理的实践案例分析，探索县级政府机构编制管理从技术层面应该如何获得支撑，及如何依托政府职责实现县级政府编制管理的优化。

二、政府职责视阈下的编制管理研究框架

长期以来，我国机构与编制改革都是在中央统一领导和部署下开展的，地方政府将中央的总体性规划和改革框架通过“行政发包”的方式逐级递推，地方政府机构编制管理的自主性偏弱。我国是一个超大型的发展中国家，不同地区的行政条件、自然环境、人口资源、经济发展等都存在较大差异，因而地方政府机构编制管理及改革存在着较大的差异性。党的十九大以来，中央一直关注机构编制改革的问题，多次强调“统筹使用各类编制资源”，整合机构编制，使其产生更大的行政效能。前文所述，县级政府是我国地方政府体系中的枢纽性层级，政策传达与执行在县级政府有众多的“交汇”。因此，作为我国政策执行中具有重要作用的县级政府在机构编制管理与改革方面也就承担了更大的矛盾和压力。

一直以来，政府机构的设置及编制管理都是以政府职能为主要依据。政府职能是政府机构设置与编制管理的核心标准，但是如果具体到编制管理的实际工作中，政府职能就显得“偏大”了一些。通过对现有政府职能的“解析”，可以将其分为政府“功能”和政府“职责”。政府“功能”主要是指政府职能中较为宏观性、整体性的部分，如在市场经济体制中政府如何划定边界和定位角色、政府与社会的关系如何处理、政府如何调控社会公平与效率等。政府功能从这个角度来看，体现了部分“国家职能”的色彩，具有宏观属性。而政府“职责”就是明确政府应该做什么、具体由谁做以及应该怎么做的问题。相较于“功能”，政府“职责”更加具化，中微观属性也更加突出。政府职责在政府层级和机构体系中的“组合”，构成了政府职责体系，即“在一个国家范围内，政府和政府部门所承载的所有职责，按照服务于一定的政治、经济和社会关系的原则，遵照宪法和法律的规定，按照国家总体与部分之间的内在逻辑关系，为实现国家机构重要要素间的相互制约关系和便利政府运行而组成的有机整体。”(14)朱光磊、杨智雄：《职责序构：中国政府职责体系的一种演进形态》，《学术界》2020年第5期。政府职责体系通过政府的行政层级与机构设置来影响编制管理的实践活动。我国目前呈现为五级政府体系，在政府职责体系建设过程中，每一层级政府所履行的具体职责是存在差异的。如中央政府主要履行国家治理顶层设计、重大经济社会发展决策和重要人事安排等职责，同时还履行诸如国防、外交等专属于中央政府的职责。而各级地方政府则根据各自的行政层级、行政区划等履行不同的地方政府职责，其中县级政府主要负责履行基层公共服务供给、基础社会保障、基本生活设施建设等职责。与此同时，县级政府还需要承担落实上级政府各项任务的职责，同时也要监督乡镇政府的政策执行和落实情况。县级政府职责是政府职责体系中的一个“交汇点”，其职责压力是较大的。

机构编制是政府职责履行的重要载体，直接关系到各类治理资源的调配和行政权力的行使。前文所述，县级政府职责较为复杂，在承担上级政府职责任务的同时又直接面对基层事务，这就使县级政府机构设置需要更加注重实践性。同时，因为我国地域广大，不同地区的县级政府所承担的政府职责也存在不同程度的差异。所以，除了机构设置外，机构编制的分配也需要根据现实情况进行特定性调整。政府职责视阈下的县级政府机构设置在遵循中央和省级政府统一规定的基础上，充分根据地方特殊性进行机构的自主性设置。同时，县级政府除了相应的行政性职责外，还有很多社会性职责，不可避免要设置专门性机构或联系相关社会组织通过公共事务协作的方式来满足基层治理的现实需求。编制资源是一种稀缺的、排他性的公共性资源，除了传统的政府机构，也可以在确保编制资源制度化的基础上充分发挥其在社会性职责履行中的效能，形成政府与社会在特定职责事务中的协同共治。基于此，县级政府的编制管理需要依据具体的政府职责进行优化调整，并基于政府职责形成特定的研究分析框架。这是县级政府在我国政府体系中的角色定位和现实行政需要所决定的，同时也是我国编制管理“三定”原则(职责、机构、编制)的核心要求。(见图1)

图1 基于政府职责形成的研究分析框架

因此，可以在政府职责的视阈下，从县级政府在我国政府体系的特定角色出发，在遵循中央编制管理统一要求和地方机构设置自主性的“双重”基础上，通过编制共治共享改革，实现县级政府编制管理的优化。具体路径是分析当前县级政府编制管理及配置现状、存在问题及其原因，通过职责核定实现县级政府编制管理优化的技术支撑，同时以职责“嵌入”的方式搭建县级政府编制优化的实践导向。(见图2)

图2 县级政府编制管理优化路径

三、配置“失衡”：地方机构改革后县级政府编制管理存在的问题

为充分发现县级政府机构编制管理中存在的实际问题并探索解决路径，本文选取江苏省D市作为典型的案例进行深入调研分析，获取一手资料数据，作为分析解决县级政府机构编制管理困局的样本。为了保证案例样本选取单位的隐私信息，本文对样本所在地区的政府机构名称进行模糊化处理。江苏省D市是一个县级市，目前常住人口约为100万人，总面积1047平方千米，下辖2个街道、10个镇。D市经济较为发达，城市化和工业化程度较高，拥有代表性支柱产业。2019年D市GDP达到1122亿元，工业应税销售1141亿，一般公共预算收入62亿。选取D市作为县级政府机构编制管理优化的样本具有较强的代表性，能够较为直观地反映出华东地区，特别是江苏经济发达地区县级政府机构编制管理的现状和问题。在此基础上，通过对D市的详细分析，可以为我国县级政府机构编制管理优化提供一些普遍性的借鉴经验。

2018年，党和国家机构改革拉开序幕，改革从中央机构开始逐级向地方政府推进。2019年，市县机构改革开始，江苏省D市也进行了相应的机构改革。改革后，在优化县级政府行政管理体制的同时，也暴露出了机构和编制上的一些问题。2019年，D市按照上级省市的要求进行党政机构的整体性改革，除了将生态环保机构上移至代管地级市外，原有的44个党政机构整合为37个，其中党委机构10个，政府机构27个(见表1)。目前我国县级政府机构结构大致都是如此，其机构设置具有较强的代表性。

表1 改革后D市机构设置基本情况

机构改革后，虽然行政管理体制得到优化，但机构体系本身依然存在一些问题，这直接影响到机构编制管理的有效性和合理性。机构编制管理存在的问题主要集中在机构与编制的“配置失衡”方面，即机构设置与调整的“限额”和管控，造成机构编制偏紧，进而引发机构编制管理中连锁性的“失衡”效应，使机构和编制改革的一些举措并没有发挥应有的作用。经过调研分析，目前造成县级政府机构编制配置“失衡”的主要原因如下。

1.综合“失衡”：机构限额与分配的非均衡性

一方面，地方政府机构改革按照地区规模重新核定了机构限额。D市作为其所属地级市中最大的县级市，机构限额上限历来比其他市辖区和县级市多4—6个。在2019年地方政府机构改革中，这一“优惠”被取消了，开始严格按照县级政府的统一口径制定机构限额标准。但是，在D市所属的地级市Z市的其他市辖区中的部分机构却是由地级市相关机构派驻的，具有“派出机构”的属性，因而未被计入县级政府机构限额之中。这就造成县级市在机构设置数量上反而少于市辖区，机构限额实际上反而更严格了，引发县级政府机构编制配置的“失衡”。如地级市Z市的市辖区可以单独设置区委研究室、民宗局等机构，而D市这样的县级市则无法独立设置。同时，因为县级政府机构限额，造成部分机构规模偏大，但是其具体编制却未相应增加，引发编制无法满足机构规模及实际运行需要的“失衡”现象。如D市因为机构限额，对口所属地级市工信局、发改委、物价局、粮食局的具体业务都由D市经济发展局承担，其职责幅度较大，业务范畴较宽、条口众多，行政管理难度偏大。但是其编制并没有进行“独立”的配置，依然参照县级政府组成部门的编制管理额度进行分配，造成了机构编制“过紧”，对组成部门内设机构设置也产生较大的负面影响。

另一方面，在县级政府机构编制内部分配上也存在较大的差异化，造成机构编制分配的内部“失衡”。根据具体调研，D市机构编制总数为1767名，除去包含派驻机构编制的纪委监委、公安局、市场监督管理局，其余34个党政机构总共编制数仅669名，具体机构与编制配置比例也存在不平衡(见表2)。

根据D市所在省市机构改革“三定”的口径，原则上3人以下的部门不设内设机构。通过相关调研得知，目前D市10名编制上下的机构占了绝大多数，扣除领导职数和综合性内设机构的编制数，具体承担政府业务职责的科室或机构根本无法进行科学合理的分工设置，进而只有压缩整合内设机构，进而出现1个科室对应上级政府4—5个处室或部门的情况，机构设置与编制配置“失衡”明显，政府职责履行的有效性受到极大的影响。

表2 D市不含派驻机构编制比例

2.横向“失衡”：编制周转置换及核定方式的固化

2019年地方政府改革也同步完成了承担行政管理职能的事业单位改革。这次改革相较于2017年的事业单位改革有一个最大的区别就是将事业单位的行政职能划归行政机关，但是相应的编制却没有能够实现同等的周转或置换，增加了行政职能的行政机构编制数没有得到增加，且原先从事行政管理职能的事业身份人员也无法正常流动至行政机构。相较于2017年事业单位改革时，江苏省内同等规模的县级政府进行一定比例行政编制置换的改革，而本次地方政府机构改革后机构编制并没有较多置换性调整。据调研统计，D市万名常住人口平均占用行政编制数约为31.3名，相较于同等规模的省内其他县级政府要少1—2.4名左右。如果仅计算县级政府行政编制，那差距会更大。在党政机构限额均为37个情况下，D市与省内规模相当的其他县级政府相比，各部门行政编制都无法充分满足政府职责履行的需求。其中有编制过紧，有编制结构不合理，还有编制分配过于“理想化”等问题。从总体上来说，D市的情况可以反映出目前县级政府编制周转置换固化和动态性偏弱的问题。该问题容易造成政府机构编制管理的“失衡”，并引发行政事业人员混岗等后续性编制管理“失调”现象。

在对D市的调研中还发现省级政府在对县级编制管理与结构进行统筹调整时，没有充分考虑到县市区之间的均衡“周转”问题，行政—事业单位之间没有合理且稳定的置换机制。在编制核定过程中，对各地管辖面积、人口规模、经济体量、职责范畴等要素没有进行综合的测算，县级政府间的行政编制调整存在“一刀切”现象，对机构编制规模产生非正向性的作用。

3.纵向“失衡”：省市两级机构编制“下沉”不到位

近年“放管服”改革的推进，行政审批服务和行政执法工作逐步向基层伸展，这就要求编制资源要逐步向乡镇(街道)下沉。而县级政府是基层行政体制改革的实施主体，具体的基层改革操作都需要由县级政府来完成，因而编制下沉乡镇(街道)的工作也就必然要由县级政府来具体实施。通过调研走访，D市因为前期乡镇撤并力度较大，因此回收的编制数量较多，乡镇待分配编制尚有空余，通过分配140名编制到乡镇，完成了相应的改革要求。但是在访谈中，D市组织部、编办和一些乡镇对今后纵向向度上的编制调整提出了一定的担忧。因为，从总体上看，县级政府的编制普遍还是过紧的，2019年的编制下沉顺利只是一个偶然性的情况。通过横向比较省内其他县级政府和对今后机构编制总体规模进行测算，后续县级政府向乡镇分配编制还是较为困难的。从目前D市所在的省市编制比例及“三定”情况来看，设区市各部门编制数量普遍在县级政府的2—3倍左右，而省级政府部门编制数则是县级政府的10倍左右。而从政府过程的现实来看，省级政府和设区市政府各部门的职责主要是以政策上传下达和谋划制定为主，人员编制规模较大，因而机构内部处室分工更加细化。随着相应对口的工作任务布置到县级政府，县级政府作为承担政策落实的核心层级，在原就人员编制偏紧的情况下，如果再进行编制机构“下沉”乡镇或街道，那就出现编制配置超负荷的情况。所以，当前省市编制“下沉”不到位，不仅造成县级政府编制压力过大，更加剧纵向政府间编制资源配置的“失衡”。

除了上述分析县级政府编制配置“失衡”的几个主要情况及原因外，县级政府编制管理还存在“职责同构”的问题，即编制管理的决策者会从主观上尽量保持与上级政府的一致性。一方面是为了规避自主用编可能产生问题的责任，另一方面是在认识上认为编制管理是上级政府的事务，县级政府的编制管理依托于上级政府完全的规划。这就造成了县级政府事务与编制配置不对等的现象，并且阻碍了地方用编自主性的发展。

四、职责核定：县级政府编制管理优化的技术支撑

通过对江苏省县级市D市的调研分析，归纳总结出当前县级政府机构编制管理中存在的主要问题。针对调研中发现的相关问题，可以将政府职责作为切入点，形成优化县级政府机构编制管理的全新进路。但是构建优化的实践进路前，首先要从政府职责的层面建立起相应的技术支撑，这主要就是对县级政府机构职责进行核定，形成较为科学的职责模块，进而根据职责模块进行细化分类。据此，职责核定对县级政府编制管理优化技术支撑的逻辑主要呈现为“纵向政府职责体系—县级政府职责—县级政府职责模块核定—职责分类细化—机构设置与编制管理优化”。

前文所述，政府职责是政府职能的细化，是明确政府机构体系中谁应该做什么及具体怎么做的问题。从我国纵向政府职责体系的角度来看，首先需要界定不同层级政府的职责，进而核定一个层级内政府机构的具体职责。根据我国政府体系的现实运行情况，可以将纵向政府体系划分为高层政府、中层政府和基层政府三大层面。高层政府主要是指中央政府及部分重要的省级政府，其主要负责履行国家治理顶层设计、国家经济社会发展重大规划等职责；中层政府则主要指省市政府，其具体负责履行区域发展规划、高层政府的决策部署、基层政府的行政监督等职责；而基层政府则是指县级及县级以下政府，其主要职责范畴是公共服务供给和基础设施建设，并负责落实上级政府的具体决策，其职责具有较强的执行性。县级政府是基层政府的核心部分，其职责的核定是优化政府机构编制管理的基础条件。

根据纵向政府职责的界定，县级政府职责可以通过职责模块的核定划分来具体呈现。因为我国党政关系的特殊性，在现实政府过程中是无法将党政机构明确分开的，因此在机构职责核定时候是从“大政府”的角度进行的，即将党政机构全部纳入核定的范畴之中，也同时将其作为整体放置到机构编制管理优化进路的探索之中。在此背景下，县级政府通过职责核定后的机构模块大致可以分为以下几个方面：(1)领导职责模块。主要包括党政机构中的决策性部门和咨询性部门，其主要职责是负责县级政府日常决策，如何执行上级政府的决策部署、县级政府管理区划范围内的经济社会发展事务规划、公共产品和公共服务供给的优化等。这其中也包括了一些作为参谋性质的咨询类机构，如政策研究室等。(2)经济发展职责模块。承担这类职责的机构主要是以经济发展为主要业务的部门，其日常业务工作主要是围绕经济建设为中心的。从县级政府的角度来看，营造良好的营商环境，推动新工业新农业协同发展，创新公共服务供给及加快城乡一体化发展为主要职责的机构都可以纳入这一职责模块之中。如工业、科技、信息、招商投资、民营经济、安全生产、农林水利、粮食生产、文化旅游等，都是这个职责模块具体职责的体现。(3)综合管理职责模块。这主要是涉及县级政府中综合管理职责的机构，如发展改革(经济发展)、财政税收、金融物价、统计审计等部门。从整体来看，这类职责在县级政府中具体体现为政策执行指导、发展规划落实、信息发布、资源管理等。这一类职责模块具体是通过财政、税收、货币、价格、收入分配等具有行政性的经济管理方式来推进的，主要发挥引导县域经济发展，促进发展结构优化的功能。(4)基础公共服务职责模块。这一类职责可以说在一定程度上是县级政府的“专有”职责，因为其行政层级的定位，县级政府直接面对基层的人民群众，公共服务也就成为其职责体系中的一个重要部分。县级政府公共服务的职责模块可以分为基础政务服务、基础公共产品供给和基础公共服务三个方面。基础政务服务主要包括了政府信息公开、办公电子信息化(经济发达地区可能在推进数字政府建设)、行政审批便捷化等；而基础公共产品供给则主要聚焦于城乡统筹发展、自然资源管理、土地住房管理、基本交通系统建设、环境保护等；而基础公共服务则是以社会保障、义务教育、基础卫生、民政、就业等为主要职责内容。

在核定了县级政府的职责模块之后，就可以依据其再进行政府职责的细化分类，并将职责分类作为县级政府机构编制优化的重要依据。县级政府职责的具体分类可以从两个方面展开：一是县级政府职责体系的搭建；二是县级政府职责运行方式的明确。这两者不仅构成县级政府职责核定的主要内容，更为县级政府编制资源配置及管理优化提供清晰的前置条件。根据职责模块核定，可以将县级政府职责具化为4个大类：服务职责、执法职责、监管职责和审批职责。在对应4个大类的基础上，根据县级政府的具体事务再将其细化为20个左右具体方面，其中具有代表性的细化职责有发展规划、行政许可、行政审批、行政裁决、监督检查、行政复议、公共服务、综合管理、执行协调等。通过核定职责模块，进而细化职责类别，可以明确县级政府职责的事权属性，并对应权责清单进行相应的机构设置与编制管理。值得注意的是，从纵向政府间关系的角度来审视，县级政府相对于中央和省级政府，其执行色彩更重。虽然在其行政管理过程中也具有传统的决策职责，但是从政府职责的整体性角度来看，其更多是执行上级政府的各项决策，所以在此将县级政府的“决策”职责融入了4个大类的具体职责之中，不做单独的分列。而从县级政府职责运行方式的角度来看，职责履行包括主导、负责、参与三种主要方式。通过核定县级政府的职责履行方式，可以明确各类事务应该定位于哪些机构部门，或明晰一类事务中各机构部门应该分别承担多少职责，这是厘清政府间职责关系过程的体现。主导主要是指在特定事务中承担核心职责的机构部门。主导方式原则上一类事务职责由一个机构专门履行，或涉及多个机构部门时由一个机构牵头，权责主次明晰。而负责主要是指特定机构完成某些事务时，主要负责某个或某几个特定部分与环节，并承担相应的职责。参与主要是指在某项事务推进的过程中负责特定部门或环节的职责，并不完全参与到具体的事务过程之中，只履行协作性的职责。

通过对县级政府在政府职责体系、政府职责模块、政府职责分类和政府职责运行方式上的核定，厘清了县级政府机构设置与编制管理的前置条件，为县级政府机构编制管理的优化提供技术性支撑。

五、职责“嵌入”：县级政府编制管理优化的实践进路

根据调研和分析，通过总结D市编制管理中出现的配置“失衡”问题的原因，可以得出一个基本的结论，即机构编制配置“失衡”本质上主要是因为政府职责配置的“偏差”。所以，基于调研情况的总结分析，尝试从宏观、中观与微观三个层面出发，将政府职责“嵌入”到县级政府机构编制管理之中，探索其优化的实践进路。

1.宏观转型：推动编制管理从单一行政化向综合治理化转变

县级政府虽然在我国政府体系中属于基层政府，但是其在行政体制和政府发展中的重要性却需要从宏观层面来审视。因此，县级政府编制管理也必然需要从宏观视角进行转型推动。

通过分析对D市实地调研中发现的问题，并依据政府职责核定的分类标准，可以明确当前县级政府编制管理优化，一方面，需要实现的是将编制管理从纯行政管理的视角中拓展出来，放置到现代化政府的整体性发展进程之中，实现其从单一行政化向综合治理化的转变。当前包括编制管理机构在内的各级政府部门还基本都认为编制管理是一个纯行政的事务，是政府的内部问题。但是从国家治理现代化的角度来看，政府、市场、社会的一体化趋势已经明显加强。因此，只有厘清政府与市场、政府与社会的关系，实现政府内部系统的整体化和统筹化，并逐步拓展到政府、市场、社会一体化的层面，才能够真正将编制管理推向综合治理的方向。县级政府作为我国治理现代化推进中直接面向社会及市场的一级政府，其编制管理的转变更需要从此宏观角度来进行转向。具体而言，县级政府编制管理首先需要立足解决编制管理“碎片化”问题，即将各部门的编制视为一个整体进行分配和调整，而不能将各部门编制割裂开来。其次，按照社会治理现代化和公共服务的需求来推动新时代大部门体制优化，建立整体化的政府机构体系，特别是县级政府更需要进行此项改革。而大部门体制优化所带来的一个特点就是政府治理更加综合化，这也就需要实现编制管理与政府职责对应条件下编制资源统筹性管理，最终实现党的十九大提出的“共建共治共享”的治理理念，推进政府的现代化发展。最后，要充分将行政机构编制与参与社会事务管理的其他单位编制进行整体性“对接”，通过编制管理的优化进一步“融合”政府与社会，推动政府与社会的协同治理，强化县级政府的核心职责，充分发挥市场与社会的现代治理能力，实现统筹视角下的编制管理的治理化转变。

另一方面，实现编制管理的综合治理化转变还需要依靠法治力量进行保障。当前县级政府编制管理综合治理化的最大“瓶颈”就是未能完全与法治化相契合，这客观上造成编制管理的随意性、主观性和非规范性。编制管理法治化最为直接有效的路径就是通过法治政府建设来实现：一是要进一步完善行相关法律法规，甚至可以尝试出台专门性的地方政府组织法等，用法治的方式化解当前政府体系内部的横向关系困局，以法治的理念明确新时代县级政府职责定位。二是加强编制管理的法治规范性，探索编制管理与政府职责清单的对应，加强编制管理的顶层设计工作和各级政府现实管理的契合性，进而解决县级政府编制管理中“上下衔接”不到位的问题。三是通过编制管理的法治性优化反向推动政府管理的现代化，利用编制的现实操作性加强政府职责的核定，使政府职责与编制管理能够更加对口，从机构设置、人员配置、行政行为等多个方面实现优化，真正实现县级政府的整体性职责。

2.中观调控：实现县级政府编制管理机制的规范化和制度化

通过对D市的调研及对县级政府职责的分析，可以明晰当前县级政府机构编制管理存在问题的原因有相当一部分是因为管理的非规范化和非制度化造成的。所以，从中观层面来看，要实现县级政府机构编制管理的优化，就需要最大限度地避免人为主观干预和临时事务性变动对编制管理的规范性和制度化产生负面影响。基于此，需要从县级政府编制管理的流程入手，对其进行优化。首先，以县级政府为单位，在职责核定的基础上，根据各组成机构或部门提出编制的实际需求，县级政府编制管理机构进行职责核定后交由编委进行审批、核准、下达及登记。其次，县级政府编制管理机构将各单位编制信息汇总，再由财政部门进行二次职责核定，然后根据职责与编制的核定情况进行列支。最后，将编制管理的整套信息交由县级政府决策部门批准，再报上级政府同意。这样的流程实际上是将原来的少数人根据“眼前”事务进行编制分配调整为从政府职责角度出发进行集体决策的过程，由“传统上部门的客观割裂和主观信息失衡转变为以业务为链条的联动机制”(15)田昭、姜晓萍：《新时代推进机构编制管理改革的关键环节：四川金堂县“四位一体”编制管理改革的案例研究》，《兰州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。，这样实现了依托政府过程中县级政府的现实职责，厘清职责与编制的对应关系，推动新时代编制资源的“共治”。

与此同时，因为政府职责不是一成不变的，并且在特定时期会发生不可控或不可预计的事务，如新冠肺炎疫情暴发等。所以，县级政府编制管理也需要建立规范化的适时调整与临时调控制度。具体而言，可以基于县级政府基层行政事务与公共服务职责的现实，根据政府职责的动态性，在2—3年左右进行一个较大的调整，而在半年左右进行一次规模较小的调控。规模较大的调整可以按照“总量控制、优先民生、缓急分明、难易明确”的方针来进行，实现编制的合理分配、精准投放。而规模较小的调控则可以依托“周转池”制度来进行，即县级政府因为部分机构或部门职责变化而造成编制空出，可以将其纳入“共享”性质的编制“周转池”中统一待用。需要明确的是，县级政府因为涉及事务繁多且多是基层治理事务，所以行政部门与事业单位等机构交集很多。在县级政府编制管理方面，需要借助诸如“周转池”制度，将行政编制与事业单位等编制的交流“打通”，实现横向上编制资源在县级政府范畴内的更大程度的“共享”。

3.微观量化：建立县级政府编制管理的量化模型

通过对D市的调研，可以看出目前县级政府机构编制并没有一个统一的量化模型，呈现出较为分散的管理形态。我国地域面积较大，县级政府众多，且不同地区差异较大，很难做出一个“放之四海而皆准”的县级政府编制管理方案。但是，可以通过对个案的特殊性分析，形成一个“公式”式的量化模型，将其作为我国县级政府微观量化的普遍性模型推广，促进我国县级政府机构编制管理的优化。构建县级政府编制管理的量化模型的主要思路是：

第一，建立编制量化管理框架。首先，明确界定与县级政府编制配置密切相关的各类指标，将其汇总，形成编制量化指标体系。要充分注意县级政府编制配置指标的广泛性和代表性，力求使指标体系能够充分反映县级政府编制需求及配置现实。其次，依托量化指标体系进行广泛的资料、数据、信息搜集，通过分类、分析、总结，形成具有实践意义的规范性数据信息集合。同时，在综合汇总信息的基础上，寻求指标体系中的各方面指标与县级政府编制配置的关联性，并将其进一步数据化，为模型构建做好准备工作。再次，遵循我国编制管理的基本要求，在总量控制的基础上充分探索地方政府编制自主调控的“空间”，实现上级编制管理部门总量分配与县级政府用编自主的规范性，实现编制配置与政府职责的对接。

第二，确立编制量化指标体系。县级政府编制量化指标体系的确立需要以编制数据的“共享”为前置条件，并在此基础上形成“共治”的统一标准。同时，也要充分考虑县级政府的具体职责，实现编制资源与实际岗位的“共建”，增加机构设置与编制管理的直接关联性。编制量化指标需要从两个层面进行职责核定：一是要充分依据职责确定机构总量，其中包括机构设置规模数量、内设机构数量、直属机构或准行政机构数量等；二是要依据职责确定人员需求总量，包括领导职数、公务人员数量、人事代理或劳务派遣等临聘人员规模等。这两层次中机构数量、领导职数和公务人员数量都是较容易获取的，而准行政机构与临聘人员的数据则不易获取。无论是哪种数据，在政府过程中都不能保证一定的合理性，因此需要通过建立一个基本的“通项公式”化的体系来简化县级政府机构编制中的指标，进而形成明确合理的指标体系。通过对应核定的县级政府4大类职责，可以将具体的指标系统化，即将县级政府的职责进行目标化定量，进而通过定量来确定基本的指标要素。指标体系中的常量诸如领导职数、实有人员数量、内设机构数量、下属机构数量等，而变量则是不同地区县级政府具体职责形式的权重分配。

第三，搭建编制量化基础模型。县级政府编制量化模型的搭建需要借助回归分析的方式来进行。基于量化框架与指标体系，可以建立一个县级政府的“同项”模型：假定一个系数A(核定职责、指标与编制的关系)，县级政府编制模型数为B，常量为C(回归分析直接得出)，则可以建立模型B=A1·机构数(具体可根据实际情况分为内设机构与下属机构)+A2·领导职数+A3·实有人员数+A4·职责工作量+A5·规范的临聘人员数+C。根据该模型，每次回归分析后，因为常量和系数与原始数据的变化，会产生不同的数据分析情况。值得注意的是，县级政府的编制总量是由上级政府调控和分配的，因而该模型所得依照职责而定的编制数与其一定会有偏差，不过可以通过一定的方式进行调整。调整方式可以用模型修正的数学表达式来表示：假设现实合理编制数为A，上级政府调控编制总量为B，模型编制数C，调控系数为D，那表达式可为A=B·(C/B)·D。需要强调的是，这个基础模型仅仅是以政府职责及其分类为权重，通过特定方式来测算我国广义上县级政府编制核定的一种方法，并不能将其作为数学公式来“套用”，因为政府职责是动态政府过程中的变量，其变化会直接导致县级政府职责核定指标体系的变化，因此需要结合不同地区的现实情况来分析使用。