农村公路市场化管养的浦东试验田——上海市浦东新区农村公路市场化管养的改革实践与治理创新

■ 文/图｜上海市浦东新区建设和交通委员会 同济大学超大城市精细化治理研究院

2020年，上海市浦东新区代表上海被推荐成为深化农村公路管理养护体制改革试点区之一。

浦东新区城镇化程度高，城乡差异较小，公路养护要求较高，经历了从“建管并举”到“重管理、重功能”，再到“精细化养护、精细化管理”的探索过程。这是对2015年上海市提出的农村公路市场化改革引领性框架的持续深化和提升，也为全国正在开展农村公路市场化改革的地区提供了重要的实践经验。

秀浦路航拍图

浦东农村公路市场化管养的“三大路径一个支撑”示意图

自1998年起，上海市浦东新区整合各行业条线管理职能，实行政府与企业、政府与事业单位、事业单位与企业、建设与管理、管理与养护“五分开”和综合执法、综合管理、综合养护“三综合”改革。至此，公路养护作业被剥离出事业单位，成立养护公司，实行自负盈亏、自主经营，公路建设与养护管理部门职责明确，界面分隔清晰。

回顾浦东新区的实践历程，可以概述为“三大路径一个支撑”,“三大路径”涉及市场环境、市场规则、市场监管三个领域；“一个支撑”涉及管理体系、资金、人才和装备，以及信息化等。

/ 优化“市场环境” /

联建共同提高 营造良好市场氛围

随着体制机制改革的深化，以合同契约为主的管理手段，已不能完全适应现代管理的需求，尤其是养护企业整体素质存在差距，片面追求利润最大化的问题较为突出。为此，浦东新区以“联建共同提高”为主题，开展联建联创活动，以点带面，将党建工作向中标企业一线延伸，并广泛开展“管理精深化、养护精细化、服务人性化”立功竞赛活动。

浦东新区在调研论证、制定方案、分工负责的基础上，召开由联建企业单位党政工主要领导和项目经理共同参加的教育动员大会，从每个班组（科室）做起，制定并落实“管理精深化、养护精细化、服务人性化”的具体措施，提高各类人员能力素质，促进“四新”成果推广应用，浦东公路养护管理和作业逐渐形成“科技兴路、科技强路、科学管路”的良好氛围。

一路倾心呵护 培育乡村公路市场

体制改革之初，农村公路养护作业问题较多，浦东新区采用分阶段逐步推进的方式，从无到有，见招拆招，推动农村公路养护市场化改革。

新场镇新南村曹治路

起初，各镇推荐的企业多是由原路桥队、环卫所变更或组建的公司，注册资金和专业资质均无法达到市场化要求。经多部门协商，浦东新区提出设立过渡期，在此期间，政府多措并举，积极为企业和从业人员赋能。市场化养护作业企业在浦东公路管理署严格要求和浦东新区行业协会学会精心培育下，按照现代企业建制要求，完备注册资金，采购添置设备，强化人员培训。浦东新区也协助他们组织了形式多样的培训课程，尤其是开设了16门专业课，对企业从业人员进行公路管理的系统化培训，帮助他们迅速成长为企业需要、市场认可的技术骨干。

与此同时，浦东新区还稳步推进管理制度落实，逐步建立规范化的养护市场秩序。改革之初，浦东新区就制定了养护考核办法、资金拨付办法、经费使用管理办法等规章制度及各类技术规范，并伴随市场化进程的推进，对这些制度文件不断进行优化与更新。

“路域”党建联建 形成“齐抓共管”局面

浦东新区持续在行业党建工作上探索创新，逐步形成了跨行业、跨部门和城乡一体化的“路域”党建联建新格局。所谓“路域”党建联建，就是强化党建引领，以公路为纽带和平台，以行业管理部门为主导，实现属地和属业的有机结合，凝聚和发挥道路沿线公安交警、城管、公交、绿化环卫、街镇等各方力量，形成合力，共同开展好道路治理工作。

以北蔡镇五星路为例，从2019年起，该镇由御桥社区党委牵头，通过广泛发动沿路企事业单位党组织、沿街商铺从业人员中的党员，组建功能型党组织——五星路支部委员会，在道路党支部的指导和发动下，沿街商铺业主组建了道路管理社会责任促进会，市场所、派出所、自治组织和镇总工会负责指导促进会的工作，发挥自治共治功能，探索形成了“自我监督、自我管理、自我服务”和“共有、共建、共享”的公路治理模式。

/ 制定“市场规则” /

建立因地制宜的招投标管理体系

招投标标段 化零为整浦东新区合理扩大标段规模，积极引导大中型企业向集约化转型。针对以往市政公路标段划分相对分散，不利于发挥规模化效应的情况，突出“区域统筹、街镇对应、重点突出”的原则，形成一系列设施量置换方案，对全区市政公路综合养护标段进行了科学划分和大幅度整合，明确以各镇人民政府作为招标主体进行政府采购。2016年，区属县道标段从原来的100多个调整合并至26个。2019年，在新一轮乡村公路日常养护招标中，经区政府采购中心招标，全区24个镇共划分29个标段，有22家供应商中标。

新场镇新南村曹治路

招标周期 长短结合为了既能确保工作的延续性，又能确保定期评估调整的弹性，浦东新区对招标周期进行了合理调整。养护期限采取“一次招标，三年沿用（招一续一再续一）”的形式，当年养护考核合格后，续签下一年合同，最多可续两年。为确保养护质量，对考核不合格的供应商不再续标，由镇政府另行组织招标。

建立适应性强的综合养护体系

适应新变化，建立联合招标考核模式上海市由浦东新区率先建立市政、绿化、环卫、排水综合养护模式，此后由于机构改革，区管公路养护招标涉及两委5家预算单位。为此，浦东新区提出对5家预算单位的养护项目实施合并采购的措施，即由浦东新区建设和交通委员会牵头，涉及到的其他预算单位（排水所、绿化中心、城道中心）以委托书的形式委托预算单位统一进行新一轮养护招标。同时，由道运、绿化、排水3家行业单位根据各自的养护考核办法，经折算后进行“综合打分”。

发挥镇级政府农村公路养护统筹协调能力，积极开展镇域“公路大管家”试点浦东新区有效开展资金统筹，将镇域单元的公路养护涉及区、镇、村三级的资金，以及农业、公路、河道、绿化等多个条线的资金进行优化统筹。同时，浦东新区积极开展设施设备统筹，通过镇层面对于设施量的全面排查与统计，分块明确责任主体，避免了管理空白或重复管理的问题。此外，统筹养护标准与要求。镇域范围涉及设施种类多，养护要求不一而足，浦东新区在镇层面分区域、分类型，对设施养护标准进行统筹，与养护资金统一调配，既保障了城乡一体化养护水平，也通过对同类别项目进行合并统筹，压缩了人员、设施设备运维和养护成本，有效减少了资金投入，增加了养护单位工作内容。

张江镇科农路

/ 完善“市场监管” /

浦东新区在市场化发展相对成熟的区属县道管理领域建立“赛马机制”，从“不合格淘汰”逐步转向“末位淘汰”。从2020年起，除规定“养护管理标段年度考核不合格，扣除部分该标段年度养护经费，同时解除该管理标段下一年度的养护合同”之外，还要求对年度考核排名处于末位的管理标段，核减其养护工作量，并探索加大对“末位标段”的处罚力度，直至不再考虑与其续标。

伴随乡村公路养护市场化进程的推进，对乡道、村道养护的考核也趋于成熟。2013年，在体制改革初期，养护企业尚未培育成熟，基层管理主体尚未完善，因此，浦东新区公路管理署采取“一管到底”的模式。随着改革的持续推进，以及养护企业与基层专业管理主体的不断成熟，浦东新区基层自主考核能力逐步提升，2018年后，浦东新区逐步降低区层面的检查频次，改为一年两次的定期检查。

在持续提升考核约束条件的同时，也逐步加大客观考核比例，并引入AI智能化识别技术，进一步提升考核的客观性和科学性。

/ 赋能多维支撑 /

精细管理，保障资金

率先实现农村公路管理精细化全覆盖体制改革之初，农村区域道路责任体系多元、职责不清、界限不明，养护质量和标准参差不齐。为此，浦东新区率先建立权责清晰、齐抓共管的农村公路管理养护体制机制，将“建、管、养”并重的制度全面覆盖到乡道、村道的养护管理工作中，试点性建立了区农业农村委综合管理、资金保障与区建交委技术指导“双牵头、双结合”的通村入户路行业管理工作机制。

制定精细化措施，保障农村公路资金区属县道养护资金由市级财政分配的燃油税承担，对县道提高日常养护标准和维修率达标所需增加的资金，确保由区财力提供全部保障。乡、村道养护资金由市、区、镇三级财政共同承担。其中，日常养护经费按照市下达基数，区财力确保按照不低于市基数予以配套，充分保障乡、村公路的高品质养护需求。镇主体若需进一步提升养护品质，则根据实际情况增加投入，满足养护管理需要。大中修工程经费，由市、区给予50%补贴，其余部分由镇政府配套到位。

精打细算，高效统筹

专项区级补贴资金，促进公路“提档升级”浦东新区针对现有农村公路建设标准偏低、交通功能设施欠缺等实际情况，设立“提档升级”专项资金，通过工程性措施提高道路技术等级、通行能力及服务品质。同时，强化公路沿线绿化、美化及路域环境整治，以实现现有农村公路“提速、提质、提标”。

借力打力，提高资金统筹利用能力浦东新区通过统筹进博会保障综合治理的各类专项工作，美丽街区、美丽家园、美丽乡村“三个美丽”专项工作，以及“缤纷社区”等各个条线不同时期开展的专项综合治理工作，有针对性地提升农村公路整体景观与市政本底品质，并通过日常养护工作，进一步巩固专项治理成果，由此达到“借力打力”“小投入，高产出”的效果。

人才装备，强化创新

鼓励养护企业创建学习型班组建立一支能够不断适应养护新要求的高水平人才队伍是开展好公路养护管理工作的关键，以浦东新区公路养护管理一所为例，该所通过建立学习型班组，树立自觉终身学习和“学习工作化、工作学习化”的理念，在创建学习型班组、智能型班组和校后再教育过程中不断取得显著成果，提出“人人成为知识型、复合型人才和养护管理的行家里手”。目前，该所全科每个职工平均拥有2张以上的上岗证书，实现了“一人多岗、一岗多能”，成为浦东公路管理行业的骨干力量。

激励创建养护科技创新团队浦东公路养护建设有限公司采用引进人才、优化环境、加大投入、政策激励等多项措施，组建由领衔专家带领的养护科技创新团队，充分调动广大工程技术人员和一线技术工人的积极性和创造性，针对公路养护和维护施工中的难点问题实施QC攻关，取得大批QC成果，多次参加由上海市市政公路行业协会和中国市政工程协会组织的QC成果发布活动。此外，浦东新区公路部门还积极与高校共建人才培养和产学研合作基地，形成了一批科研成果。

持续加大“四新”的引进与吸收力度浦东新区各养护公司紧盯国内外道路养护行业的最新科研成果，不断加大引进和吸收国内外养护科技新技术、新设备、新工艺、新材料的力度。

信息技术，持续加持

建立数字化综合运行管理平台浦东新区实施基础设施数字化建设，利用既有“城市大脑”公路管养平台，逐步建立乡道、村道的建设基础设施电子信息档案，形成了“一路一档”“一桥一档”，管养家底一目了然。同时，实施数据归集多元化建设，充分利用物联感知、视频设备和大数据分析，实现道路保洁实时智能监管、桥梁巡检监督管理、路况检测数据汇总等应用场景。目前，平台已基本实现智能发现病害全流程监管，农村公路养护已实现问题发现与处置的智能化，对应监管发现、派单、处置、完成各环节，针对每类病害量化处置时限；实现业务处置协同化，基于城运中心“城市大脑”总平台协同处置；实现对下立交积水、路面结冰等重点设施突发事件的自动报警与部门联动处置；实现行业综合评价客观化，通过平台对新区乡村公路技术状况及各镇乡村公路技术状况进行检测、测评，形成各镇养护质量绩效分析报告，建立信息化考核制度。

秀浦路

逐步建立全过程的信息化、智能化技术应用体系在现有单个模块应用的基础上，以浦东新区农村道路管养平台为抓手，全面建立智能化发现、处理、决策的能力。浦东新区试验开发公路养护平台及配套识别设备，探索用更加智能、全面的自动化发现手段，对整体的路面管养进行数字化改革，完成浦东新区数字孪生的基础工作。此外，通过在巡查车上配备车载GPS设备及5G模块，相关单位可实时查看车辆当前位置、巡查线路及路段覆盖情况，并及时在养护平台上展示车辆回传的实时道路病害信息，以便后方技术人员根据病害的类型将病害信息推送给对应的养护单位，完成大闭环、中闭环、小闭环，提升道路养护、城市治理效率。

改革永远在路上。对标中共中央、国务院印发的《关于支持浦东新区高水平 改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，浦东新区农村公路市场化改革将继续围绕市场化准入的制度设计、适应于农村公路管养专业能力提升、智能化信息化技术应用等领域，深化改革，在改革系统集成协同高效上想办法、率先试、出经验，全面争创浦东农村公路市场化管养改革发展新成绩。