金融科技监管法治化的内在逻辑与立法进路

李万强,吴佳芮

(西安交通大学 法学院, 陕西 西安 710049)

随着数字科技在金融行业的广泛应用,金融科技在为金融行业创新发展注入新鲜活力的同时,也为传统金融行业带来了颠覆式的变革[1]。党的二十大报告强调指出:“加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线。”[2]29-30促进金融科技监管向法治化和现代化迈进,在法治轨道上实现金融科技创新发展与系统性金融风险有效防控的利益平衡目标,是当下和未来党和国家在数字经济时代加强金融监管的一项重大任务。本文首先阐述金融科技的结构性风险,随后阐明金融科技监管法治化对应对金融科技风险的重要作用,最后指出金融科技监管法治化的构建路径。

一、金融科技的结构性风险

当下全球金融演化最显著的现象就是科技创新与金融发展的深度融合。21世纪数字科技大爆炸,为金融科技的深层次演化提供了强大动力。依据金融稳定理事会(Financial Stability Board,FSB)的观点,金融科技的核心含义已经从“计算机与金融”的组合,演进至“云计算、大数据、区块链以及人工智能与金融”的集成。一方面,数字革命是金融科技的发展动力和先决条件。技术是金融科技的供给端,大数据、人工智能和区块链等底层技术是金融科技创新发展的源动力[3]。从实效来看,金融科技的影响力不仅体现在提升生产效率和降低交易成本上,更在于其能主动挖掘用户的潜在需求,并根据这些需求提供个性化的产品。这种技术创新的应用实践颠覆了传统金融的运行方式。另一方面,要深刻认识功能创新是金融科技的最本质特征。金融科技的支付、配置资源、提供价格信息、管理风险、激励机制、储备资源和所有权分割等强大功能为金融领域的发展注入了新鲜活力[4]。从金融创新发展角度看,互联网、大数据、云计算、区块链、5G(第五代移动通信技术)技术与金融的融合,有利于降低信息不对称,充分发挥金融资产的价格发现功能,优化激励机制,提高金融资源配置效率,在金融支付清算上实现金融脱媒和去中心化,提高了储备资源。通过便捷性、低成本、普惠性的塑造,金融科技拓展了传统金融在经济社会发展中的效能空间。然而值得注意的是,尽管从金融监管的角度看,区块链、云计算、物联网、5G、生物识别等技术有利于金融数据的归类、筛选、识别和线上预警,区块链的自信任、防窜改、共享机制结合大数据、云计算、5G,为金融风险管理和金融监管提供自动预警,有助于实现金融风险的防范。但是,金融科技创新自身却极易放大内生性金融风险,且诱发外生性金融风险。

(一)金融科技创新的内生性风险

如前所言,科技与金融在基本功能上的基因匹配,使科技与金融深度融合,推动金融科技化快速发展,形成金融科技[5]。这是推动数字经济高质量发展、打造具有国际竞争力的数字产业集群的内涵要求。然而与传统金融业相比,金融科技的发展可能进一步放大传统金融所固有的内生性风险。事实上,金融科技对于信息技术的深度依赖,其结果必然是面临巨大的金融信息与数据安全风险。而金融信息与数据的安全,直接决定了金融监管的有效性和金融消费者的合法权益保障。就其类型而言,金融信息与数据安全风险主要包括三个方面。

第一,金融信息与数据存储风险对金融安全性造成新的潜在威胁。由于网络系统与存储中心的可能漏洞或技术障碍,客观上产生客户信息与个人隐私信息的泄露、账户资金被盗等信息犯罪风险。这意味着金融科技公司必须构建周严的数据保护机制,以便应对随时可能出现的信息和数据的泄漏风险。

第二,信息与数据不对称风险对金融公平性造成新的潜在威胁。金融科技的虚拟性特征可能导致身份认证、资金流向和信用评估等环节出现信息不对称的情况。数据的收集及其使用的能力与权限也可能存在严重不对称配置,从而加剧信息和数据的不对称风险,威胁金融公平性。从具体实践出发,可以明确看到金融机构和金融消费者在数据获取的能力、途径和成本等方面的不对等地位,这种不对等地位会使金融公平性面临更多挑战。金融机构通常可以借助平台自身的大数据和算法清晰地描绘金融市场的形态,而金融消费者却很难有效获取和利用这些金融大数据,难以有效评估风险和收益,最终导致了一种实质性的不平等。此外,金融机构掌握的算法和自动化工具可能进一步影响金融消费者的判断,进而可能诱导金融消费者做出金融机构希望的金融消费行为。

第三,信息噪音可能对大数据分析的精确度造成较大干扰,从而扰乱金融市场的公平竞争秩序,损害市场主体和行业整体利益[6]。自媒体时代的来临,深度改变了传统的信息传播方式和路径,在带来信息生产和消费便捷性的同时,也会由于信息生产的无序性导致虚假信息泛滥,从而造成整个信息传播链条的混乱,这对金融企业以及金融监管部门如何处理互联网上流动的海量信息提出了更多挑战。事实上,由于存在重要的利益内驱力,金融领域更加容易受到虚假信息的支配,从而威胁到金融业各方主体的合法权益。

(二)金融科技创新的外生性风险

除了极易放大内生性金融风险之外,金融科技自身的局限性也有诱发外生性金融风险的可能性,主要表现为对金融监管带来的风险挑战。

第一,金融科技固有的“去中心化”特征容易引发系统性金融监管风险。从多数国家的传统实践来看,中央银行是金融监管的核心力量,是对金融交易行为实施规制的最为重要的主体。目前以央行为中心构建的这种传统监管模式已经基本覆盖国内的商业银行和持有牌照的金融机构,其主要适用对象是“中心化”的金融机构。但金融科技发展所助推的“去中心化”趋势,可能导致金融风险在超越最后贷款人机制保障范围的同时,也超出了传统的“中心化”监管的能力边界。此时,作为资金提供者的金融科技企业亦将面临较大的系统性金融风险,而现有的金融安全网制度可能无法充分发挥效用,这就有可能导致监管者的货币政策、中央银行系统与支付体系逐渐失去政策效果和监管效力,最终对银行业的整体流动性造成深度消极影响。

第二,金融科技所蕴含的扩大金融风险传染的特性加重了金融监管成本。一方面,为了提升效率和安全性,传统金融机构在积极应用核心电信系统与云计算服务等技术的同时,加深了对大型金融科技公司和平台的依赖。但金融科技公司和平台的运行具有网络外溢效应,往往会使局部金融风险通过网络外溢效应迅速在整个现代金融领域传播和蔓延。另一方面,相较于传统金融资产而言,具有高风险特征的金融科技资产,也极为容易引发资产链的风险传染,诱发市场恐慌,导致用户不加区分地挤兑其他同类资产,从而威胁金融安全。这两者都在客观上造成了金融监管和金融风险防范难度的增大,大幅度提高了实施金融监管和预防金融风险的成本。

第三,金融科技的迅捷化和跨界化的技术秉性扩展了金融监管风险。一方面,随着信息技术的发展与基础设施的完善,金融科技促进金融交易的去中心化、自动化和高频化,使得很多关联性业务在全球范围内跨越数亿终端用户与节点,在数秒间实现快速关联性交易,对传统金融监管的机制和监管效果带来了前所未有的挑战。另一方面,传统“分业经营”的金融模式向金融科技的“混业经营”模式转型,金融机构通过深度应用金融科技,采取“混业经营”扩大规模,而传统“分业监管”难以对此类“混业经营”实现有效监管。

第四, 金融科技关联业务的全球化所产生的监管管辖权竞争与跨境法律冲突亦为金融监管设置了新的制度性障碍。 在金融科技深度发展的背景下, 金融关联业务的全球化(如金融服务外包和跨国金融咨询行业)迅猛发展, 简单的国籍原则已经很难判定金融活动的真实来源地, 监管的管辖权扩张与管辖权竞争共同加剧了金融监管难度。 在传统的管辖权理论中, 一国的金融法律效力仅限于其域内, 但是金融科技的发展使金融交易轻易地突破了国家领土的空间界限, 迫使各个主权国家为了维护本国企业及其消费者利益而不断扩张管辖权, 造成金融监管的管辖权竞争。 与此同时, 各国对于金融科技所带来的跨境金融活动采用的监管模式及其所属的法律体系并不完全相同, 这就客观上造成了监管法律的冲突。

总体而言,尽管金融科技为传统金融行业带来了颠覆性的发展,变革了传统金融市场的主体、交易工具与方式,实现了支付渠道的创新[7]。但是金融科技的发展也使其处于监管的交叉地带甚至监管框架之外,传统法律的监管和规制的有效适用性不断受到深度挑战。

二、强化金融科技监管法治化的内在逻辑

作为现代经济的核心和血液,“金融是国家重要的核心竞争力”[8]278,在一定意义上,以金融科技创新演化为中心的数字经济,“正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量”[9]204。全球各主要发达国家都在关注金融科技的创新演进,积极规划相应的发展策略,在坚持推动金融科技创新的同时,也致力于对金融科技实施法治化监管,以谋求金融产业的高质量发展和国家竞争力的提升。

(一)强化金融科技法治化监管是维护金融安全的必由之路

在中央国家安全委员会第一次会议上,习近平总书记强调指出:“必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。”[10]200-201鉴于金融在现代经济中的核心地位和在市场经济中的重要作用,使得金融安全不仅是经济安全的基本要素,更是国家安全的重要内涵。对于任何现代国家或地区而言,金融体系是否能够保持正常安全的运转状态,直接决定了该国家或地区的经济能否实现稳定运行和增长,并且间接关系到该国家或地区的社会稳定和政权安全。

由于金融科技创新及金融科技产品正在成为可能对金融安全造成重大影响的关键性因素,数字时代的金融安全,不仅要求国家金融政策独立有效不受外来势力干涉、金融市场稳定有序不受外来力量冲击、金融机构良性运行不受外来因素侵扰,更是强调金融科技创新及金融科技产品的安全有效性。如何有效防范金融科技创新和金融科技产品的风险及其衍生的次生风险,成为世界各国金融安全领域的重大考验。鉴于因金融治理失效所导致的经济危机以及由此引发的政治风险的事例并不少见,既要正视数字时代金融科技跨界、混业、跨区域的运营特征所包含的内生性风险和外生性风险,也要重视在互联网和数字技术多维运用之下,各类金融机构的时空界限被突破对于金融市场稳定性的潜在冲击。因此,强化金融科技监管,克服和减轻金融创新的风险和负外部性,维护金融秩序和金融安全,成为我国国家金融监管机构的重要职责和艰巨任务。

法治化监管是世界发达国家的一种具有普遍意义的治理模式。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,在这一背景下,对于中国金融科技的监管和规制而言,法治化是重要特征。习近平总书记强调指出,要“健全金融法治,保障国家金融安全,促进经济和金融良性循环、健康发展”[8]278。根据党的二十大报告关于加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管的要求,依法监管金融科技应是题中之义。

值得注意的是,自2008年全球经济危机爆发以来,面对金融科技与监管科技的发展为金融领域带来的颠覆式变革,各国都对金融监管愈发重视,并采取积极的法律规制和政策措施。虽然不同国家的金融发展水平各有差异,所采取监管的方式各不相同,但是在维护国家金融安全、保护金融消费者权益、维护金融市场有序运行的监管目标下是存在基本共识的。在一定意义上,依法规制金融科技,维护金融安全,是社会主义法治国家的内涵要求;运用法治思维和法治方式维护金融安全,也是全面依法治国的题中之义。习近平总书记在2017年全国金融工作会议上关于必须“加快转变金融发展方式,健全金融法治,保障国家金融安全”的讲话[8]278,就已经深刻表明这一点。

(二)推进金融科技监管法治化是金融治理现代化的本质要求

金融治理现代化是中国式现代化的内涵构成。为了维护金融安全,实现金融的高质量发展,迫切需要强化金融治理现代化,对金融发展的重大事项和问题作出有效的制度性安排。就世界主要发达国家的经验来看,金融治理的目标与其说是补救由金融风险防控不力所引发的金融灾害及其在政治经济社会维度产生的次生灾害,不如说是重点更在于对金融风险的防范与控制。由于数字技术深度改变了传统金融的样式,金融科技迅猛发展的同时又蕴含着结构性的内生性风险和外生性风险,具有高度的负外部性特征。因此,近年来世界各主要发达国家都将如何规制金融科技的议题置于推进金融治理现代化的优先地位。金融治理现代化作为国家治理现代化的重要组成部分,自然兼具国家治理现代化的核心特征。对于中国而言,推进以国家治理现代化为重要内涵的中国式现代化,是党和国家的中心任务。法律治理便是实现国家治理现代化的有效路径。

习近平总书记强调指出,推动国家治理现代化,“就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”[10]92。显然,通过法律规则和程序实现治理目标是治理现代化的本质特征和内涵要求。正因如此,在金融治理现代化的语境中,要推动金融科技的监管和规制,就需要更加科学地健全金融科技法规,实现金融科技治理的制度化、规范化和程序化,把金融科技法律的制度优势转化为发展和监管金融科技的效能。

从各主要发达国家的立法来看,金融科技监管法治化的模式主要呈现为通过法律构建治理框架,以强调宏观审慎监管和微观行为监管并举的“双峰监管”为内容,打造以多元主体依法共治为特征的法律监管模式。如英国以《2000年金融服务与市场法》《2010年金融服务法》《2012年金融服务法》和《2016年英格兰银行与金融服务法》为法律制度框架建构了新型双峰监管制度,将金融消费者保护职能从审慎监管机构分离出来,通过设立专门的金融行为监管局和独立的审慎监管局,以加强微观审慎监管与行为监管,强化对系统重要性金融机构与中小金融机构的监管。英国的这种监管框架设计非常接近泰勒(Michael Taylor)所定义的“双峰监管”,即确保系统稳定兼顾保障消费者权益[11]1-18。英国在确立金融行为监管局与英格兰银行并行的“双峰监管”模式基础上[12],于2016年正式推出监管沙盒模式,使得英国从先前以FSA(Financial Service Authority,FSA)为中心的统一监管体制,向法治框架下以英格兰银行和金融行为监管局为主导的多元主体共治模式迈出了实质性步伐。

相比之下,作为全球金融强国,美国基于“负责任的创新”理念,强调对金融科技的严格法律规制主义。在《联邦储备法》《银行控股公司法》以及《格拉斯·斯蒂格尔法》《1999年金融服务法》等一系列法案的基础上,美国建构了“伞形+双峰”监管模式[13]。美联储基于“超级监管者”地位充当美国监管框架的“伞骨”,由金融稳定监督委员会负责审慎监管,次贷危机后独立的消费者金融保护局承担起过去分散于各部门间的金融消费者权益保护和行为监管的职能,致力于防范金融科技背景下新型金融活动所引发的金融风险。2019年提交美国国会审议的《金融科技保护法案》(Fintech Protection Act)和《金融科技法案2019》(FINTECH Act of 2019),在严厉打击利用金融科技创新从事违法活动的同时,积极鼓励和保护金融科技创新。

澳大利亚则采取“双峰监管”的派生模式——三元监管模式。2017年,澳大利亚政府出台了一系列有关金融科技的监管草案,主要包括《财政法修正案(后续措施)法案:金融科技沙盒监管许可证豁免(草案)》《金融科技沙盒澳大利亚金融服务许可证豁免条例(草案)》(简称《AFSL豁免条例草案》)和《国家消费者信贷保护(金融科技沙盒澳大利亚信贷许可证豁免)条例(草案)》(简称《ACL豁免条例草案》),致力于创建一个具有强化效果的增强型“监管沙盒”,加大力度支持金融科技领域的创新[14]。在具体的法律框架内,澳大利亚储备银行承担着宏观审慎监管的角色,澳大利亚储备审慎监管局则负责微观审慎监管,而行为监管的职责则落在澳大利亚证券和投资委员会的肩上[15]。在澳大利亚,获取金融服务牌照和信贷许可证的难度高,而监管沙盒为未获牌照的金融科技企业另辟了发展空间。合格的金融科技企业可以在没有澳大利亚金融服务牌照或信贷许可证的情况下,对某些产品或服务展开12个月的测试,期满后,获取牌照或被持牌人授权代理企业可继续经营;反之则必须退出测试,结束金融服务或信贷活动[16]。

日本在金融科技监管过程中注重适度的创新监管。依托2020年生效的《金融工具和交易法》(Financial Instruments and Exchange Act,FIEA)和《金融服务提供法》(Act on Provision of Financial Services,APFS),日本形成以金融厅为核心,以银行为基石,以财务省、地方财政局、存款保险机构等为重要参与机构,以日本科学协会为民间自治组织的监管框架体系[17]。日本监管机构与金融机构积极推进监管科技,探索多维度的监管科技应用场景。如金融厅通过重点围绕区块链技术、分布式分类账本技术(简称DLT)、加密(虚拟)数字货币等科技领域应用,通过虚拟数字货币修正法案[18]102-116。在此背景下,先后涌现出了GAIAX、GCATECH以及SAPPHIRE等监管科技公司,提供认证客户、法律支持、反洗钱等服务,助力于金融机构的监管,以与法律合规。

值得注意的是,作为发展中国家,印度于2010年12月进行监管机构组织体系改革,设立金融稳定与发展委员会,负责统筹协调金融稳定和改革发展等重大问题,统筹监管印度储备银行、证券交易委员会、保险监管和发展局,旨在加强对系统性风险的防范和监测预警,建立宏观审慎监管框架,促进金融业稳定健康发展[19]。印度储备银行、印度证券交易委员会和印度保险监管发展局推出了面向创新金融产业的“监管沙盒”,在为受限制的金融科技企业创造发展机会的同时,也赋予监管者在政策调整过程中的灵活性,这为确立更加适合金融科技发展的监管方案奠定了基础。

从上述各国的金融科技监管体制和模式来看,以立法为依托实施金融科技监管成为共通的特征。虽然各国立法实践都基本展现了多元主体共同参与金融科技监管,但强调金融科技监管的立法先行、主张在法治框架内推进金融科技监管,仍然是最根本的理念。这也是金融治理现代化在金融科技监管领域的必然要求。事实上,习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第三十四次集体学习期间,就明确强调,要“完善数字经济治理体系。要健全法律法规和政策制度,完善体制机制,提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平”[9]208。

三、推进中国金融科技监管法治化的构建路径

“在现代国家,法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”[20]因此,实现金融科技监管法治化,既是推进中国式现代化建设的要求,也是有效应对金融科技风险的必然选择。通常认为,法治即是指良法善治。这意味着,实现金融科技监管法治化,首先应构建系统完善的金融科技监管制度体系,其次应确保制度规则的科学性。基于此,本文针对我国金融科技监管法治化提出如下建议。

(一)构建完善的监管制度体系

我国目前涉及金融科技及其监管的中央层级的规范性文件多停留在指导意见、规章的层面,而地方层级的规范性文件的立法位阶较低,缺乏足够的法律权威,甚至出现法律规则相互冲突的情形。这就使我国金融科技监管法律体系缺乏足够的整体统一性、逻辑自洽性和法律权威性,从而无法保障金融科技监管法治化的有效推进。

为了确保金融科技的健康发展,我国应进一步健全金融科技监管制度体系。一方面,应由中国人民银行等金融监管部委联合出台部门规章性质的金融科技监管办法,作为不同金融监管部门、不同地方开展金融科技监管的上位法,应明确监管机构职责、监管政策要求与金融机构的权利义务。另一方面,中央和地方金融监管部门均应在自身职权范围内尽快制定行业性或地方性金融科技监管细则,明确金融科技产品与服务的最低标准。在健全金融监管制度体系的过程中,营造包容开放、公平竞争、守正创新的金融科技监管环境,为金融市场抵御金融科技风险奠定法治基础。

(二)秉持功能监管的新理念

我国现行金融监管体制具有明显的分业监管特征。例如《中华人民共和国证券法》第6条规定:“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理。”但是如前所述,金融科技显著加强了金融业的“混业经营”趋势,金融科技企业的业务已经深入到金融服务的方方面面[21]。因此,我国应当革新既有监管理念,秉持功能监管的新理念对金融科技开展监管。

功能监管的本质是“相同业务,相同监管”。与分业监管相比,功能监管应对金融科技风险具有显著优势。其一,金融科技业务具有跨行业、跨市场等属性,功能监管有助于消除分业监管产生的监管缝隙、监管套利等问题,更好地应对金融科技风险。其二,金融科技创新业务可能在监管主体认定方面存在争议,功能监管理念从金融科技业务的功能角度确定监管主体,有助于化解金融监管部门之间的相互掣肘,减轻整体监管成本。

落实功能监管理念,需要强化金融监管组织协调。自2003年至今,我国金融监管体制经历“一行三会”—“一行两会”—“一行一局一会”的变迁,整体上呈现出从分业监管向功能监管过渡的趋势,但是分业监管的格局短期内难有大变动。针对这一金融监管体制现状,我国可以通过强化金融监管部门之间的协调,落实功能监管理念。其一,强化监管的沟通和协调。在横向上,国家金融监管总局、证监会等中央金融监管部门之间、中央金融监管部门和非金融监管部门之间应加强沟通协调,强化金融监管数据共享,针对同类金融科技业务实施相同监管规则。其二,发挥中央金融委员会的统一领导作用。2023年3月,中共二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》,决定设立中央金融委员会,以加强党中央对金融工作的集中统一领导。作为金融领域议事协调机构的中央金融委员会,应切实发挥顶层设计、统筹协调等作用,确立金融科技监管统一原则,及时解决不同金融监管部门之间的监管争议,实现金融科技业务监管的全覆盖。

落实功能监管理念,需要强化穿透式监管的应用。所谓穿透式监管,是指刺破金融业务的外观,发现其业务本质,并采取针对性监管行为[22]。穿透式监管所具有的“实质重于形式”的监管理念对落实功能监管理念具有重要辅助作用。开展金融科技业务的主体既包括传统金融机构,又包括新兴金融科技企业。由于金融科技业务的显著特点是业务结构复杂、交易链条较长,因此,单纯从外观上较难直观地确定某类金融科技业务所对应的监管主体或监管规则体系[23],唯有实施穿透式监管方能发现金融科技业务的本质,在此基础上才有可能正确适用功能监管。正因如此,中国人民银行出台的《金融科技发展规划(2022—2025年)》也明确要求“对金融科技创新实施穿透式监管”[24]。

(三)构建“技”“法”融合的监管新模式

实践已经证明,以“人力监管”为主要表征的传统金融监管方式已经日益难以应对金融科技带来的风险,更多采用“监管科技”方式实施监管,这已经获得各国金融监管部门的广泛认可,并取得较好成效。但是金融监管部门在应用监管科技的过程中,还应构建“技”“法”融合的监管新模式[25]。

所谓“技”“法”融合,是指监管科技应与法律规则融合发展。构建“技”“法”融合新监管模式的原因在于监管科技的内生性风险。其一,数据泄露风险。监管科技的有效运行,是以大量监管数据的搜集、处理为基础,并需要外部企业持续提供技术支持。但是,在此过程中却有可能发生监管数据泄露的风险,进而影响被监管企业,乃至金融消费者的隐私权益。其二,算法黑箱风险。监管科技的应用虽然由监管人员主导,但是监管科技的研发却依赖于算法专家。监管科技的算法模型若出现问题,则可能导致监管决策出现错误、不公平等结果。而囿于专业知识的限制,对于监管人员而言,其很难理解和审查算法模型[26]。其三,监管腐化风险。由于监管部门必然依赖外部金融科技公司开发相关内容,为强化监管科技的实际效果,监管人员必须与开发人员开展细致交流,以实现监管和技术的充分结合。但在此过程中监管人员就可能有被腐化的风险,进而可能弱化监管科技的正当性[25]。

要应对监管科技所产生的风险,就需要法律规则为此提供外部保障,换言之,需要实现“技”“法”融合。具体而言,一方面,我国应立法规范承担监管科技开发业务的相关企业的行为,对其设定监管数据安全保障义务、算法模型公平公正义务,并对其腐化监管人员的行为制定相应处罚规则。另一方面,我国也应立法要求金融监管部门制定和落实监管数据安全保障规则,并对在监管科技开发运营过程中存在的玩忽职守、徇私舞弊等行为的监管人员追究相应行政责任。目前我国涉及监管科技的规范性文件较为少见,但是相应风险不容忽视,因此,我国金融监管部门有必要尽快完善相关规则,为更好保障监管科技的良性发展奠定规则基础。

(四)引鉴国际通用监管标准

在国际经济一体化的趋势下,世界各国的金融市场联系日趋紧密,金融科技的发展强化了全球金融市场的循环链条,金融危机的国际化体现出金融市场自身的复杂特性,也折射出金融监管国际化的困难。因此,国家在制定金融监管政策期间,也有必要考察国际金融监管的现状与趋势。巴塞尔委员会、国际证券监管者组织、国际保险监管者协会、金融稳定委员会、世界银行集团、国际清算银行及国际货币基金组织等机构都推出一系列的监管标准和示范法性的国际文件,但是,由于世界各国的金融市场发展水平差异显著,具体的市场结构也各有特色,在研判如何纳入国际通用监管标准时要充分考虑本国的基本国情。基于我国服务实体经济的金融改革总目标,我国在金融科技监管层面引入国际通行标准时,要充分考量适用标准与我国金融改革总目标的相适应性。诚然,金融科技变革下所带来的国际金融关系甚至比国内金融关系更加错综复杂,但与此同时金融科技的发展也为监管协作带来了新的可能。我国应通过积极参与制定数据采集使用标准、算法标准、API(应用程序编程接口)标准等,打通公司标准与行业标准到国家标准的障碍,主动为国际金融科技监管标准提出中国方案,在提升金融监管的治理水平、维护金融市场安全的同时,促进全球金融市场健康发展。

(五)创新监管沙盒等监管新工具

金融科技所引领的革命性变革,带来了大量以金融科技为基础的金融创新。但是传统“命令—控制型监管”方式不能为金融创新留下合理的空间,因此,有必要采用更贴合金融科技创新特征的监管工具,监管沙盒即为其中典型代表。

监管沙盒的运行是在监管机构为企业搭建的模拟真实市场环境里对新的产品和商业模式进行测试,再基于测试结果决定是否大规模推行这些创新业务。随着这种实践的持续深入,试验范围也将进一步扩大,为更多的产品服务提供测试机会。结合相关研究来看,监管沙盒产生的理论基础并不复杂。其一,适应性监管。众所周知,金融科技创新是一种典型的“破坏性创新”,同时具有“破坏”和“创新”两种特征,既要保持金融科技初创企业的活力,又要避免放松监管导致的野蛮生长风险,这就有必要采取适应性监管的方式,开展监管试验[27]。其二,“契约式”治理。传统上金融监管部门、金融机构、金融消费者处于不平等地位,监管沙盒的产生代表着一种从“身份”到“契约”的监管逻辑转换,监管部门、金融机构和金融消费者处于一种相对平等的博弈平台,能够进行更充分的信息交流,并形成三方共同参与金融产品创新和监管规则完善的过程中[28]。

作为一项新型金融监管工具,监管沙盒具有突出优势。根据英国金融行为监管局发布的《监管沙盒报告》,监管沙盒主要有四点优势:一是有效缩短金融科技创新业务的上市时间;二是降低监管不确定性,使金融科技创新获得更好的融资渠道;三是为创新业务提供测试机会,促进更多创新产品进入市场;四是通过增加金融产品和服务的供给,提升金融消费者的福利,降低成本或是获得更好服务[29]。由此可见,监管沙盒的目标是实现金融科技创新和风险的平衡,在可控范围内实现金融科技创新的试错、纠错和发展完善。

在充分借鉴域外经验基础上,我国监管沙盒也于近年启动,并形成较好发展态势。中国人民银行在2020年1月发布的《金融科技创新监管试点应用公示(2020年第一批)》中揭晓了首批6个金融科技创新监管试点应用,这象征着中国金融科技监管沙盒正式落地。根据《金融科技创新监管试点报告(2022)》,截至2022年4月底,我国已经开展156项金融科技创新监管试点[30]。可见,监管沙盒确实为金融企业创新提供了充分空间。

不过,在考察借鉴国际经验以及结合我国国情的基础上,我国仍有必要优化监管沙盒现有制度设计。其一,我国应优化申请延期、强制退出和主动退出等准入与退出机制。在确保产品的合规性和普惠性的同时,扩大监管沙盒所适用的金融科技创新企业范围。其二,我国应强化监管沙盒中监管科技的应用实践,如积极采用分布式账本技术、大数据分析系统和人工智能等技术在监控交易行为、数据采集分析与生成识别风险报告等不同监管场景中的应用,在先进科技的基础上共同构建有明确的指导原则和科学标准的金融科技监管体系。其三,监管部门应强化与沙盒内金融机构的监管沟通。我国香港地区金融监管局曾在其监管沙盒2.0版本中设置了“金融科技监管聊天室”,以便在金融科技创新初期能够获取监管反馈意见,这种做法值得借鉴。其四,金融监管部门应加强监管协调,实现不同部门制定的监管沙盒规则的标准化[31]。