公共选择理论视角下“新高考”改革政策研究

周 静,刘杨杨

(1.西南大学 教育学部,重庆 北碚 400715;2.西安翻译学院 亚欧语言文化学院,陕西 西安 710105)

生产力水平的大幅提高促使人才结构发生重大改变,人才结构的变化倒逼着教育系统的改革和人才选拔机制的更新。高考政策决定着人才选拔的公平性和人才出口的适配性,也反映出不同利益群体的价值诉求。从古至今,育士制度和选士制度便随着社会经济发展、国家统筹需要而不断变化,高考改革是一个不断探索、不断实践和不断完善的过程[1]。自2014年国家全面启动高考综合改革以来,各地便纷纷开始落实和摸索改革路径,如今正进行着第四批试点,全国共21个省份参与试点工作,考试内容、招生考试、招考录取等方面发生重大改变。如多地实现了从“3+3”选科模式到“3+1+2”选科模式的转变,教学实行走班制等。新高考改革政策是基于各方主体利益诉求的博弈过程,了解不同利益相关者对新高考政策的需求和看法,有利于争取改革共识,促进新高考政策平稳落地[2]。教育行政管理部门、高中、高校、学生作为直接利益相关者有着不同的利益诉求,反映到现实中会有不同的行为选择。全文分析了多方主体的不同诉求及行为选择,指出未来在推进高考改革政策中可以通过落实辅助配套政策,改善教育教学模式,科学指导学生选科选考来实现学生自我发展、达成改革目标。

一、问题提出

(一)选题背景

1.政策背景:新高考改革顺应了政策历史发展及完善的方向

从改革开放恢复高考至今,高考改革通过四十载的发展和完善,经历恢复、调整、完善、改革创新四个时期,进而呈现出我国人才培养模式逐步实现了由选拔到选择,由单一到多元,由固定到灵活的转变[3]。不同历史时期有着不同的改革导向,在改革开放恢复高考时期,强调高考对人才数量的重要作用,强调在短时间内出较多人才。例如国务院颁布的《关于1977年高等学校招生工作的意见》,从高校人才需求来定位高中的培养目标就是在短时间内培养出较多的人才。在高考调整期,我国高考制度改革将双基作为培养目标,并关注到了教育质量在人才培养中的标准,例如1983年教育部颁布的《关于进一步提高普通高中教学质量的几点建议》。在高考改革的完善期,基于21世纪知识经济对全能人才的需求,这一时期的培养目标更注重学生的综合素质,将高考的科目、内容等进行了重大改变,例如在《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》中明确了考试制度相关安排。在高考改革创新期,以多元化创新人才为培养目标、改善评价改革,例如2014年9月国务院颁布的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(简称《意见》), 成为了新高考改革的纲领性文件,包括了招生计划与流程、考试形式与内容、录取机制等在内的 “六个方面十大要点”,从宏观上为我国未来的高考改革提供“顶层设计”。可见,高考改革在挣脱传统应试教育的桎梏中不断进行完善,各时期教育诉求的差异和教育发展的偏差为当下教育改革提供了突破点。

2.现实背景:新高考改革体现了素质教育的现实需求

近年来,新课程改革的推进对当前高考模式提出了许多新挑战,催生出招生考试方面的问题,如高考的指挥棒效应导致新课改落地困难,“一刀切”的考试模式不适应学生个性化发展需求,高校在高考中的自主权不高影响了高校的多元、特色和健康发展[4]。此外,传统教育脱离社会实际需求,与素质教育背道而驰。如评价突出选拔、甄别功能,忽视教育教学“以人为本”理念,催生出社会焦虑、负担过重、教育内卷现象。2014年国家启动的高考综合改革, 核心是“增加学生选择权,促进科学选才”,制度改革目标是“形成分类考试、 综合评价、多元录取的考试招生模式”[5]。体现了未来选才的客观、公正、科学性,也深刻体现了社会现实需求对教育滞后现状的改革诉求。基于社会的现实需求,新高考改革倒逼学校教育重塑培养体系,以素质教育为育人导向,将学生置于教学中心,促进学生个性化发展,满足知识经济社会对创新人才的需求。

(二)理论基础

美国教育学家詹姆士·布坎南 (James Buchanan)提出公共选择理论,他认为:在行动能力内,人们被认为是理性利益的最大化者。该理论将经济学中“经济人”的假设引入到政府公共政策与决策领域,该理论视角下的政策制定与执行是基于自利个人的集体决策,是满足多方利益群体利益诉求的价值选择[6]。其内涵表现为多方主体为了规避损失而进行理性决策,各主体间的利益博弈直接决定了政策的效果。新高考改革政策正是基于各方主体利益诉求的博弈过程,研究该政策的试点执行过程。政策中所涉及的利益主体是一个不可忽视的维度,因为任何一个政策都需要“主体”来参与实施,新高考改革政策实施过程涉及多个政策主体,包括政策制定者,即教育行政管理部门;政策执行者,即高中及高校; 政策目标对象, 即学生群体。对政策做主体因素分析有助于深入探讨其考试、招生、监管改革的政策实质。通过具体分析这一政策所涉及相关主体及其利益诉求,结合当下高考改革试点的各方主体行为选择,可以让我们了解该政策在试点中具体运行情况和展望未来的实践走向。

二、“新高考改革”政策下各方利益主体利益诉求

新高考改革政策是涉及到多方利益主体的公共政策,必然涉及到多方群体的公共利益诉求。同时,基于公共选择理论中对政策涉及主体的“经济人”假设,在多方的利益博弈中也体现出各方群体的自我诉求。新高考改革政策涉及的主体包括教育行政管理部门、高中、高校、学生,各主体的利益诉求体现如下:

(一)教育行政管理部门的利益诉求

新高考改革政策在促进社会公平、科学为国选才、促进学生发展等方面具有重要作用。教育行政管理部门出台新高考改革政策的公共利益诉求在于为政策利益相关者提供政策指导、激励和约束,通过国家高层次的宏观指引来激励各方积极参与。如激励各高校探索招生录取、育人方案的适宜方式,激励高中积极探索新的教育教学模式适应学生发展需要,实现以人为本、科学育才。此外,教育行政管理部门作为组织也体现出一定的自利性,包括政治地位、经费投入、特色文化等。例如在各地因地制宜进行政策执行过程中存在着差异,这种差异一定程度上体现了当地管理部门的利益诉求。

(二)普通高中及高校的利益诉求

1.普通高中的利益诉求

普通高中的公共诉求是通过打破传统应试教育模式、提供学生个性化学习需求、以学生为中心促进学生全面发展,满足高校及社会对人才要求。具体表现为通过改革招生考试内容、制度来倒逼学校改变教学模式,如当下试点中实行的选科制、走班制等。此外,新高考的评价方式做出了很大的变革,改变了以往“一考定终身”的评价方式,采取综合素质评价、成绩等级评定和英语一年两考的评价方式,促进学生多元发展,旨在改变学生分分计较的功利心态[7]。这将一改往日结果导向型评价,将学生视作完整的个体,促进高中实现“以人为本”的改革。高中的自利诉求表现为纠偏学校成员迫于问责机制过分追求“业绩”的行为,避免人事、地位、收入等外在力量对教育组织的侵蚀。可以通过改变应试教育的教学评价方式减轻教职工等的过重压力,不断挖掘学校自身特色,实现学校自身发展,赢得更好的美誉度,在未来获得更好的生源。

2.普通高校的利益诉求

新高考改革试图通过改变招生计划来实现教育机会公平,通过制度设计来调整高校招生名额的分配,增加人口大省的录取名额,提高中西部省区的高考录取率[8]。鉴于此,普通高校的公共诉求就是通过因地制宜改革招生录取形式促进教育公平,同时通过培养方案发展各高校的特色,将自身优势发挥出来。高校的自利诉求是通过改变招生录取方式,来选择录取适合于自身学校特色、特色化专业的学生,为其提供专业化的培养方式实现学校专业高质量人才出口,赢得社会认可。例如对某些医学、药学专业提出科目限制要求,选择拥有相应背景基础的学生。另外,通过对某些专业的限制专业招生会给予高校在招生录取方面更多的自主权,这对于高校自我发展同样有益。

(三)学生群体的利益诉求

作为新高考的直接对象,学生群体将面临着周遭环境的重大改变。他们的公共诉求表现在通过改革高考实现相对意义上的教育平等,希望高考招生过程能确保公平选拔,操作流程规范,结果公正公开,而不再是一考定终身的选拔模式。学生个体的自利需求体现在通过改革传统的固化文理科分科形式,实现更多的自我选择,例如《意见》中明确提出的可以通过“3+3”选科模式来实现学生选课,到后面部分省份实行“3+1+2”模式都相对地增加了学生的自主选择权,尤其是对于偏科的学生而言可以发挥自己的长处、激发自己的潜能,合理选择自己的兴趣科目或未来职业较为相关的学科。其次,通过高考改革可以帮助学生一定程度上减轻负担,突破传统“题海战术”的枷锁,因为以学生为中心的教育理念与以学生实际需求为导向的改革一定程度能满足学生的个性化学习,从而减轻教育异化带来的多重负担。

三、利益诉求下各方主体的现实行为选择

基于多方主体的利益诉求不同,各方将采取相应的行为选择。通过正在稳步推进的新高考改革试点情况来了解各方利益主体的行为选择,可以知悉政策执行现状、执行程度以及存在哪些执行障碍,为未来政策落实提供依据。

(一)教育行政管理部门的行为选择

从教育部到各级行政部门这一教育管理体系有对高考政策重大事项的最终决定权。换言之,政策制定者统筹管理全国高考改革推进,居于明显的高位状态决定了其掌握着行政控制权。一方面,对政策执行主体进行激励,促进政策在执行层面得到落实。目前全国21个省份正进行着高考改革试点,并预期在2025年实现全国范围内的新高考改革,这是宏观层面国家对未来教育人才培养的重大部署和顶层设计。让新高考在未来作为 “指挥棒”科学地引导基础教育,同时又作为高等教育的“引水渠”,为社会输送多元化发展人才。另一方面,也通过行政权力对违反政策的行为进行干预。新高考政策实际上能够对教育发展水平低下区域给予政策倾斜,也能对高考移民现象进行相应的干预。

(二)高中的行为选择

在新高考改革政策之下,高中发生了教育管理和教学改革的转变。学校从学生选科方面率先开启“3+X”模式,例如浙江杭州某高中实行了“3+3”选科模式,其后建立了选科保障机制,实行“3+1+2” 模式并逐步在其他试点省份中进行扩展,且目前在试点省份高中进行的分层走班制形式打破了传统的固定年级、科目的教授。根据不同学生的选科情况进行分层教学,新高考政策下部分高中根据学生的选考科目和学考科目分层次开设班级,前者比后者更容易,便需根据学生学情进行课程调整。另外,在教师方面,不同届学生的选考情况呈现动态变化,高中在教师人员结构安排上做出了重大调整。针对学生不同选课的具体情况,教师课程内容、教学设计发展结构变化,师资结构调整、分层教学也依然在摸索和改进当中。

(三)高校的行为选择

在招生方面,高校根据院校特色及培养方案提出选考科目要求,这种限制在于保障专业导向、实现双向契合。如个别院校规定医学生要学化学,理工科类部分专业对考生高中选学科目有限制要求。在评价方面,高校录取评价逐渐多元化,实行“两依据一参考”,即依据高中学业水平考试、依据统一高考成绩,参考学生综合素质。自2014年上海和浙江被首先列为高考改革试点省市之时,浙江省的高校就开始推行“三位一体”的录取方式,将综合素质评价纳入高考录取之中。换言之,通过高中学业水平、综合素质评价、高考总分各占一定的权重来综合录取学生。这一改变符合学生全面发展的诉求,同时依据过程性评价综合选取学生是保障生源质量的重要因素。例如,浙江和山东在招生方面将学生填报志愿形式做出了修改,从以往“学校+专业”的填报形式改成“专业(类别)+学校”。也就是说专业性成为了目前学生未来职业发展一个非常重要的考量因素,避免以往因为分数不达标而调剂到其他专业类别,这不利于学生的自我发展,同时已有知识基础并未有效衔接、综合运用。总体来说,高校的招生自主权扩大实际上也是考生自主选择权扩大的体现,对各方主体来说均受益。

(四)学生群体的行为选择

有学者进行了新高考改革政策认同度的实证调查,结果显示学生在考试科目、考试形式、招生录取方式三大方面的认同度比其他利益相关者高,这从侧面反映了学生群体能从该政策中实现一定的自我诉求。就目前正在试点的高考改革而言,在考试科目上学生群体大多依据自身优势选择可选科目,发挥自身潜力实现个性发展。在考试形式上,学生群体进行着更多过程性测试,例如当前高中学生在英语科目上参加更多的测试,且与最终高考总分挂钩。在招生录取方式方面,考生在志愿填报方面更有针对性,根据自身的优势选择适合自己的专业大类,这不仅是利于自身的行为选择,更是利于高校的专业化、特色化发展。

四、多方主体利益博弈下新高考改革政策推进及实践走向

新高考改革的应有之义是增强自主选择权、加强专业导向、促进教育公平。如前所述,各利益主体的不同行为选择为新高考改革推进和完善提供实践依据。但高考改革并不能短时间内实现立竿见影的效果,且在不同省份试点中也存在着一些基本问题。因此有必要在政策落实方面突破现有困境,通过落实配套政策,保障改革顺利进行、明确育人目标导向,改进教学模式、加强学生选课职业规划理念,形成高考改革共识。

(一)落实配套政策,保障改革顺利进行

相比历次高考改革,此次新高考改革对高校的影响更为明显和深刻,尤其是直接影响到人才培养[9]。自《意见》颁布以来,各种配套性辅助政策及执行条例在推进高考改革中发挥着一定的作用,如《深化新时代教育评价改革总体方案》从教学评价方面明确了未来教育的育人标准和依据。但这依然是从宏观上的统筹设计。目前高考改革试点过程中,仍然需要一些因地制宜的实施方案,例如针对改革过程中的具体执行方案。同时由于部分省份还尚未具备相应的改革条件而按下了改革暂停键,主要原因包括教育硬件条件,如走班制形式应具备的基本设施、空间条件,教师结构调整的问题。同时,针对改革的准备性工作尚没有具体的政策或方案来予以指导,基本上是参考已试点省份的准备条件展开,而现实中各省份的差异必然会存在改革上的区别。因此,各省份的政策制定者应积极探索改革准备性方案辅助改革顺利进行。可以依据各地自身的教育教学情况做前期的准备工作,包括课程结构的调整、教师动态走班、学生选课方案等。

(二)改进教学模式,综合评价按需选才

《意见》中明确高中在考试制度方面以及高校在招生录取方面的改革,这意味着对于高中而言将会重构学校教育教学的生活。对高校而言,将会严格把控生源质量和按需求才。现实中,随着试点范围的扩大,改革问题也接踵而来。如2017年浙沪第一批试点结束后高中对具体的选课模式等做出了调整,高中改革表现出“文科领跑,物理遇冷”“教师结构动态调控困难”“综合评价改革操作性低”。高校按照专业(类)确定选考科目要求,本是高等教育与普通高中教育相互衔接、系统培养人才的重要桥梁[10]。但在具体实践中,“两依据,一参考”的综合评价模式往往变成了“两依据,无参考”[11]。诸多衍生问题也成为未来高中和高校的突破方向。鉴于此,高中在未来执行改革过程中除了积极创设基础设施条件、形成教师结构调整方案,更要明确育人导向、挖掘学校课程资源、改进教学模式。当下高中改革的课程、教学模式在试点省份中依然有待挖掘改进。通过全面发展、以人为本的基本理念来开设及丰富其他课程,将文化课与实践课、文科与理科知识进行融合。同时,在高等教育资源特别是优质资源稀缺的情况下, 某高校某专业如何既从众多的考生中招收到适合培养的考生, 同时又满足了考生的期望,是高考制度的实质[12]。所以高校录取评价机制必须落实到综合评价基础之上,通过限专业、卡条件进行具体细化,从而来选择学生。另外,及时积极调整专业培养方案,将育人导向回归到素质教育、专业发展,并进一步优化和改善校内教育教学模式,形成专业导向的育人体系。

(三)加强学生选科职业规划理念,形成高考改革共识

在新高考背景下考生可自主选择学科和专业,自己的喜好和特长可得到发挥,无论是在学习动力上还是在考试结果上都是一种巨大的提升。如前所述,现实中学生选课趋易避难、大多基于功利化结果进行选择,最终导致部分省份推出科目保障机制。这种执行偏差既不符合新高考改革的内在要求又不利于学生未来职业发展。谢小庆教授认为,高考改革“主要是为了提高教育的效率,主要是为了改变青少年的普遍厌学状况,主要是为了保护青少年的好奇心和发展青少年的创新能力”[13]。所以学生好奇心、自我潜能应该成为选科重要考量因素,并且也应该契合未来自我职业规划。而当下由于政策执行尚在初期阶段,选科上应给予学生相应的科学指导,将学生自身长远发展与职业规划列入其中,不断加强自我认知和自我规划能力。此外,学校组织、家庭成员会直接影响学生选科,只有形成多方改革共识才能更好促进学生做出选择。可以通过系列专题讲座或座谈、案例等加强多方主体的理念意识,帮助校内校外共同形成认同意识。