中国跨境河流灾害预警应急协同管理机制构思

吴凤平，王瑞方，季英雯

（河海大学商学院，江苏 南京 211100）

跨境水资源与国际政治密切相关［1］，已成为政治经济战略关键环节，牵动流域政治紧张状况［2］。而水资源灾害对跨境河流水安全与粮食安全的高度危害性［3-4］，进一步增加了跨境水资源灾害防治的重要性，因此水资源灾害防治应被视为国际河流冲突预防与合作的重要内容［5］。同时，跨境河流在水文地理上的自然一体性属性，使得跨境水资源灾害预警应急管理具有多国家、系统性的特征：从国家层面，灾害往往涉及多个流域国；从流域层面，水资源灾害防治是涉及整个流域的系统性工程。随着区域经济的发展、城市人口的扩张、国际河流航道的开发，跨境河流上下游国家自发或不自发地成为“水安全命运共同体”［6］。依靠目前单一国家建立的零散防洪抗旱工程措施和非工程措施，难以有效治理全流域水资源灾害［7-8］。因而，流域国之间携手面对流域灾害，建立跨国界河流水环境应急管理体系，是确保跨境水资源安全性、维护各流域国利益的重要手段［9］。

1 研究现状

跨境河流灾害主要指洪水、干旱、水污染等特殊水情［8，10-11］。在河流灾害预警管理方面，学界大多关注于预警方法的应用，如临界雨量［12］和分布式水文模型［13］、干旱指数法［14-15］、机理模型［16］等。而由于各国水资源灾害相关立法完备程度、利益诉求、水质标准、经济水平等不同［17］，跨境河流灾害合作进程也不尽相同［17-18］，具有国际普适性的跨境河流灾害预警管理机制尚未形成。在河流灾害应急管理方面，学界主要通过协调上下游国家在全流域灾害风险管理中的联系，并反思已有水资源管理制度的不足，进而提出构建跨境河流协同管理机制的设想［9，19-21］，具体包括：①洪涝风险管理，侯时雨等［22］通过模拟全流域已建、在建和规划水库的联合调度过程，证实全流域水库联合调度对澜湄流域5 个主要断面均有显著的防洪作用。Mehta 等［23］认为保加利亚在早期洪水预警合作上的消极态度以及对上游水文数据信息的控制，是制约下游土耳其和希腊洪水风险管理效率的重要原因。Hossain 等［24］认为由于上游印度缺乏对流量和降雨的实时测量，以及全流域流量测量基础设施的缺乏，导致下游孟加拉国难以提高洪水预报的精确度。②干旱风险管理，李浩等［10］基于柬埔寨存在的水旱灾害、水生态环境保护等方面的主要问题与合作需求，提出中柬水资源合作路径。夏婷等［25］采用多元数据分析法，发现2019 年澜沧江水电站在一定程度上缓解了湄公河下游的旱情。③水污染管理，谢永刚等［11］提出各沿岸国对跨国水污染的共同治理应是未来重要的研究方向。王思涵［26］认为澜湄流域上下游、左右岸“各自为政”的生态保护方式是澜湄流域无法达成全流域水污染防治目标的重要因素。

综上所述，关于流域国家协同管理跨境河流灾害预警与应急工作，现有研究大多集中在对技术、已有制度或上下游联系等的分析层面，尚未深入探讨如何构建融合多层面的水资源灾害预警、灾害应急协同管理机制框架。为弥补现有研究的不足，本研究通过剖析典型跨境河流流域国签署的灾害协议、成立机构的职能与性质，及实施的水资源合作项目等，透视中国跨境河流灾害管理存在的问题，并据此将跨境河流灾害预警应急协同管理机制的构想具象化，为其他跨境河流灾害防治提供借鉴。

2 研究方法与案例选取

2.1 研究方法

刘宗瑞等［27］针对国际河流防洪协议内容的分析，得出多边合作协同防治、合作目标高度专业性、合作方式高紧密性是跨境水资源灾害防治的主流趋向等结论，并基于流域国之间的水资源合作情况，从横向、纵向、一体化视角分别从广度、深度［28］与紧密度［29-30］3 个维度，全面剖析中国跨境水资源灾害管理的现状。

本研究借鉴相关研究［27-28，30］，进行以下界定。合作广度的界定：为实现跨境水资源灾害预警应急管理目标所参与的流域国的数量，表示合作单位的横向延伸。合作深度的界定：指跨境水资源灾害预警应急管理目标在合作项目中的重要性，可表现为协议专业性或合作次数，表示流域国合作的纵向拓展程度。合作紧密度的界定：指流域国之间的联结程度，表示国家之间合作方式的层次，是跨境水资源抗灾合作一体化的体现。各维度评价等级与标准详见表1。

表1 跨境河流水资源灾害预警应急管理合作的评价维度

2.2 典型河流选取

中国是亚洲主要国际河流的孕育国，中国与周边国家的国际河流合作问题，直接关系到亚洲水安全环境的构建。中国国际河流主要分布在西北、西南、东北地区，其中西北和西南地区以跨境河流为主，同时也是中国域外力量干扰与地缘政治竞争的关键区域，东北地区国际河流以界河为主。因此，该研究选取中国西北地区的伊犁河、西南地区的澜沧江—湄公河作为典型跨境河流研究对象。

伊犁河水资源开发利用涉及中哈关系甚至影响中美俄在中亚的战略均势［31］。流域山洪、冰凌等自然灾害频繁发生。此外，水质污染也是伊犁河突出的水灾害问题。在中国境内，伊犁河流域钢铁、造纸、水泥、毛纺等企业排放的工业废水对伊犁河的水体环境造成了一定的影响；而在哈萨克斯坦境内，工矿业及周边产业造成伊犁河下游重金属含量严重超标［32］，致使伊犁河成为了哈萨克斯坦境内污染较严重的跨境河流，甚至对阿拉套国家森林公园造成了一定程度的影响［33］。在中哈两国水资源灾害联合防治方面，根据国际水事件数据库（IWED）［34］，1979—2008年中哈在伊犁河联合管理方面合作少、等级低，而在防洪减灾方面未见相关合作的报道，在水质方面也仅存在1次轻微语言不和谐情况，见图1（a）。

图1 跨境河流水资源冲突与合作

澜湄流域是洪旱灾害高风险区，洪旱灾害严重威胁流域人民生命财产安全。据陈兴茹等［35］整理的统计数据：1953—2017 年，越南平均每次干旱事件约造成12.33亿美元的损失；1955—2017年，泰国平均每次洪灾事件约损失5.93 亿美元，平均每次干旱事件约影响382 万人；1987—2016 年，柬埔寨平均每次洪水事件约造成91 人死亡。依据IWED［34］的数据，1979—2008 年澜湄流域国家在水资源相关议题方面合作频次多、领域广，虽然在防洪减灾与水质管理方面仅有5次低等级合作，但在水资源联合管理方面合作总次数达到41 次，最高合作等级达到了4级，见图1（b）。

3 中国典型跨境河流灾害预警应急管理问题透视

3.1 伊犁河流域

目前，中哈两国关于跨境河流生态环境保护已成立中哈利用和保护跨界河流联合委员会、中哈环保合作委员会，前者涉及两国在发生自然灾害时如何保护跨境河流的内容，后者更专注于流域水质监测与评估以及突发性水污染应急防治工作。中哈签署的有关跨境水资源灾害管理的协议、协定等重要文件见表2。

表2 中哈签署的与伊犁河水资源灾害管理相关的协议/协定

伊犁河流域仅涉及中国、哈萨克斯坦两个国家，所以在合作广度上属于“高”等级。其次，依据表2，在合作深度方面，已有协议仅涉及自然灾害通报、水文水质数据交换、防灾措施探讨等信息交流层面，就如何开展水资源灾害协同管理中哈没有专门签署协议条约或制定预警应急方案的程序，以及更高维度的灾害协同管理顶层设计，因此合作深度仅为“中”。再次，虽然中哈两国就保护跨境河流已成立“中哈利用和保护跨界河流联合委员会”和“中哈环保合作委员会”，但目前中哈就水资源灾害管理问题主要采用会议磋商、自然灾害信息紧急通报、科研合作等方式［36］，两国并没有共同制定对双方皆具约束作用的灾害管理一体化制度与程序，因而合作紧密度仅达到“中”的标准。具体划分见表3。

表3 伊犁河水灾害管理合作评价

综合以上分析，中哈就伊犁河水资源灾害管理合作的广度、深度、紧密度仅属于“高-中-中”层次，仍存在很大提升空间，具体可概括为以下3个方面。

（1）现有框架协议使双方在流域治理机制共建方面协调难度依然很大。目前，两国虽然签署了一系列有关跨境河流合作与利用的双边条约或协定，但多涉及的是水文水质等基础性资料及信息的互换共享，许多法律政策都没有具体深入细化，缺乏法律效力。同时，两国对于灾害合作的具体内容、合作模式、处理问题的原则、合作的具体执行程序等都没有做出详细的规定，尚缺乏完善的合作约束机制。

（2）管理机构职能的局限性影响两国跨境水资源合作向纵深推进。目前两国共同成立的中哈利用和保护跨界河流联合委员会仅由中哈双方各自委派的一名代表和两名副代表组成，职能范围仅限于负责制定联合委员会工作条例和讨论《中哈政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》的执行情况，没有权力及时收集双方水资源灾害相关信息，以及对有关规范、标准、模式等做出明确规定。管理机构在水文信息收集、规范制定等方面的职能局限性，对中哈利用和保护跨界河流联合委员会等管理机构提出决策方案形成了诸多制约，难以高效推进两国跨境水资源合作向纵深发展［37］。

（3）信息共享程度有限使双方均不能动态掌握流域水文、水质等情况。尽管中哈签署了有关发生自然灾害时中哈两国要互相通知的协议，并约定双方相互对等交换主要跨界河流的水文水质资料，但由于缺乏信息共享平台，中哈两国并不能动态掌握上下游水文、水质及监测标准、技术等情况。就哈国而言，中哈两国跨境水资源合作的一个重要内容是相关信息资料的交换。尽管中国在跨境水资源方面已积累了大量的研究成果，但由于没有被及时翻译，使哈方误认为中国缺乏对跨境水资源管理方面的论证工作。这种信息的不对称性，造成两国只从本国利益出发开发利用跨境河流，必然会忽略对流域“整体利益”的考量，从而影响两国合作的热情［37］。

3.2 澜湄流域

目前对澜湄流域进行水资源国际合作与开发的流域内政府间国际组织主要有湄公河委员会（简称湄委会）、澜湄合作机制。其中，湄委会为柬埔寨、老挝、泰国和越南四国政府共享水资源管理和湄公河可持续发展的政府间合作组织；而澜湄合作机制是由中国推动建立的澜湄六国集体参与建设的共享平台，是中国引领构建东南亚安全格局的重要举措，是“水安全命运共同体”理念的重要体现。湄委会主导下的湄公河下游四国就流域水资源灾害管理达成共识的协议或程序等［8］见表4。据“澜湄水资源合作信息共享平台”发布的信息，澜湄合作机制下水资源合作相关文件及项目见表5。

表4 湄委会主导下流域水灾害合作相关文件

依据表4 与表5，澜湄流域水资源灾害预警应急合作基本达到“高-高-中”等级。①在澜湄流域水资源灾害预警应急管理合作上，虽然湄委会主导的合作并未囊括所有流域国，但澜湄合作机制已实现了全面覆盖，并引导水资源灾害防治工作向多边合作、协同防治的国际河流一般性合作趋势［27］发展，已然实现了合作广度的最大化。②湄委会虽然确立了成员国之间数据信息共享的步骤，并与中国签订了水文数据相关协议，但就灾害信息处理与灾害应急响应的方案并未详细制定。澜湄合作机制成立后，虽然六国没有签署专门性协议，但澜湄合作专项基金扶持了众多防洪抗旱项目，并多次援助下游国家提升水文信息监测与预警技术及制定防灾规划，提高了流域整体的防洪抗旱能力，基本达到了流域水资源灾害预警应急目标的“高”度专业化。③在合作方式上，湄委会仅采用了事先通知、协商和协议等合作方式；而澜湄合作机制下的六国也仍以共识性合作项目为主，目前二者皆未确立水资源灾害预警与应急一体化管理机制和运作程序，因此，流域国间的合作方式层次仅达到“中”级。具体划分见表6。

表6 澜湄流域水灾害管理合作评价

尽管澜湄流域水资源灾害预警应急管理目标的综合评价结果达到了“高-高-中”等级，但湄委会和澜湄合作机制框架下的水资源灾害合作仍存在一定提升空间，包括缺乏一体化水资源灾害协同管理机制、信息共享机制不完善、水资源项目合作资金存在散小断现象等。

（1）流域灾害预警应急措施分散阻碍了流域性水资源灾害协同管理机制的建立。澜湄流域下游国家活跃着各种环境保护组织和私营媒体，某些国际组织与非政府组织甚至能够主导当地媒体的话语权，无视各国每年因洪旱灾害造成的生命财产损失，甚至拒绝采取洪旱灾害全流域联合防治措施，致使澜湄流域干流沿岸各国仅建成了零散的堤防、河道整治、分洪设施、闸坝等工程措施和非工程措施，尚未形成流域性防洪减灾体系［38］。再者，数据共享、灾害预警、应急决策、发布通知等过程缺乏统一管理平台，限制了信息流通速度，降低了流域灾害预警应急响应效率。

（2）数据信息获取与共享机制不完善制约了澜湄流域灾害联防联控能力。从国家内部灾害数据获取的时效性看，部分湄公河流域国家内部涉水管理部门众多，部门之间协作困难，在垂直方向上阻碍了灾害决策。从国家之间共享灾害信息的准确性看，澜湄流域下游国家普遍没有足够的资源或处理水管理系统的能力［39］，流域基础数据资料的整编质量难以保证；再者，出于利益诉求差异及地缘政治、经济开发等忧虑，上下游国家数据共享不对称，水问题的解决结果缺少全流域达成共识的发布渠道［40］，这都增加了针对上游国的负面水舆情，以致在水平方向阻碍了流域国之间灾害联合评估工作的开展。

（3）水资源项目合作资金散、小、断，不利于水资源灾害合作项目纵深推进。现阶段湄委会运行资金约80%来源于发达国家的援助，援助项目主要集中于环境保护、生物多样化、气候变化、人权及文化保护等方面［41-42］，制约了其对合作模式、项目类别及资金调用等的自主决策和裁决权，甚至直接影响了下湄公河水问题的处理方向与结果，导致内部水问题难以达成和解，各成员国水利益始终高于流域共同利益［43］，加剧区域内无秩序水局势，从而给外域力量的非正常介入以可乘之机。而在目前的澜湄合作机制下，水资源合作虽然有澜湄合作专项基金支持，但必须以中小型合作项目形式申请，且每个项目均小于50 万美元，已申请成功的项目在整个流域相对分散，且缺乏连续性，无法与整个水资源合作的五年行动计划相匹配［42］。

4 中国跨境河流灾害预警应急协同管理机制构建

4.1 构建原则

（1）信息共享原则。信息共享贯穿于水资源权益争端预防与解决的整个过程，是水资源管理的关键基础，其约束主体是参与建立跨境河流灾害预警应急协同管理机制的各个流域国。流域国将本国境内相关水文、人文经济数据等上传至公共数据库，由流域灾害管理部门整合、决策、发布，实时共享流域水环境监测数据、趋势预测情况。同时，向各参与国开放数据调阅权限，为各国谈判签订流域协定提供信息支持，加强信息处理过程透明度。

（2）平等协商原则。流域国之间国家实力悬殊，在解决水资源争端过程中应秉持平等协商原则，尊重他国合理的水资源使用权益。面对水资源灾害引起的跨境水资源争端，以全流域可持续发展为目标，摒弃以政治经济实力为主导的强权处理方式［44］，切实考虑自身与邻国发展需要，以平等的合作态度和平协商灾害应急处理方案，推动流域水安全环境的构建。

（3）不造成重大损害原则。基于《赫尔辛基规则》与《乍得湖流域开发公约和规约》，不造成重大损害原则是各流域国实施工程措施行为的重要约束，以预防、减少和控制其行为对其他沿岸国家和跨境河流生态环境造成重大损害，包括水源枯竭、洪水泛滥、环境污染等严重损害他国利益的行为。禁止因故意或疏忽而对他国造成重大损害，否则必须实施补偿。

（4）整体规划原则。跨境河流灾害预警应急协同管理强调以“水安全命运共同体”为理念实现全流域共同协作、整体规划。地理位置不同造成流域国对跨境河流依存度不同，利益诉求不同。而灾害的跨国性使得“各自为政”式的抗灾工程无法形成经济高效及影响较小的系统性抗灾体系，这就要求从全流域视角进行整体规划，从而以最经济的方式建立最有效的抗灾合作体系。

4.2 跨境河流灾害预警应急协同管理机制构思

根据中国典型跨境河流灾害管理合作现状，本研究提出跨境河流预警应急协同管理机制，强调协同所有流域国参与河流灾害预警、灾害应急管理工作，主要包含4个方面。

（1）建立流域水资源合作专项基金以维系跨境河流灾害预警应急协同管理机制高效执行。缺乏资金支持会严重阻碍国际河流流域组织的工作［45］，而过于依赖流域外部资金可能导致国际河流流域组织为了达到援助要求和标准做出“迎合行为”［21］，从而失去自主性。因而由流域内国家共同出资成立的水资源合作专项基金不仅能确保该机构在水资源项目运行上的自主决策权，还能阻断外域势力干扰，减少外域势力插足机会，将流域问题限定在流域内解决，是推动流域水资源“去安全化”的重要手段。

（2）建立灾害信息共享系统以支撑跨境河流灾害预警协同管理。跨境河流灾害信息共享旨在流域国间互补战略性资源［46］，包括涉洪水文、气象信息以及防洪技术等［27］。流域国之间因为经济水平、地理位置、科技发展水平差异，在流域洪水监测指标的数量、监测技术、监测精确度以及监测范围上存在很大差异。面对全流域的灾害防治，流域国之间需要深度合作，打造流域灾害公共数据库，共享关键信息，包括各流域国的监测数据、监测技术、潜在受灾区的人文经济数据、水利设备数据等，为共同制定救灾方案奠定基础。

（3）建立灾害风险评估系统以明晰跨境河流不同灾害情境下的损失量级。流域灾害预警预报涉及灾害类别判断、灾害风险评估、灾害等级预警等，是跨境河流灾害管理部门制定应急响应方案的支撑。洪水、干旱、水污染等灾害的风险评估模型多样。同一流域不同国家因气候、地形、土壤、植被等条件不同，洪水类别、洪水淹没范围、干旱历时、干旱烈度等也不尽相同，单一的评估方法难以准确反映灾害信息。因而，基于流域气候、水文、人文等特征，针对不同灾害类型建立灾害风险评估模型库，并使模型库独立于数据库，从而实现流域国之间模型库共享并推动流域协作抗灾进程。

（4）建立灾害应急管理决策系统以确立跨境河流灾害应急协同管理方案。制定流域各国联防联控决策部署、灾害应对行动计划，及发布灾害预警信息等，针对风险评估系统生成的灾害类别、等级、潜在损失等信息，从地区层面，面向受灾地群众及时传递灾害信息，帮助受灾地区政府及社会公众确定抗灾救援重心和应急方案；从国家层面，推动流域国及时达成联防联控合作共识，针对具体情况制定国家层面的合作协议和行动计划。

综上，提出跨境河流灾害预警应急协同管理机制构思如图2所示。

图2 跨境河流灾害预警应急协同管理机制构思

4.3 保障措施

中国跨境流域涉及的流域国家基本属于发展中国家，柬埔寨、老挝等国家经济技术水平仍相对落后，水资源灾害管理设施也尚不成熟，抗灾措施分散，阻碍了跨境河流灾害预警应急协同管理机制的建立。为此，本研究提出如下促进协同管理机制运行的保障措施。

（1）加大全流域防灾水利工程共建力度，形成灾害应急联控工程体系。已有研究表明全流域的水库联合调度对流域主要断面均有显著的防洪作用［22］。同时，跨境联合引水枢纽工程也被证实不仅可以保护河流下游免受洪水威胁，还能在汛期调节河流流量［36］。由此可见，共建流域水利工程应成为流域灾前防控、灾中应急管理的重要内容。

（2）开展水文监测技术与信息系统援建工作，提高灾害预警数据交流质量。监测设备精度、水文站点建设、技术人才素质、国家水文信息系统建设水平等严重影响水文数据收集与存储质量，而大部分亚洲国家并不具备成熟的水文监测系统与技术。而基于流域已有的合作基础，抗灾技术较落后国家可以向经济较好技术较成熟国家寻求援助，以提高自身数据收集水平。中国援建柬埔寨国家水科学研究院［10］，已取得良好示范效应。

（3）通过适度推进流域国横向补偿模式，推动灾害防治上下游协同投入。上游国家水文数据共享程度严重影响下游国家洪旱灾害风险管理效率［23］。亚洲大部分跨境河流上游国家属发展中国家，洪旱灾害发生的频次与造成的损失显著低于下游国家。在此背景下，上游国耗费大量资金修建防灾工程、完善水文数据监测设施，对下游国家而言同样受益，甚至受益程度超过上游国自身。因此，下游国家应分摊一定的建设成本或在合作项目上让渡一定的利益，以此补偿上游国的投入，保证上下游国家协同投入的积极性。

（4）推动建设适合本流域水情的法制体系，平衡上下游权利与义务关系。国际跨境河流普遍存在的上下游权利与义务失衡问题是造成上下游信息共享合作进程缓慢的重要因素［18］。目前国际水法也更注重保护下游国家的权利，限制上游国的开发利用权利，并忽视下游国对上游国造成损害的可能性［47］，这在一定程度上激化了上下游的用水矛盾。尽管如此，国际水法的核心法律规则对跨境河流开发利用的普适性仍不容小觑。为此，本研究提出以平衡上下游权利与义务关系为重要原则，通过援引国际水法规则体系，制定适合本流域水情与国情的法律体系，是保证上下游就信息共享责任与义务范围达成共识并付诸实施的重要途径。

（5）排除域外势力干扰，推动构建与水资源合作阶段相适应的专项基金。跨境河流水资源合作途径与收益目标依循单方援助、协调合作、协同合作、联合行动4个阶段逐步升级［10］，本研究呼吁建立与跨境河流水资源合作不同阶段相适应的水资源合作专项基金。在单方援助阶段，合作途径以技术援助、项目示范为主，可由援助方出资组建基金，如澜湄合作专项基金；协调合作阶段，信息共享、联合评估等工作为主要合作方式，流域国可按水量、受灾概率等出资，上游国也可酌情承担较多份额；协同合作阶段，制定流域整体开发利用计划，及明确各国防治方案及责任是主要任务，因而该阶段基金出资比例可按各国责权确定［48］；联合行动阶段，通过共同建设和管理流域水利工程以增加流域收益是基金运行的主要目标，因而此阶段基金可由各国按股认购，工程损益按股均担。

（6）拓展市场化运作途径，吸引保险企业参与灾前预防和灾后重建工作。从水污染方面，推动落实环境污染强制责任保险［49］在水污染领域的应用，通过政府强制水污染高风险企业投保，不仅可以保证突发性水污染事件发生时受灾群众能够得到先行理赔，还能有效遏制高风险企业的超标排放问题，从而形成流域长效监督体系。在洪旱灾害等巨灾保险方面，亚洲大部分国家起步较晚［50］，在国内经济发展水平不高且受灾频繁的情况下，本国保险企业和政府财政难以单独承受巨灾损失。因此通过引进国际知名度高、信誉度好的保险公司，通过市场化运作途径实施灾害风险管理，应该是调节域内巨灾保险市场供需关系，保障居民生命财产安全的重要途径。

5 结语

党的二十大报告指出，中国将“秉持真实亲诚理念和正确义利观加强同发展中国家团结合作，维护发展中国家共同利益”。针对中国跨境河流灾害预警应急管理存在的问题，本研究以协同上下游用水关系，消除用水合作中的抗性思维，推动构建流域水安全环境为目标，确立了跨境河流灾害预警应急协同管理的四项原则，并提出跨境河流灾害预警应急协同管理机制的构想，不仅有利于加强中国同发展中国家的团结合作，也有利于维护全流域发展中国家的共同利益。尽管目前中国与部分下游亚洲国家间尚存在领土争端、利益诉求错位、政治互信脆弱等问题，实现文章提出的协同管理机制构想尚需得到流域各国的响应，然而在“人类命运共同体”理念下，中国积极引领周边国家加强水资源安全利用与洪旱灾害管理，并通过流域上下游国家通力合作以提高区域水治理韧性，都将有利于推动中国与周边流域国家构建命运共同体，扩大同各国利益的汇合点。