数字经济背景下税收征管数字化问题探析

2023-02-26孙永军辛彩云

中国管理信息化 2023年19期

孙永军　辛彩云

［摘要］数字经济的迅猛发展为税收征管数字化带来新的难题。文章首先分析了税收征管数字化建设存在的纳税主体复杂、涉税收入界定困难、征税过程管理不便、外贸税收难以协同等问题，随后针对性提出加强涉税法律法规建设与监管、推进大数据技术与税务工作融合、培养数字与税务复合型人才、推进产学研融合发展道路等优化措施。税收征管数字化是一项系统工程，只有各要素协同发展，才能为数字经济的发展提供动力。

［关键词］数字经济；税收征管；数字化转型

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.19.042

［中图分类号］F812.42 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）19-0140-04

1 数字经济与税收征管数字化

科技的进步助推经济的发展，数字技术的蓬勃发展使数字经济成为世界各国经济发展的新引擎。数字经济促使更多企业走上数字化转型道路，创造出更多经济价值，同时也对我国现行税制和税收征管带来新的挑战。在2020年第十三届税收征管论坛上，经济合作与发展组织（OECD）提出《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》，提出了世界范围内税收征管数字化转型的构想［1］。随后，我国于2021年3月发布《关于进一步深化稅收征管改革的意见》，为新时期税收征管数字化转型指明了方向［2］。2022年3月，黑龙江省出台了《黑龙江省“十四五”数字经济发展规划》和《黑龙江省加快数字经济发展若干政策》，立足本省具备的产业基础和优势条件，确立了到2025年数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%的发展目标，为本省税收征管数字化转型进程提供了政策遵循。

税收征管数字化是指税务部门直接使用纳税人现有的财务系统的数据，将相应的税收规则嵌入其中［1］，提取纳税人的财务和非财务信息，完成数据的自动归集和智能分析，再综合运用机器学习和算法模型自动计算应纳税额，从而在线完成纳税申报和税款缴纳等税务工作［3］。我国的税收征管经历了从“手工化”到“电子化”再到“数字化”三个阶段，与“电子化”阶段相比，“数字化”阶段的税收征管更加充分地利用了5G技术、大数据技术、人工智能和区块链技术，实现了从“以票控税”向“以数治税”的转变［4］。

2 税收征管数字化建设中的问题与难点

数字经济异军突起，颠覆了传统商业模式，加速了黑龙江省经济价值链的整合进程。各级税务机关对这一新业态发展的应对较为迟缓，在纳税主体、纳税客体、征税过程和外贸交易等方面均凸显出一些亟待解决的问题。

2.1 纳税主体较复杂

一是纳税主体的范围不断扩大。在现有工商税务管理制度下，纳税人从事生产经营活动需要先进行工商税务登记，领取统一社会信用代码作为身份标识，纳税主体为企业或个体工商户。在数字经济形态下，互联网中的自然人也逐渐成为价值提供者，理应成为涉税主体。自然人依托信息技术形态的电子商务平台完成线上交易，未进行工商税务登记，也不需设立线下经营实体，加大了税务机关确认税务主体的难度，也是对现行税制的挑战。

二是纳税主体边界变得模糊。在平台经济、共享经济、分享经济等依托数字技术的新经济形态下，个人与企业的关系从原来的雇佣关系转变为合作关系，很难确认交易服务的提供者的身份是企业还是自然人，经营范围、纳税义务发生地和纳税机关的管辖范围等也不确定。需要特别注意的是，纳税机关管辖范围的不确定性很可能会加剧税源的跨地区转移，如此恶性循环，必然会影响地区间税收平衡。

2.2 涉税收入难界定

一是涉税收入金额确认难。国家税务总局公告2021年第5号规定：“小规模纳税人发生增值税纳税行为，合计月销售额未超过15万元的，免征增值税。”数字经济形态下，以小微企业为小规模纳税人的纳税主体数量众多，税务机关难以汇总小微企业在各电商平台的全部交易数据，对月销售额是否达到15万元的纳税下限更是无法全部准确地确认，容易导致偷漏税等违法行为的发生，损害国家利益。数字货币是数字经济的重要内容，兼具无形资产和金融资产的双重特点，价格波动较大，估值过程复杂，定价信息的获取、记录和保存困难。虚拟货币与数字货币范围不同且存在交叉，关于虚拟货币的政策文件出台时间很早，应用于特殊场景，难以适用于新兴的数字货币交易的各类情形，涉税收入问题亟待解决［5］。二是涉税收入类型确定难。数字经济催生了许多新兴产业，产生了许多传统行业分类以外的业务类型，在模糊纳税主体的同时也模糊了涉税收入类型的边界，涉税收入难以对应到具体的税目和适用税率，这主要体现在纳税主体的增值税和所得税的确认与计算中。

2.3 征税过程难管理

一是缺乏制度保障。依法纳税是每个公民的基本义务，依法治税则是税务机关的执法原则。当前滞后的涉税法规和规章无法与数字经济的发展节奏相适应，在法条内容、公告指引和征收监管程序上存在诸多系统性漏洞，尤其是对自然人的纳税监管尚未有明确规定。税收征管数字化需要税务机关进入纳税主体自身的财务系统，必然会引起纳税人的阻挠与不满，如果没有相应法律的支持保障，这一基础性工作的施行必将受到很大阻力。

二是已有政策投放不精准。我国各省市经济发展水平存在很大差异，高新技术产业和其他享受税收优惠的支持性产业在全国的分布极不均衡。国家为鼓励西部地区加速发展而制定的区域性税收优惠政策在促进企业加快研发投入、加速企业数字化转型进程的同时，也带来了诸如“霍尔果斯现象”等负外部效应，不但干扰了正常的市场秩序，而且诱发了企业的逆向选择行为，加剧了地区间经济发展的不平衡状况，与国家出台相关政策的初衷相背离。税收优惠政策包括以税费减免为代表的直接扣除政策、以研发费用加计扣除为代表的间接扣除政策，已有研究表明两种税收优惠政策都可以有效促进企业数字化转型，但是两种税收工具的组合却没有产生应有的协同效应［6］，进而无法带来政策红利。

三是缺乏专门人才。我国现行的税收征管依靠金税三期和增值税发票系统平台进行，其缺陷在推广中逐渐暴露。数字经济形态下，涉税主体的交易数据呈现指数级增长态势，税务机关的业务处理量暴增，使得税务人员逐一对每项复杂业务进行经验判断和税费缴纳变为不可能，因而对大批量处理海量数据的复合型人才的需求急剧增加。当前各级税务机关的工作人员类别多为税务专业类，使用大数据技术进行数据获取、税基确认和风险管理的能力有限，税收征管数字化转型的人才缺口很大。

四是涉税数据安全性和准确性难以保证。采用大数据技术可以加快业务处理进度，但“嵌入式”获取纳税主体财务数据过程面临纳税主体篡改和删除数据、外部病毒和黑客入侵系统等外部问题，影响数据安全性和数据质量；也存在系统运行过程中数据丢失和系统自身运行的系统性风险等内部问题，影响税额计算的准确性。在与第三方平台共享数据时，可能存在数据转化标准不统一、纳税主体隐私泄露和数据保密性等问题。

五是监管成本高。一般而言，税务部门是以税种为划分依据，各职能部门独立计算和收缴税款。数字经济呈现业态融合趋势，一项经济业务往往涉及好几个税种，容易发生各部门推诿责任或重复征管的情形，增加了纳税人的纳税成本和税务部门的管理成本。数字经济改变了实体经济依赖线下门店的传统商业模式，线上交易形式加剧了我国税源与纳税主体所在地不一致的矛盾，稅务机关无法准确掌握纳税主体纳税行为发生地，难以行使纳税管辖权，形成税收征管漏洞。

2.4 外贸税收难协同

黑龙江省作为对俄贸易开放第一大省，发展对俄数字经济是推动本省振兴发展的新要素。在跨境数字贸易发展过程中，由于国家间税务系统各自独立，缺乏数据共享，“信息孤岛”现象明显。黑龙江省与俄罗斯税收征管数字化进程并不统一，数字经济下税务管理系统建设、纳税主体的税源确认和税收征管存在很大差异，为黑龙江省税收征管增加又一难题。

在跨国数字贸易中，税基侵蚀和利润转移也是税收征管数字化转型的痛点［7］。由于各国未对国际税收规则达成共识，增加了纳税主体不合理纳税的可能性。为满足各国政府税收征管要求，纳税主体需要按照各国纳税要求调整申报数据，增加纳税人的遵从成本；为保证纳税主体申报数据的正确性，各国政府独立进行税务稽查，许多工作是重复进行的，浪费了人力和财力资源，增加了纳税治理成本。

3 税收征管数字化建设的优化措施

3.1 加强法律制度建设和税收征管

一是要构建新的税制体系。国家统计局于2021年公布了《数字经济及其核心产业分类（2021）》，细化了数字经济的业务范围。数字经济的发展对现行增值税和所得税的影响较大，建议以这两类税种为抓手，扩大纳税主体确认范围和涉税收入的界定。在增值税方面，重新审视数字化链条，明确数字经济中增值活动的类别，无法区分增值活动类别的，可以参照国际经验，单设新流转税类别。新税种的设立应当经过反复论证和试点才能全面推广施行，需要注意新税种制定的成本与效益原则。在所得税方面，将符合条件的自然人纳入征收主体中。自然人数量众多，应当建立一套专门针对自然人纳税主体的适用税制，可以借鉴小规模纳税人的代扣代缴制，制定相应的缴税办法。对于数字货币等虚拟交易，应当明确具体环节可采用的税种和税率，更新征收管理办法。

二是完善数字经济税收征管体系。针对数字经济中出现的复杂经济业务，建议明确税务机关各职能的管辖范围，明确各部门采集纳税主体财务数据的内容。涉及跨省的纳税行为的，应当明确相应的纳税管辖权，必要时各职能部门抽调工作人员，组成专门负责小组，商讨税收征收事宜。涉及跨境交易的，要积极推动税收征管的国际合作，签订双边税收协定，防止税基侵蚀和利润转移，严厉打击恶意避税行为。同时也要参与国际税收准则的制定，提供精准涉税服务，降低纳税人的遵从成本，提高税务机关征税效率，营造公平营商环境，吸引更多外贸资本和服务。

三是促进政策精准化制定。精准化意味着要以结果为导向，着力提升征管质效，既要提高税费减免效率，又要使税收优惠政策内容强度适中，做到“疏堵结合”。首先，开展企业对税收优惠政策的满意度调查，评估两类税收优惠政策带来的效果。然后，根据调查结果和评估结果优化现有税收优惠政策内容，完善税收优惠的制度设计，围堵“税收洼地”行为。税收优惠政策重在反向减轻企业税负，利用市场竞争机制倒逼企业数字化转型；财政补贴政策意在正向减轻企业税负，利用政府“看得见的手”引导企业积极推进数字化转型。建议有关部门在制定相关税收政策时，兼顾财政补贴政策等其他政策的施行效果，综合考虑政策间的协同作用。

3.2 推进大数据技术与税务工作融合

税务部门应当充分利用大数据技术、5G技术、人工智能、机器学习和区块链等先进信息技术，加快建设金税四期软件工程。税收征管数字化转型的“嵌入式”征管方式，可以帮助税务机关构建智能征管模型，更加符合纳税主体的纳税数据采集、税额计算、税款缴纳等智能化服务需求。大数据技术是一把双刃剑，在给税务机关带来便利的同时，也存在潜在的风险，因此要注重大数据技术运用过程中的风险防控，降低数据采集、存储、使用风险，提高系统安全性与运行稳定性。对于结构化数据，可以采用一般处理方法；对于半结构化数据，应当充分利用数据挖掘技术；对于非机构化数据，需要综合利用文本内容分析、前瞻性分析等技术方法，提高数据处理效率。

3.3 吸纳和培养数字技术与税务“双向”人才

数字技术有赖于税务人员操控，针对当前存在的数字技术与财务并重的复合型人才缺口，税务机关可以采取以下措施进行改善。第一，税务机关适当吸纳数字技术专业类人才，专门从事税收征管数字化相关技术操作。第二，对现有的税务人员进行技术培训，将数字化处理税务工作的能力纳入年度绩效考核指标。第三，加快培养“双向”人才，在高校试点设立“税务+数字”交叉学科专业或设立税务以及数字技术的二学位与二学历专业，为税收征管数字化转型储备足够的人力资源。

3.4 开创符合本国国情的产学研融合道路

从加快产学研融合视角，将数字技术发展、专业人才培养与税务实践相结合。大数据技术的发展离不开高强度的知识积累和持续的科技创新，人才储备与资金支持必不可少。发达国家在产学研融合方面具备较强的组织基础和独特的制度逻辑，其通过积极布局数字化征管战略，推动组织机构变革，形成较强的组织保障，逐渐探寻出了适合本国国情的数字化征管道路。我国的产学研合作发展较晚但发展速度很快，存在科研选题与市场实际需求相脱节、研发目标过于分散等问题［8］。由于我国各省的经济发展状况存在很大差异，数字化对东部地区和南方地区产学研协同创新的提升效应要显著强于中西部地区和北方地区［7］。建议先在东部设立试点区，推进试点区内政府、高校与企业间的合作，构建以试点区内企业为主体的创新生态体系，形成产学研协同发展长效机制，同时也要注重政府支持与市场机制的权衡，破除制度壁垒，加快形成以市场为目标的科技成果转化。在此基础上，将数字技术赋能税收征管的有益经验向全国推广。

主要参考文献

［1］谭珩.推动税收征管变革的纲领性文件：《关于进一步深化税收征管改革的意见》评析［J］.税务研究，2021（6）：

5-11.

［2］王丽娜.数字经济下税收征管数字化转型的机遇与挑战［J］.国际税收，2021（12）：65-70.

［3］刘同洲.税收征管数字化转型的国际经验与启示［J］.税收经济研究，2022，27（2）：36-40.

［4］国家税务总局税收科学研究所课题组.数字经济对我国税制和征管的影响及相关政策建议［J］.国际税收，2022（3）：

3-11.

［5］國家税务总局福建省税务局课题组.数字化转型背景下优化我国税收征管质效的思考［J］.税务研究，2022（6）：129-136.

［6］成琼文，丁红乙.税收优惠对资源型企业数字化转型的影响研究［J］.管理学报，2022，19（8）：1125-1133.

［7］孙莹.基于税收视角的全国统一大市场建设［J］.税务研究，

2022（8）：23-27.

［8］袁胜超.数字化驱动了产学研协同创新吗？——兼论知识产权保护与企业吸收能力的调节效应［J］.科学学与科学技术管理，2023，44（4）：60-81.