高校两级财务管理体制下二级学院经济责任审计研究

杨 健,江玉娜

(济南大学,山东 济南 250022)

随着高校规模的日益扩张,管理体制改革的深化以及适应“双一流”建设的需要,许多高校建立了“校院两级财务管理体制”,主要表现为高校财务管理体制由原来的“统一领导,集中管理”转变为“统一领导,集中核算,分级管理”。在这一管理体制下,学校赋予二级学院更大、更多的自主管理权。[1]高校内部审计人员要主动适应这一变化,加强二级学院经济责任审计。

一、校院两级财务管理体制下二级学院经济责任审计内涵

(一)校院两级财务管理体制的内涵

校院两级财务管理体制是指为了实现学校的总体办学目标,学校以二级学院为中心,根据二级学院承担的任务与职责,赋予相适应的财权。该体制的核心是学校职能部门权力和管理中心下放下移到二级学院,以突出二级学院的主体地位,充分发挥其办学积极性、主动性和创造性,实现资源的优化配置,提高资金使用效益,提升财务精细化水平和师生满意度,继而增强学校核心竞争力,提升学校综合办学水平。

在实践中,具体表现为明确学校和学院的职责。学校的主要职责是总体把握学校办学方向,统一公共服务平台和基础设施的建设、规划及教育资源统筹调配;统一制定管理政策、财务规章制度,完善对学院的绩效考核和综合评估。二级学院的主要职责包括学院预算的合理编制、办学经费的自主调配、社会服务项目与社会服务收入分配方案的确定、学院内部经济调控手段、考核体系及奖励、激励机制的完善等。例如学校将财政生均拨款与收取的学费在扣除学校统一管理经费后,根据学校一定的标准分配给二级学院,这部分经费主要用于二级学院的日常教学活动,二级学院有权自主确定教学业务费、差旅费、实习经费等经费比例。

校院两级财务管理体制在实践中具有重要意义,“微观激活,宏观调控”的财务管理模式有利于实现学校管理重心下移,增强学院办学自主权和办学活力;有利于学院开源节流,长期规划,集中财力做大事;有利于实行目标管理、成本核算、绩效考核,提高资金使用效益。

(二)校院两级财务管理体制下学院经济责任审计的内涵

校院两级财务管理体制下学校将部分权力下放到二级学院。权力越下放,学校越要加强监督,二级学院的经济责任审计越有必要。

1.二级学院经济责任审计的含义。二级学院经济责任审计就是高校审计处依据党委组织部的委托,依法依规对二级学院主要负责人经济责任履行情况进行监督、评价和建议的行为。通过审计,客观评价领导干部任职期间的经济责任履行情况,揭示领导干部在履职过程中存在的主要问题并准确界定责任,促进干部守法、守纪、守规、尽职、尽责、尽力,维护校内经济秩序平稳运行,推动学校事业持续健康发展。

二级学院主要负责人包括学院党政正职领导人员和主持工作一年以上的副职领导人员。

2.二级学院经济责任审计内容。二级学院经济责任审计的主要内容,包括依法依规履行经济管理职责、经济责任目标完成情况;财经制度和内部控制制度建设情况;财务收支情况;重大经济决策情况;资产管理情况;贯彻执行党和国家、上级党委和学校重大经济方针政策及决策部署情况;履行本部门有关职责,推动本部门科学发展情况;遵守财经法规、财务制度以及廉政规定的情况等。例如在实际操作中,对二级学院负责人经济责任审计多侧重于合法性、合规性和效益性,对任期内预算资金、事业基金、培训班经费、科研经费等财务收支情况,学院资产的使用和管理情况内部控制的建立和完善情况,遵守相关廉政规定情况以及重大经济决策等情况进行审计评价。对党政职能部门主要负责人经济责任审计较为单一,主要对公用经费和专项经费等预算资金、其他财务收支管理的真实、合法、效益情况,资产管理情况,内控制度的建立健全情况,落实职责履行情况,重大经济决策及执行情况,本人遵循廉政规定情况等进行审计评价。

3.二级学院经济责任审计程序。从二级学院角度看经济责任审计的主要程序:(1)学校根据管理需要,确定二级学院经济责任审计项目,列入年度审计工作计划,由党委组织部委托审计处组织实施;(2)审计处了解被审计对象及其所在单位的基本情况,然后编制审计实施方案,提前向被审计单位送达审计通知书,要求其提供相关资料及对其真实性、完整性做出书面承诺,之后召开审计进点会,通报审计工作的具体安排和要求;(3)审计组按相应的审计方法实施审计,通过审计软件与财务系统实现对接,采集相关数据进行转换,利用审计软件对数据进行处理和分析,然后通过查阅原始凭证、询问、分析性复核等方法,对数据分析的结果进行查证核实,形成相应的审计工作底稿;(4)审计处形成审计报告的征求意见稿,书面征求被审计单位意见,对审计报告进行审议复核后,出具正式经济责任审计报告,同时要求审计整改;(5)被审计单位对审计报告提出的意见和建议进行整改落实,并将整改落实情况书面反馈审计处。

二、校院两级财务管理体制下学院经济责任审计中存在的问题

校院两级财务管理体制赋予了二级学院更大的自主权,提高了二级学院的工作效率,提升了财务精细化水平和师生满意度。但是在这一体制下,高校二级学院经济责任审计在二级学院层面和学校层面还存在一些问题。

(一)二级学院层面存在的问题

1.二级学院主要负责人对高校财经管理制度缺乏了解。二级学院主要负责人主要从事教学科研工作,对行政工作特别是财务管理工作缺乏了解,对于自己履职应掌握哪些财经纪律、制度、程序,应该负哪些经济责任缺乏了解,经济责任意识、财务管理意识不强,因此在履职过程中产生了一些问题。[2]

2.二级学院约束机制不健全。随着校院两级财务管理体制深化,二级学院职能不断扩大,可能存在制度空白地带如缺乏完善的财务分析与规章制度等;二级学院财务预算编制及执行管理不够科学,挤占教学经费的情况普遍存在。

3.二级学院的绩效意识薄弱,绩效意识有待进一步加强。例如二级学院专项经费支出增长过快,部分专项经费的申报、使用、效果等整个过程缺乏绩效评价;学校大型仪器设备使用总体效益可能较低。

4.二级学院审计覆盖面不平衡,不充分。学校内部经济责任审计往往侧重于二级学院局部审计,疏忽了学校层面的审计,如忽略了学校全局方面的招标、基本建设、校办产业、房屋出租出借等方面的审计。

(二)学校层面存在的问题

1.校院两级财务管理的分权程度影响着学校的整体利益。校院两级财务管理体制是一种相对分权的财务管理体制,学校将财务管理重心下移,赋予学院一定的管理自主权,而财务管理的分权程度影响着学校的整体利益和学院的自身利益,双方为实现自身利益最大化,往往对财务分权的程度存在争议。

2.学校经济责任审计缺乏计划性。审计处是高校经济责任审计的具体实施部门,党委组织部应当制定具体的经济责任审计计划,并通过经济责任审计联席会议研究确定。党委组织部门能否提出具体的经济责任审计建议名单并提交经济责任审计联席会议研究,对于有计划、有步骤、有成效地实施经济责任审计,增强审计的计划性、自觉性、强制性非常关键。目前部分高校仍未将经济责任审计纳入内部审计工作计划,领导干部离任才安排离任经济责任审计。或者虽然有审计计划,但缺乏针对性,未能合理安排各年审计内容和重点。

3.高校经济责任审计缺乏客观、科学的量化评价体系。经济责任评价涉及多个方面,每个方面又有多个具体的评价指标,对指标的取舍、权重、代表性、可操作性的考虑往往依据主观经验的判断,客观性难免受到影响。高校行政部门、学院、校办企业等部门主要职能不同,进一步增加了构建评价体系、设置评价指标的复杂性和难度。经济责任审计评价从定性向定量转变,还需考虑被审计单位及个人的接受程度。因此目前高校经济责任审计报告多以定性评价为主,主观性较强,缺乏客观、操作性强的定量评价体系。

三、校院两级财务管理体制下加强学院经济责任审计的对策建议

校院两级财务管理体制是建立在学校对学院的“统一领导”基础之上,以遵循学校统一财经制度为基础。扩大二级学院自主权在产生正面激励的同时,也存在负面影响。如何加强扩大正面激励作用,减少负面影响,要求进一步加强二级学院经济责任审计。

(一)二级学院要进一步加强经济责任意识、绩效意识,健全内部控制

一方面高校要完善领导干部的岗位责任制,明确职责、区分责任。二级学院领导干部对履行职务应承担的经济责任意识需要进一步加强,对中层干部应履行的绩效意识需要进一步深化。另一方面高校要完善健全二级学院内部控制,强化审计监督,建立定期不定期检查的长效机制,不断改进和完善二级学院领导干部任期经济责任审计制度。

(二)实现审计内容全覆盖,明确审计重点

一方面实现审计内容全覆盖,注重领导干部贯彻执行党和国家的方针政策以及学校规章制度的情况、遵守有关法律法规和财经纪律情况、重大经济决策、内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理情况等方面的内容。另一方面重点审计学生奖助学金、学生实习经费、教学业务费、教师进修费、年终校内津贴的分配管理等,管好用好教育经费,提高教育经费使用效益,维护师生利益。

(三)建立符合学校制度和整体利益的财务管理制度

一方面学校要建立健全经济责任审计工作机制,建立经济责任任前告知制度,出台经济责任告知办法。把经济责任审计纳入到领导干部换届任职培训内容。修订完善经济责任审计办法、联席会议制度、审计结果运用制度、审计整改办法等。另一方面二级学院要制定适合其自身发展的财务管理制度,保证学院资源利用效率与学校整体财务目标一致。

(四)任中审计与离任审计相结合,提升审计时效性

一方面学校应逐步形成任中审计与离任审计有机结合的常态化、制度化的审计机制。任中审计将经济责任审计的关口前移,变事后监督为事前、事中监督,在离任前对领导干部的经济责任履职情况进行检查、评价,及时发现问题、提出审计建议、督促整改落实,提高经济责任审计工作的时效性、警示性和计划性。任中审计也需要党委组织部门的委托,但任中审计与干部调整关系不大,增强了组织部门、审计部门工作的计划性、主动性。干部调整涉及到学校事业的发展,关系到学校改革发展稳定,需要党委集体研究,需要较长时间的周期,干部调整前又处于保密状态。任中审计则较好地解决了问题,并且任中审计结果也可以用于干部离任。另一方面财务收支审计是一种必要的补充形式,拓展日常财务收支审计的内容,将内部控制审计、绩效审计、政策贯彻落实审计、资产审计、“三重一大”决策、干部尽职尽责遵纪守法等审计内容融入日常财务收支审计。

(五)完善审计公开制度,加强审计公开结果的运用

审计结果公开有利于审计整改。高校应建立健全经济责任审计结果公开制度,明确公开范围、公开内容、公开形式,将经济责任审计结果应用到干部的监督管理中,作为干部考核、任免、奖惩的依据。同时做好审计结果公开后不利影响的应对措施,促进审计结果在学校规范管理中的有效运用。由点及面推进审计问题整改和结果运用,加强政策宣讲和预防提醒,服务学校改革发展。例如以印发审计结果通报的形式在学校校级领导及正处级领导干部(包括主持工作一年以上的副处级领导干部)范围内进行公开,强化领导干部的责任意识和自我约束能力。

四、校院两级管理体制下深化二级学院经济责任审计的现实意义

校院两级管理体制下二级学院被赋予了更多的自主权,二级学院自主权越大,加强对二级学院经济责任审计研究与监督越有意义。本文通过对校院两级管理体制下二级学院领导干部经济责任审计实务工作现状探讨,分析了高校二级学院经济责任审计在二级学院层面和学校层面还存在的一些问题,并从进一步加强经济责任意识、实现审计内容全覆盖并明确审计重点、建立健全财务管理制度、提升审计时效性,加强审计力量、加强审计公开结果的运用等方面提出完善对策,有利于促进高校规范内部管理、强化干部监督、制约权力运行、推进党风廉政建设,更好地发挥内部审计“免疫系统”作用。通过开展有效的经济责任审计工作,提升高校内部审计的管理、服务和监督能力,一定程度上可以保障学校经济运行的合法合规性,促进高等教育事业科学健康地发展。