中国将实行最严格节水措施

张涛

（华北水利水电大学 马克思主义学院，河南 郑州 450046）

水是现代社会生活中极其重要的战略性资源，然而，这种直接关系人类文明和命运的重要资源，却又极其稀缺。我国水资源总量较为丰富，但由于人口众多，人均水资源严重不足，仅为世界平均水平的四分之一。此外，我国水资源还面临着时空分配不均、利用率低、水污染严重、地下水超采等问题。水资源短缺问题已经成为制约我国经济社会可持续发展的关键因素。为保障我国水安全，近年来我国规划和实施了多项重大节水政策。2023 年9 月1 日，国家发改委、水利部、住建部等七部委联合印发了《关于进一步加强水资源节约集约利用的意见》，要求落实最严格水资源管理制度，推进农业农村、工业、城镇、生态景观四大领域的节水工作，并力求在非常规水源利用、节水产业发展两方面获得新突破。此外，《意见》还对2025 年我国用水总量以及用水效率提出了明确的约束目标。

我国水资源严重短缺

水，虽然是我们日常生活中非常常见的一种物质，但却是一种极为稀缺的战略性资源。科学家统计，地球上总储水量约为13.86 亿立方千米，但其中96.5%（约13.38 亿立方千米）分布在不能被人类直接利用的海洋中。地球上每升含盐量低于1 克的淡水仅占地球总水量的2.5%（约3 500 万立方千米），而这仅有的极小一部分淡水资源中，还有99.6%被封存在冰川、地下含水层和永久冻土中，这意味着能被人类直接利用的淡水资源仅占0.32%。淡水所具备的这种稀缺性，使其成了决定人类文明延续和发展的关键资源之一。

受地理、气候、人口以及经济社会等因素影响，当前我国面临着严峻的水资源短缺问题。我国水资源总储量较高，但人均水资源量严重不足。降水量从根本上决定了一个地区的淡水储量，我国常年平均降水量约为644 毫米，虽然较全球陆地平均降水量（约800毫米）偏少19.5%，但由于我国地域广大，因此水资源总量仍居于世界前列。《中国水资源公报2022》公布的数据显示，2022 年我国水资源总量为27 088.1 亿立方米，位居世界第六位。然而由于人口众多，2022 年我国人均水资源量仅为1 904 立方米，不足世界平均水平的四分之一。根据联合国《可持续发展目标》的定义，人均水资源占有量在2 000 ～3 000 立方米为轻度缺水，1 000 ～2 000 立方米为中度缺水，500 ～1 000 立方米为重度缺水，而不足500 立方米则为极度缺水。从这标准来看，我国处于联合国认定的中度缺水状态。由于人均水资源严重不足，我国也被联合国认定为全球缺水严重的13 个国家之一。从不同省份来看，目前我国有21 个省份处于缺水状态，其中轻度缺水省份有4个，中度缺水省份有8 个，9 个省份（江苏、河南、山东、山西、上海、河北、宁夏、北京、天津）人均水资源量低于500 立方米，处于极端缺水状态。对比来看，这9个省份大多是我国经济发达地区，这组数据也能侧面反映出我国经济社会发展背后暗藏的巨大水资源危机。

除人均水资源严重不足外，我国水资源短缺问题还表现出以下特征。

（1）水资源时空分配不均。影响我国的降水水汽主要来自太平洋，受东南季风影响，我国各地降水主要集中在夏秋（7—9 月）季节，且年降水量越少的地区集中度越高。这就使我国形成了春旱夏涝的局面。从空间区域来看，我国各地降水呈现自东南沿海向西北内陆逐减的趋势，降水区域分布极不均衡。我国西北内陆地区占国土面积的36.4%，降水总量仅占全国的9.5%，而东南部外流流域占全国总面积的63.6%，年降水总量却占到全国的90.5%。这一降水特征直接导致了我国水资源的时空分配不均，进而引发了我国水资源与土地、人口与生产力的严重错配。

（2）水资源利用率不高。近年来我国不断加强水资源管理，水资源利用的整体效率有了显著提升，目前整体接近世界平均水平。以2020 年为例，我国万元国内生产总值平均用水量为57 立方米，万元工业增加值用水量为32.9 立方米，经济和工业用水效率整体略高于国际平均水平，但仍是英国、日本、德国等先进水平的两倍之上。农业用水方面，2021 年，我国农业灌溉水有效利用系数为0.568，虽然较十年前提升了0.052，但目前该指标仍远远低于国际先进水平，全球缺水严重的地区之一以色列的农田灌溉用水效率系数最高，为0.87，澳大利亚、俄罗斯等国该项指标也在0.8 左右，其他发达国家也均在0.6 以上。与国外对比，我国农田灌溉用水效率仍处于较低水平。

（3）水污染问题严峻。党的十八大以来，我国高度重视生态文明建设，水环境状态得到了有效改善，生态环境部发布的数据显示，2021 年我国地表水Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例为87.9%，较2012 年提高了26.3 个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例为0.7%，比2012 年降低了10.2 个百分点，地表水污染问题得到了有效治理。但目前，我国Ⅳ、Ⅴ以及劣Ⅴ类水质断面占比仍然高达12.1%，化学含氧量、高锰酸盐指数以及磷等污染指标仍然较高。地下水Ⅰ～Ⅳ类水质点位占比77.6%，Ⅴ类水质点占比22.4%，地下水污染问题同样严峻。

除上述问题外，目前我国华北地区地下水超采问题同样严峻，目前华北平原已经成为全球最大的漏斗区，超采面积高达7 万多平方千米，全国地下水超采面积也已超过30 多万平方千米。

水资源短缺严重制约我国可持续发展

我国水资源短缺问题最早开始于20 世纪70 年代，改革开放后我国工农业生产迅速扩大，水资源需求量也随之持续攀升，到80 年代，“水荒”问题逐渐从局部蔓延至全国，且情势愈发严峻。水资源短缺矛盾首先爆发于人口集中、工业发达的城市地区。90 年代初期，我国476 个城市中，有近300 个面临缺水问题。2002年3 月，全国水文工作会议透露：我国600 多座城市中，有400 多座城市存在不同程度的缺水，其中有130 多座城市严重缺水。水利部在《中国水资源公报2022》发布的数据显示，正常年份我国水资源缺口达500 亿立方米，近2/3 城市的面临着不同程度的水资源短缺问题。城市承载了我国65%的人口，是驱动我国经济社会发展的核心引擎。城市水资源安全如果得不到有效保障，必将严重威胁我国可持续发展进程和生态文明建设。

水资源短缺，还严重影响我国农业生产和粮食安全。《中国水资源公报2022》显示，2022 年我国供（用）水量为5 998.2 亿立方米，其中农业用水量约为3 001.10 亿立方米，占全国总供（用）水量的50.1%。然而即便我国一半以上供水量都用于了农业生产，但仍然无法满足我国农业用水需求。统计数据显示，我国现有的20 亿亩耕地中有约一半属于旱耕地，完全靠天吃饭，我国耕地亩均水资源量也仅为世界平均水平的二分之一。由于缺水，我国每年农业灌溉用水缺口在300亿～450 亿立方米之间，影响我国粮食产量150 亿～200亿千克。水是农业发展的根本命脉，水资源短缺是我国农业发展、粮食安全的首要制约因素。某种程度上可以说，我国粮食安全问题实质上就是水资源短缺问题。

2018 年6 月，《中国经济周刊》刊文指出：解决水资源短缺问题，是我国生态文明建设和维护国家安全的当务之急。水，这种稀缺的战略性资源，已经成为我国经济社会可持续发展的重大现实威胁。未来，我国必须着力解决水资源短缺问题，为我国可持续发展以及中华民族伟大崛起奠定坚实的水安全保障。

我国加强水资源节约集约利用

严峻的水资源短缺形势，直接制约着我国生态文明建设和经济社会可持续发展。为此，开展节水行动、建设节水型社会成了我国实现水资源可持续开发利用的必然路径。2014 年3 月，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路，成了新时期我国保障水安全，实现水资源可持续开发利用的根本遵循。2019 年、2021 年，我国又分别制定了《国家节水行动方案》《“十四五”节水型社会建设规划》，为我国节水工作提供了新的指导。

经过多年的建设与发展，目前我国节水行动已经取得了积极成效。统计数据显示，2022 年，我国万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量分别较2015 年下降了33%和50%。但总体而言，我国前期所开展的节水行动和节水方式还较为粗放，工农业以及生活节水效率不高，为全面贯彻党的二十大精神，建设节水型社会，推进我国生态文明建设，2023 年9 月1 日，国家发改委、水利部等七部委又联合印发了《关于进一步加强水资源节约集约利用的意见》（以下简称《意见》），对全面推进各领域节水、深入推进全流程节水进行了系统部署。

《意见》首先提出了我国水资源节约集约利用的中长期目标。用水总量方面，《意见》要求到2025 年全国年用水总量须降至6 400 亿立方米以下。为实现这一目标，《建议》还为我国各领域用水效率制定了明确目标。要求到2025 年我国每万元GDP 用水量较2020 年下降16%，农田灌溉水有效利用系数提升至0.58 以上，万元工业增加值用水量较2020 年降低16%。

为实现上述节水目标，《意见》提出要“落实最严格水资源管理制度”。具体包括三方面措施：一是要求省、市、县三级行政区严格控制用水总量，科学分配跨区域地表径流取水量，明确地下水取水量和水位控制指标，在此基础上不断降低农业、工业、城镇用水强度。二是加强源头控制，强化取水管理。首先，要对新建取水项目推行科学论证，然后由审批机关根据论证情况严格依法审批取水许可。其次，依法严厉整治以往未经审批擅自取水和不合法取水等违法行为。最后，在水资源超载地区，要依法暂停新增取水许可。三是严格节水管理。首先，构建用水定额体系，做好动态评估，强化评估结果的约束作用。其次，严重缺水地区逐步推行高耗水行业强制性用水定额管理。最后，做好县域节水型社会达标建设。到2025 年，南水北调东中线工程受水区和北方60%以上、南方40%以上县（区）级行政区要达到节水型社会标准。

除落实最严格的水资源管理制度外，《意见》还对我国农业、工业、生活等领域节水工作做了详细规划和部署。

农业领域，首先，我国各地应根据地区水资源条件，合理调整农业产业结构，坚持以水定地、适水种植的原则。在干旱地区种植耐旱作物，在地下水超采地区禁止新增以农业灌溉为目的的地下水开采等。其次，加大节水型农业灌区建设，在牧区和水产养殖中推广和应用节水新技术，发展节水农业。最后，加强农村生活设施改造，装配用水计量设备，同时加大农村生活污水收集与处理，达标后就近用于农田灌溉和生活杂用。

工业领域，一方面，坚持以水定产原则，根据地区水资源承载力，科学合理规划地区工业发展规模、结构和布局，在水资源短缺或地下水超采地区要限制高耗水项目，大力发展先进制造业和战略性新兴产业等低耗水产业。另一方面，要加强企业和工业园区水系统集成优化，利用智慧用水平台推动园区节水效能。同时，做好工业废水循环利用，力争到2025 年实现规模以上工业用水重复利用率达到94%左右。

城镇领域，首先，坚持以水定城，根据区域水资源承载力，科学规划城市规模、空间结构、持续优化城市产业和基础设施布局。其次，遏制水浪费。严控高耗水服务业用水，加强地下水保护，加强城市公共供水网络漏水治理，力争到2025 年将供水管网漏损率降低至9%以下。最后，包括政府机关、学校、医院等公共机构要率先加强节水改造，为社会节水事业做好示范与引领。

生态景观领域，一方面，坚持以水定绿，综合考虑不同生态区域的水资源承载力，合理推进绿色化模式，合理配置绿化用水，推进水源涵养。另一方面，严控景观用水，严禁违背自然规律的挖湖造景以及盲目扩大景观和娱乐场地水域面积的行为。

在我们的日常生活中，接触较多的水源一般为地表水（江河湖库水等）和地下水，这些水资源被称为常规水源。除常规水源外，能被人类开发利用的还有非常规水源，包括雨水、海水、矿井水、再生水、微咸水。非常规水目前也有十分广泛的用途，包括农林用水、工业用水（冷却、洗涤用水等），地下水回灌、城市非饮用水（车辆清洗、冲厕、绿化、建筑施工等）以及景观用水等。合理规划和使用非常规水源，充分挖掘其社会、生态价值，对缓解我国水资源短缺现状具有重要意义。

《意见》对我国非常规水源开发利用也提出了两项具体措施。一是加大污水资源化利用。《意见》要求各地方要加大污水收集再生设施建设，同时充分拓展再生水在市政、工业生产、国土绿化以及生态补水等领域的应用规模。二是继续推动海水、矿井水、雨水的非常规模水源利用。沿海缺水地区要加大海水淡化投资建设规模，并积极探索海水淡化接入市政供水管网。符合标准和条件的矿井水应优先用于周边工业生产、国土绿化以及生活杂用。缺水地区以及农村地区应加强雨水收集装置建设，扩大集蓄雨水用于工业生产以及农业灌溉规模。

除上述依靠行政力量推行的水资源“开源节流”措施外，《意见》还提出了大力发展节水产业，运用市场力量推进我国水资源节约集约利用工作。具体包括三项措施。一是加大节水技术研发与推广应用。构建产学研深度融合的节水技术创新体系，加强水资源高效循环利用、海水淡化以及矿井水利用等领域关键技术和重大装备的协同创新，加速推进节水技术研发与应用进程。二是推广节水产品。鼓励企业开展节水产品生产和供给，建立节水产品绿色认证标志，借助政府绿色采购，引导全社会加大绿色节水产品消费，从消费端发力培育我国节水产品市场。三是发展节水服务业。我国计划将节水量纳入水权交易，同时建立非常规水资源交易市场，并通过通畅的投融资机制、利益分配机制，保护节水参与方收益，不断培育和壮大我国第三方节水服务市场。

总体来看，新出台的《关于进一步加强水资源节约集约利用的意见》更契合当前我国水资源节约行动中的现实问题，关注了以往节水政策中鲜有涉及的景观用水浪费问题。在政策工具方面，《意见》一方面重视行政力量和法律工具，同时也极为强调借助市场力量、科技力量以及文化宣传力量，鼓励和引导全社会共同参与国家节水行动，共同构建社会型社会。

全民节水共建节水型社会

节水型社会需要全体社会成员共同参与，作为普通公民，我们可以通过以下行为，来支持和践行国家节水理念。

第一，了解我国水资源现状和节水政策，树立节约用水观念和意识。一方面，公民个人可以通过电视、报纸、互联网等媒体渠道主动了解我国水资源供给和消耗现状，了解我国当前面临的严峻水资源短缺形势，同时主动学习国家节约用水、集约用水相关政策法规。另一方面，了解所在地区的水情和水价，主动学习和分享家庭节水技巧，培育家庭内部节约用水氛围，树立家庭成员的节水观念和意识。

第二，掌握科学节水方法，养成节约用水习惯。生活中有很多避免水浪费和节约用水的小技巧，比如：会议中按需取水，带走未尽瓶装水，避免浪费；洗漱间隙关闭水龙头，合理控制用水量；小件少量衣物坚持手洗，减少机洗过量用水；餐具及衣物清洗中适量使用洗涤剂，减少冲淋清洗水量；淘米洗菜水回收用于绿植浇灌；适当控制汽车清洗频次和水量；正确使用坐便器大小按钮，不把垃圾扔入其中；家用产品优先选用带节水标识的绿色产品；定期检查家庭供水、用水设施，发现漏水点及时维修，减少水资源浪费。

第三，主动参与社会节水实践活动，弘扬节水美德。除自身践行节水理念外，公民还可以主动参与到社会节水实践中，向其他社会群体宣传我国节水政策以及节水理念，分享和传播家庭节约用水知识与技巧。此外，对现实生活中的浪费用水行为应及时制止，对供水管网漏水现象应及时上报维修，对污染水源等违法行为应及时报警处理。通过以身作则的节水护水行为，影响和带动更多其他社会成员，合力共建节水型社会。

节水型社会构建是一个系统且复杂的工程，我国各级政府除了要做好顶层设计、宏观政策谋划以及法律政策制定执行外，也应积极开展一些社会活动，引导和鼓励社会大众参与节水活动。可行的措施包括：深入社区，举办“节约用水”主题宣传和科普活动，向社会大众宣传和普及国家节水政策以及家庭节水技巧；以社区为基本单位，举办社区节水知识大赛，鼓励和引导社会公众主动学习节水知识；发起与“节水”相关的短视频大赛等活动，借助新媒体的传播力，增强全民节水意识；在全国中小学开展节水主题教育，推动建设节水校园，从小培育公民节水护水意识；评选节约用水示范单位、小区和企业，营造节约用水良好社会氛围。