混合型村级治理的现代建构——基于粤北溪村的个案研究

李 凤,吕德文

(武汉大学 社会学院,湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

乡村治理是国家治理的基石,如何有效规制乡村社会秩序是现代国家建构的重要内容。在资源下乡、行政下乡和监督下乡的背景下,当前的村级治理需要同时回应上级下派的行政事务和村庄内生性事务,并通过下放的资源激活村庄自治活力。复杂多元、灵活多变的治理事务对村级治理能力和治理结构提出了新的要求[1]。在城市化与人口外流的冲击下,村庄内部的地方性传统权威逐渐弱化,回应村内事务的能力降低,应对上级行政任务的能力尚未培养起来,村级自治模式已很难应对当前的现代化治理需求。因而,依靠传统权威进行自治的简约治理模式,秉持“无为而治”理念,难以应对当前复杂多变的现代化治理需求。随着国家资源下乡进程的不断推进,村庄各类事务都被纳入到正规化管理中,村级治理行政化、科层化的趋势越来越清晰。但变迁中的乡村社会呈现出多元化、异质性和复杂性的特点,这样的社会既有传统的情理逻辑,也有现代的法理逻辑,标准化、格式化的科层治理一旦进入到变迁中的乡村社会,不仅难以切中要害、回应村内事务,还引发了一系列的基层行政治理僵化与形式主义问题[2]。这样一来,无论是简约治理的村级自治还是行政治理的科层化模式,都难以同时回应村级治理的多元化需求[3]。如何同时吸收简约治理传统与现代行政体制的优势,构建一种新型的集自治与行政力量于一体的混合型村级治理结构,以同时回应自上而下的行政任务、自下而上的村内需求,是当前村级治理困境的可能出路,也是推进乡村治理体系与治理能力现代化的一种尝试。

相较于以往的简约治理传统和纯粹的行政治理模式,“混合型”村级治理结构同时吸收了行政与自治的各自优势,兼具正式规范、非正式规范等多种合法性资源,以较强的组织调适性应对村级治理的内外部环境变化,灵活应对村内事务与外部行政事务,最终实现了自治与行政的相互嵌套[4]和充分融合,行政与自治发挥各自独立优势,低成本应对村内事务的同时也能够高效规范应对行政事务,呈现为一种兼具合法性与有效性的现代意义上的简约治理模式。本文基于粤北溪村的个案调查,尝试解释混合型村级治理的建构及其运作机制。溪村地处粤北丘陵山区,距市中心40千米,户籍人口1 145人,常住人口500多人,人均耕地不足0.5亩。村内分为四大片区,詹、林、张为主要姓氏并集中分布在四大片区,呈现为“大杂居、小聚居”的宗族形态。溪村有两委干部5人,聘用干部4人,老人协会成员35人。2022年7月,笔者在溪村驻村调研20天,采用半结构式访谈和参与式观察法开展调研,访谈了村干部、临聘干部、老人会成员及其他村民60余人次,并参与观察了镇政府在村开展的农田垦造、人居环境整治等村级治理活动。

二、村级治理的现代建构历程

人们通常认为,传统帝制中国的乡村治理具有“皇权不下县、县下靠自治”的特征,国家虽然有发达的官僚制体系,但乡村社会简化了科层阻隔,转而依靠地方士绅、宗族长老等非正式行政力量来维系地方秩序进而服务于皇权控制。国家权力依靠准官员以及半正式行政方式开展乡村治理,在节约国家治理成本的同时,也为地方社会开辟了自治空间,进而实现“官民两便”的格局,这被称作“集权的简约治理”[5]。进入近代以后,中国开始了现代国家建构的历史进程。其突出表现是,“皇权不下县”的乡村治理格局被打破,国家通过在乡一级建立基层政权组织,并以法律和暴力机构为保障,履行治安、税收等国家治理职能。只不过近代国家政权建设呈现了意外后果,一批赢利型国家经纪人借助职位谋取私利、剥削民众,传统村落精英被迫退出历史舞台,村庄自治的地方性文化网络遭到侵蚀,国家政权建设趋向内卷化[6]。这一局面,在中华人民共和国成立以后得到了改变。一方面,基层政权得到了根本改造,赢利型经纪退出了历史舞台;另一方面,国家通过社会改造,在村庄建立基层组织,使得国家权力从乡进一步延伸到了村一级。在人民公社体制下,国家通过“三级所有、队为基础”体制[7]将农民高度组织起来,以强政治动员带动集体经济生产、社会管控,维持乡村社会基本生产生活秩序。

人民公社制度解体以后,“乡政村治”模式逐渐形成并不断完善,乡镇是国家行政权力的末梢,村组实行群众自治。由此,村级组织的概念被正式提出来,村级组织建设成了国家治理现代化的重要内容[8]。这一时期,由于乡村两级不再集中统筹村民生产生活资源,村民自治主要着眼于维系乡村秩序,协助基层政权完成税收、治安、计划生育等行政任务。在一段时间内,如何扩大民主,最大限度地实现自治,成了村民自治制度建设的重心。这就造成了一个悖论,一方面,村级组织主要依靠村庄内生资源维系运转,另一方面,村级组织仍然要协助完成行政任务。乡村两级通过农业税费征收以及项目资源下乡等分利秩序,形成了“乡村利益共同体”[9]。一种类似于近代国家政权建设内卷化的现象重新出现,村级治理效能并未随着资源投放的增加而增强,反而出现了贪污、贿选、村霸等村庄失序现象。

为应对村级治理危机,村级治理的现代建构被提上了议事日程。一是通过完善资源下乡方式防止村级组织截留。其中,粮食补贴、新农合、新农保等普惠性资源,通过“直达”方式发放到农户手中,而村庄基础设施建设资金则以项目制形式[10]严格管理。二是通过行政下乡的方式提高村级组织的官僚化水平。村干部实行薪金制和坐班制,村级组织通过便民服务中心等为村民提供公共服务,村级组织行政化已经成为普遍事实[11]。三是通过监督下乡提高村级治理的规范化程度[12]。通过对项目的监督验收,基层党和国家监督体系的完善以及督查制度的运用,村级治理也被纳入强有力的监督视野[13]中。

然而,村级治理的现代建构远未完成,当前村级治理面临新的挑战。第一,村级组织悬浮化[14]。村干部不再是领取误工补贴的兼业干部,而是由财政转移支付固定工资、严格坐班的专职化干部。他们承接上级政府条线部门的行政事务,注意力上移并对上负责,这导致村级治理有脱离群众、对村庄内生需求缺乏回应性的风险。第二,村级治理形式主义[15]。资源下乡伴随着资源使用规则、监督考核的下乡,从项目申报到资源使用、监督、验收,上级政府按照一套拟科层化的组织方式管理村级组织。村级治理具有乡土性、非正式性、简约性,与科层规则之间存在张力,村级组织不得不花费大量人力物力财力制作台账、填写表格、管理文档,村级治理亦出现了“脱实向虚”的倾向。第三,村级治理公共性弱化[16]。由于自上而下的行政事务与村庄内生需求并不完全匹配,村民不关心进村的项目资源如何使用,村干部亦缺乏动员群众的动力,出现“干部在做、群众在看”的现象。新挑战不断倒逼村级组织优化治理结构、提升治理能力,尝试探索以多种合法性资源和组织策略应对复杂多变的内外部治理事务,逐渐构建起一种有别于单一自治和行政模式的混合型村级组织结构,以真正实现现代意义上的简约治理。

三、混合型村级组织结构

长期以来,村庄治理事务相对简约,主要承担村庄内部事务以及少量的行政协调事务。这些事务都具有常规性,工作任务不重,村干部一般会花费较多时间做群众工作。近年来,各项长期性、突发性中心工作增加,且相当部分工作在执行中会与村民利益产生冲突,村级治理难度与不确定性增加。如表1所示,随着乡村振兴战略实施,大量资源进入溪村,导致溪村的治理事务结构也发生了极大变化。一是在常规工作中,长期性的常规工作比重超过了短期性的常规工作,使得村庄治理具有长期性和常规性。这其中,最典型的是党建和环境治理成为常规性的工作,且某种意义上是最为重要的常规工作之一,其工作任务重、投入资源也比较多。二是在中心工作中,村庄治理出现了多中心工作并存、长期性和短期性交叉的格局。一般而言,中心工作具有季节性和临时性,且数量较少。改革开放后的相当一段时间内,税费征收和计划生育是村庄的中心工作,这在极大程度上塑造了村庄治理格局,村庄治理具有非常规性和简约治理的特征。但当前的中心工作完全打破了季节性和临时性规律,需要建立一套常规体制加以应对。

村庄治理事务的增多以及中心工作“常规化”,使得村庄内部也出现了“超载治理”的特征。一方面,村庄治理承接了大量现代国家治理任务,如随着公共服务下乡,村庄需要有专门人员从事农保、医保等“窗口”工作,常规工作中的党建、建房管控等,需要做大量的文牍工作。此外,村庄基础设施建设以及农田垦造、疫情防控等不仅需要做大量文牍工作,更需要投入大量人力物力开展群众工作。另一方面,村级组织的结构和人员配置,还是按照村民自治的简约原则进行,村干部数量不多,且都是兼职干部。因此有限的村级组织力量已经无法应对超负荷的治理任务。

为应对多元复杂的村级治理事务,溪村对村级治理体系进行了组织再造,形成了多元治理体系。其主要做法是,根据治理事务结构的变化,塑造多元治理力量,并让不同力量分工合作。具体而言,村级治理以村两委干部为主体,同时建立“划片管理”机制,吸纳了各个片区积极分子,作为临聘人员加入村级组织,并充分发挥宗族老人会动员群众的作用。由此,溪村构建了以村干部为中心,片区临聘干部和老人会相结合的混合型村级组织结构,如图1所示。

(一)村干部

溪村两委干部共5人,其中主任、书记一肩挑,副主任、副书记也是一肩挑,其余三人为两委成员。村两委干部的平均年龄为45岁,除一名出生于1994年外,其余村干部的年龄都在45～50岁之间。村两委干部由党员和村民选举产生,考虑到村庄社会结构,四个片区均有一名干部进入村两委。两委干部都在本地从事农业生产或做小生意,如在村种植10亩左右的蔬菜、水果,或在镇村范围内承包小型工程,其家属也在本地从事种田、养殖、室内装修工作,子女大都外出务工或已成家,家庭年收入在10～20万元。总体来看,他们是一群熟悉村庄事务,有政治热情、家庭负担不重的“中坚农民”。溪村的村两委已有行政化的特征,两委干部领取固定薪金,工资由乡镇财政统一发放;村两委实行严格坐班考核制,需同时统筹村内事务和上级政府下派的行政任务。总体而言,村委会在法律上是群众性自治组织,但在组织性质上已是典型的科层组织,是乡镇政府在村庄开展行政活动的载体。

(二)片区临聘干部

溪村有4名临聘干部,分别来自四个片区,除一人是67岁的退休老干部外,其余三人均是没有在村工作经历、年龄在50岁左右的普通村民。与工资固定、严格坐班的两委干部不同,临聘人员领取乡镇和村级组织发放的补贴(其中村补1 000元/月,镇补800元/月),实行灵活兼业的不脱产工作方式。如果说两委干部是村级组织的正式行政人员,那么,片区积极分子便是村级组织中的半正式人员。片区积极分子的共同特征是,他们均是返乡能人。在返乡之前,他们大都在外从事建筑、室内装修、水电维修等工作,掌握了一套熟练的工程技术,后逐渐自己承包一些小型工程,有较强的工作能力。他们在外工作期间,仍然积极参与村里的红白喜事和老人会组织的公共性活动,为村庄建设、慈善救助提供大量捐款,获得村民好评。临聘干部由村干部、村民和老人会联名推荐,四个片区各产生一个,其主要职责是协助村干部做群众工作。他们与村干部有较好的私人关系,经济收入有保障,有群众基础和强烈的村庄认同感,是村级治理的积极分子。他们借助自身社会关系网络和技术资本,协助村干部完成各项行政事务和村内事务。

(三)老人会

溪村老人会由三大姓氏里比较有威望且家庭负担不重的老人组成,目前有35人,平均年龄68岁。老人会班子由村里60岁以上的老人自发选举产生,内设会长、理事、会计、出纳各一名,实行志愿参与、自我组织、自我管理,接受村民、村两委及上级政府的监督。与村两委干部、临聘人员相比,他们是不领取工资和补贴的志愿者,其主要工作包括:第一,管理宗族祠堂财产,组织村内红白喜事仪式。老人是宗族权威的象征并掌握了地方性知识,村内所有白事都由老人会统一组织在祠堂办理。第二,组织村庄公共性文化活动和宗族活动,每年元宵节和重阳节请戏班子唱戏、猜灯谜,并组织全村人筹资祭拜开基始祖、大宗祖先。第三,组织村内公益性事务与公共安全事务,动员村民筹资修建进村牌坊和路灯、为贫困村民捐款,汛期来临时以“敲锣打鼓”的传统方式提醒村民迁移,组织村民防汛减灾。

“混合性”是中国科层组织体系的重要特征,尤其是在公安、城管等街头行政部门,已经形成了集行政力量、半行政力量和社会自治力量于一体的混合型科层组织[17]。在“乡政村治”模式中,乡镇政府作为国家行政体系的末梢,其运转经费、正式编制人员有限,再加之乡村事务具有不规则性等特征,乡镇政府亦通过吸纳准官员和非正式行政方式开展乡村治理工作。某种意义上,正是因为乡镇政府保持了混合型科层组织的特征,村级组织能够保持纯粹自治组织的形态。当前,国家向乡村社会输入大量资源,基层出现了合规化运动,乡镇政府的非正式性逐渐减少,而村级组织的正规性却在不断增加。村级组织需要协助上级落实行政任务并接受监督考核,村庄从一个兼具行政任务的群众自治组织,转变为一个具有自治功能的行政组织[18],最终形塑了一种兼具村级自治与行政治理的混合型村级组织结构。通过两委干部、临聘干部和老人会志愿者之间的分工配合,村级治理混合了行政与自治功能,在治理实践中具有多种合法性资源和较强的可选择性。

四、村级混合型组织的分级运作机制

从组织与环境的关系来看,混合型组织是一个典型的通过重塑组织内部结构以有效应对环境风险的组织形态,村级混合型组织亦兼具内部弹性和外部适应性。一方面,由于村级组织已经逐渐行政化,其面临合法性压力。村级组织通过严格坐班制、办事留痕等方式,来模仿科层组织的正规化运作。因此,村两委干部越来越“官僚化”,他们处于村级组织内核,主要从事文牍工作,履行指挥协调的功能。另一方面,村级组织毕竟还是基层组织,需要在一线处置治理事务,容易受到上级政策以及群众诉求的影响,对组织效率的要求比较高。临聘干部的灵活性以及全能性、以及老人会里志愿者的内生性和积极性,可以有效处置那些非常规、非标准化的事务。村级混合型组织兼顾了组织的合法性和有效性,以事务的分类处置为中心,在两委干部、临聘干部和老人会之间,创造了一个全新的分级运作机制(见图2)。

(一)顶层统筹

当前,乡镇政府处于多中心工作格局的压力型体制下,上级各职能部门下派的阶段性工作大都转化成了乡镇政府的中心工作,有些中心工作甚至有了常规化的特征。为完成不断增多的治理任务,乡镇政府逐渐将村级组织纳入行政体系内,村两委在一定程度上成了具有自治功能的行政化组织。村级治理事务在原本的简单常规性行政任务、村内事务基础上,增加了更多常规性行政任务和中心工作,且各项工作都被纳入严格考核之中。溪村目前需要应对的事务包括三类:一类是涉及村内纠纷调解、村民意见反馈等内生性事务,此类事务很难规则化且大多在村内解决,在乡镇考核体系中占比不高。二类是征兵、民政、医保等常规性行政任务,乡镇按时对其进行季度考核、年终考核,是所有村庄都必须完成的底线任务。三类是申报项目、打造亮点、疫情防控、创建工作等长期性或短期性中心工作,是村级治理的加分工作,乡镇政府对此类工作长期监督并频繁考核。

以村书记为核心的村两委干部负责总体统筹村级治理的各项事务。溪村作为一个没有工业基础、自然资源不够丰富的普通远郊农业村,想要在考核评比中获得较好成绩,除了完成最基本的一类事务、二类事务,还需要积极争取完成第三类加分事务。结合溪村实际情况,村书记确定本村治理目标是“完成基本任务、冲刺加分任务”,合理统筹各项事务并灵活调动村级治理主体。第一,对于各条线部门下派的常规性行政任务,两委干部分工合作、各司其职,在村两委层面高效完成。第二,涉及长期性、短期性中心工作等加分任务,则需各类治理主体的总体性协作。村书记与县乡两级政府积极互动,为溪村争取了2000多万元的专项资金,用于广场、道路、水厂、新村部等建设项目。而副书记则负责撰写申报书等与项目相关的文案工作,其余两委干部协助两位书记。项目申报成功后,由村书记召集村两委干部、临聘干部、老人会开会,统一说明项目实施前的群众工作计划——片区干部带头、临聘人员协助、老人会积极支持。第三,涉及村内纠纷调解、公共性活动等事务,一般由老人会、片区临聘人员自发组织,并动员村民积极参与其中,以村书记为核心的两委干部只作总体性监督,不过多干涉村内具体事务。

综上,村级组织作为乡镇行政体系的延伸,村干部被置于科层体系与地方社会文化网络的中介角色[19]。他们既是上级政府的代理人,又是生活在村庄的当家人,需同时应对上级政府下派的行政事务和村庄内部事务。以村书记为核心的两委班子负责总体统筹,包括对村庄发展作出目标定位,而后对各类治理事务进行分类,根据事务性质灵活调动各类治理资源,促进各类治理主体的有效协作。

(二)中间转化

以村书记为核心的村两委班子,通过内部分工合作以顺利完成常规性行政任务,同时积极向上争取项目资源,完成上级重点考核的中心工作、加分工作。但在项目落地过程中,涉及土地调整、经济赔偿等诸多群众性工作,村两委干部无足够的精力开展工作。各片区临聘干部作为村级混合组织的中间层级,是村两委干部的辅助力量,负责将中心工作转化为群众事务,运用社会性权威落实政策。

以农田垦造为例,两委干部根据上级政府的卫星定位扫描图,确定农田垦造面积和所涉及的农户,并以片区为单位划分给各个片区临聘人员,再由片区临聘人员去做农户工作。临聘干部因为熟悉本片区群众,易于采用群众工作方法。比如,某片区的临聘干部在接到通知后,将涉及的10户农户分为了三类,分别为积极分子、中间分子、消极分子,并分别采取相应的工作方法。对于积极分子,临聘干部向村民陈述国家农田垦造政策,用村庄社会的地方性知识转译国家政策,灵活地将国家政务转化为村庄内部事务,减少正式化、规则化的国家政策与非规则的地方社会之间的张力,最终获得大多数人的同意,从而签订垦造合同。对于中间分子,临聘干部上农户家门喝茶、聊天,与农户拉家长里短、扯人情关系,软磨硬泡几个回合,借助自身社会关系网络和人情面子的交换,将刚性政策柔性执行。对于消极分子,临聘干部一般会具体问题具体分析,借助村庄内部的价值认同和较强的地方性规范,将村庄政务转化为地方性事务,实现政策的在地化转化。

综上,在村两委干部正式化的情况下,临聘干部具备了半正式特征,担负起了将政务转化为村务的转化作用,解决了乡村治理的“最后一公里”难题[20]。他们通过地方性规范、社会资本和文化网络,成功地实现了将行政任务向村庄事务和私人事务的转化;将正式权力进行非正式运作,以非行政化、非正规化的民间权力技术[21],实现了中心工作等硬性政策的软着陆。

(三)底层动员

溪村保有较为完整的宗族结构,有一定的“礼治”秩序。老人会中的志愿者因掌握了传统仪式、文化风俗、生活经验等地方性知识,在村里说话公道、做事公正,得到村民的普遍认可,具有较高的社会性权威,从而拥有乡土社会的“教化权力”[22]。溪村老人会被吸纳进了混合型村级组织结构中,他们在动员群众、反馈群众需求等方面具有极大优势,为村民自治奠定了社会基础。

老人会组织和动员群众主要体现在三个方面。一是基于血缘和地缘关系开展村庄共同体建设。每年三月初,老人会向全体村民公开筹资,组织宗族子孙后代前往开基始祖所在地祭拜,祭拜仪式完毕后全体村民一同进餐,强化了宗族血缘共同体的认同感。每到重阳节、元宵节前几天,老人会亦会向村民筹款,请戏班子唱戏并组织猜灯谜活动,包括外出务工人员在内的大部分村民都会参加庆祝活动。活动结束后,村民相互串门、请客吃饭。老人会通过象征仪式、集体狂欢的生活实践,凝聚了村庄社会的向心力。二是组织管理村庄社会性事务。老人会负责管理宗族祠堂财产,并负责办理村民的白事。同时,老人会还组织管理公益性事务,比如为因病致贫村民筹资捐款,洪涝灾害时以“敲锣打鼓”的传统方式提醒村民防洪减灾。三是协助村两委开展村级治理活动。老人会志愿者长期生活在村,能够最直接最快速地了解到村民需求,他们及时响应村民需求并向村两委干部反馈,通过双方讨论协商而将村内事务解决在村,实现了自下而上、自上而下双轨政治的畅通无阻。2021年村民普遍反映想要修建进村牌坊,以寓意“风调雨顺、丰收之喜”,老人会在搜集民意后向村两委反映此事,经村里同意后,老人会自发组织村民筹资、工程招标、招募村民志愿者,进村牌坊最终成功落地。在农田垦造工作中,村内有一个65岁的单身汉一直不愿签订合同,临聘干部在多次上门无果后请老人会会长去做工作,晓之以理动之以情,以妥善安排其身后事为由,动员其签订了农田垦造合同。

混合型村级组织的分级运作机制为多管齐下的治理策略提供了空间。由于村两委已经行政化,一种按部就班、讲究程序的标准化的行政方式,已经是村级治理的重要方式。事实上,在村级治理中,行政权威无时不在,它不仅是村干部的行为准则,亦是村级治理的基础。与此同时,行政化的村级治理并未消解半正式的行政方式,亦未减少非正式运作的空间。临聘干部的半正式身份,以及老人会的民间性,方便了群众动员和社会自治治理策略的展开。在这个意义上,村级治理的混合性不仅体现在多元治理主体的建构上,也体现在多种治理方式的融合上。

五、结论与讨论

官僚制以其非人格化、即事化、保密性的做事风格,以及公私分明、层级分明的严格规定,维持着组织的稳定秩序并保证了现代社会对效率的诉求。在乡村治理现代化过程中,官僚制原则在乡村两级组织大规模扩散,出现了村级治理行政化趋势。然而乡村治理实践却表明,村级治理行政化不利于有效治理,亦可能因为脱离群众而威胁基层治理的合法性。中国乡村治理的实践历史也证明,单一的科层制度并非是最完美有效的组织管理方式,根植于中国乡村的社会土壤和历史文化的简约治理传统,在乡村治理现代化过程中仍具有重要作用。

当前,混合型村级治理的现代建构具有必然性。进入21世纪以后,在人口流动、村庄分化、文化式微的乡村流变背景下,村庄社会完整性已遭到破坏,传统农业社会的无为而治理念已不合时宜。事实上,在农业税费改革以后的相当一段时间内,村级治理因资源不足、治理事务简单而出现了悬浮状态。与之相应的是,村民自治制度也面临贿选、村干部腐败和两委矛盾等问题的挑战。因此,在国家治理体系现代化建设中重新建构村级治理体系,迫在眉睫。近年来,国家不断通过美丽乡村建设、精准扶贫、乡村振兴等战略部署,加大对乡村社会的资源投入。与资源下乡相伴随的是,一系列正规化、标准化的现代化行政体制,也延伸到了村庄。然而,大量资源与规则的下乡却带来了意外后果,村级组织越来越成为上级政府在乡村社会的行政延伸,即事化、管理考核的压力性体制将村级组织吸附进行政化运作体系内部,村庄社会内部的真实需求难以得到回应,并且,传统上的简约治理方式也没有了发挥空间。

溪村的治理经验向我们展示了一种包含正式人员、半正式人员、非正式人员的混合型村级治理结构,治理主体、合法性资源的多元性使组织结构保持较强的可选择性,根据治理事务的特征而灵活调配治理主体,通过“顶层统筹—中间转化—底层动员”的分级运作[23],灵活应对村级治理的常规性行政工作、中心工作、村内事务。混合型村级治理实现了行政事务自上而下顺利落地、村内事务自下而上有效反馈的双向互动式治理;并且,传统的简约治理方式也得到了重生,村落共同体的重建和村民自治活力的发挥,使得村级治理兼具合法性与有效性。混合型村级治理既不是对传统简约治理的简单复制,也不是以制度化、规范化为标准的官僚制行政,而是结合了村民自治、群众动员和现代行政方式的一种混合型治理结构。概言之,村庄治理的核心在于“人”而非“事”,根本在于激活村民自治的动力,将国家治理资源转化为村级治理的能力。因此,它对村庄内生性治理力量和文化传统持开放包容态度,力图将简约治理传统融入到积极有为的现代国家治理实践中。它真正超越了传统国家的“无为而治”和现代国家的“过度治理”,弥合了政府“不作为”与“过度作为”之间的张力,建立起延续简约治理传统的现代化村级治理体系,形塑出兼具合法性与有效性的现代意义上的简约治理模式[24]。资源输入型政权通过混合型村级治理结构的再造,实现了资源下乡的“有为而治”,进一步推进了国家治理体系与治理能力的现代化。

由此可见,村级治理的现代建构并不意味着采用一套完美的科层化、行政化体制,简约治理的社会基础弱化也并不一定意味着村庄自治的丧失。国家资源下乡、监督考核下乡背景下,国家治理体系与治理能力现代化建设不能仅仅依靠单一的科层行政体制,而应该根据治理环境和地方社会基础的特殊性,充分吸纳多种合法性资源和治理主体,既要充分借鉴简约治理的历史传统,又要充分发挥现代化科层组织体系的优势,使基层治理结构具有更多弹性空间和多元选择。案例研究表明,融合简约治理、科层组织体系各自优势的混合型村级治理结构是应对社会转型时期乡村治理现代化的有效尝试,真正实现了现代化意义上的简约治理。