土地资源行业配置效益和效率分析——以河南省安阳市为例

高 宇，李方舟，王 楠，张必欣，周 夏，苏 宇

（1.自然资源部信息中心，北京100812；2.自然资源部测绘发展研究中心，北京100036）

土地资源是人类一切活动的载体[1]，提升土地利用效率是实现我国可持续发展和高质量发展的紧要任务之一[2]，也是自然资源管理部门全面履行“两统一”职责的必然要求。各行各业的发展需要在土地上布局，行业的规模结构调整和空间布局的变化会直接或间接地反映在土地利用结构和空间布局的变化上，不同行业用地的供应规模也对调控和优化行业结构和布局起到至关重要的作用[3]。开展土地资源行业配置效益的分析，有助于反映区域土地资源利用的科学性、合理性，为推动生态文明建设、有效保护和永续利用土地资源提供信息支撑、监测预警。近年来，国际国内的专家学者在用地结构、效率和效益的研究分析中，大多聚焦于产业这一相对宏观的范畴开展，因此本文针对细分行业这一相对微观的范畴开展分析研究，利用对比、描述等定性分析和数据包络分析等方法初步判断土地资源在研究区域内主要国民经济行业中的配置效益和效率；并围绕“十四五”规划的目标导向，提出进一步提高资源配置效益和效率的建议。

1 研究区基本情况和数据基础

1.1 研究区基本情况

安阳市是京津冀周边协同发展区城市，地势西高东低，地形复杂多样，矿产资源丰富。农业、采矿业、制造业、建筑业、交通运输业、仓储和邮政业是其传统优势产业，随着经济转型的不断推进，服务业逐渐成为其经济发展新的增长点。截至2019年年底，安阳市土地面积为73.52×104hm2，其中市区面积12.18×104hm2，中心城区建成面积1.15×104hm2。耕地40.84×104hm2，园地0.48×104hm2， 林 地6.58×104hm2， 草地3.37×104hm2，城镇村及工矿用地11.49×104hm2，交通运输用地2.32×104hm2，水域及水利设施用地2.10×104hm2，其他土地 6.34×104hm2。

2019年，安阳市生产总值2229.29亿元，地均生产总值为30.32万元/hm2，是全国的3倍左右，但略低于河南省的32.49万元/hm2。安阳市就业人员，356.86万人，地均就业人员为4.85人/hm2，是全国的6.00倍，也高于河南省的3.93人/hm2。安阳市税收收入为164.41亿元，地均税收收入为2.24万元/hm2，比全国的地均税收收入1.79万元/hm2高25.14%，比河南省的地均税收收入3.22万元/hm2低30.43%。安阳市水资源总量为5.69×108m3，地均水资源量为773.94 m3/hm2，比全国低78.04%，比河南省低23.34%。

图1 主要地均指标数据

从以上数据初步判断，安阳市整体土地使用的经济效益高于全国平均水平，但略低于河南省的平均水平，土地承载就业能力高于全国和全省平均水平，但水资源不够丰富。

1.2 数据来源

本文以2019年数据为基础，案例地区的土地资源、增加值、就业人口、税收数据，来源于自然资源部组织开展的全民所有自然资源资产平衡表编制试点工作数据，其他国民经济数据来源于《安阳市统计年鉴》。全国和其他省份数据分别来源于《中国统计年鉴》《中国税收年鉴》和各省统计年鉴。

2 安阳市主要行业土地配置效益情况

本部分以地均行业增加值、地均就业人口、地均税收收入为基础指标，配合部分反映行业特征的地均指标，来体现行业土地配置的效益。通过以上指标与全国、区域和河南省数据对比的情况，初步判断其行业土地配置效益的高低。在区域对比中选取中部地区①中部地区：山西、河南、安徽、湖北、江西、湖南。的原因是地理位置相邻且均属于内陆省份。在行业选择方面，由于交通运输、仓储和邮政业作为国民经济中基础性和先导性行业，对经济高质量发展、保障和改善民生起到重要作用；科教文卫业的发展是构建新发展格局的需要，对于保证与促进各项社会公共事业的发展发挥了重要作用，因此本文对这两类包含在服务业中的行业也进行了重点分析。

2.1 农、林、牧、渔业土地配置效益较高，较好地保障粮食安全

（1）从国民经济核算方面看：2019年，安阳市农、林、牧、渔业地均②计算农、林、牧、渔业地均数据时土地面积使用的是耕地、园地、林地和草地面积的合计数。增加值为3.64万元/hm2，是全国1.06万元/hm2的3.43倍，比中部地区的2.29万元/hm2高58.95%，略低于河南省的3.86万元/hm2。

（2）从地均粮食作物产量看③地均粮食作物产量=粮食作物产量/播种面积，相关数据来源于《中国统计年鉴》和《安阳市统计年鉴》。：2019年，安阳市地均粮食作物产量为6.65t/hm2，比全国的5.72t/hm2高16.26%，比中部地区的5.87t/hm2高13.29%，比河南省的6.24t/hm2高6.57%。小麦作为安阳市的主要粮食作物，地均产量达到6.78t/hm2，比全国的5.63t/hm2高20.43%，比河南、河北、江苏、山东和安徽等5个小麦主产区的6.23t/hm2高8.83%，比河南省的6.56t/hm2高3.35%。

（3）从农村居民人均收入看：2019年，安阳市农村居民人均收入1.84万元，比全国的1.60万元高15.00%，比中部地区的1.51万元高21.85%，比河南省1.52万元高21.05%。

以上数据显示，安阳市农、林、牧、渔业土地配置效益高于全国、区域和本省的平均水平，河南作为小麦的主产区之一，安阳市在其中发挥了重要作用，较好地保障了粮食安全，改善了农村居民生活水平。

2.2 工业土地配置效益较低，用地集约化水平仍需进一步提升

（1）从国民经济核算方面看：2019年，安阳市地均①此部分计算地均指标时使用的土地面积是城镇村及工矿用地数据。工业增加值为65.54万元/hm2，比全国的88.33万元/hm2低25.80%，比中部地区的78.05万元/hm2低16.03%，比河南省的75.15万元/hm2低12.79%。

（2）从就业承载力方面看：2019年，安阳市工业的就业人口为56.55万人，占全市总就业人口的15.85%。安阳市工业地均就业人员②计算地均就业人员时使用的就业人员数据来自《中国统计年鉴》的城镇非私营单位就业人数、城镇私营企业和个体就业人数的合计。为1.40人/hm2，比全国的2.13人/hm2低23.94%，比中部地区和河南省的1.62人/hm2低13.58%。

（3）从利税方面看：2019年，安阳市工业税收收入43.25亿元占全部税收收入的26.30%。安阳市工业地均税收收入为4.10万元/hm2，比全国的18.27万元/hm2低77.56%，比中部地区的10.53万元/hm2低61.06%，比河南省的6.26万元/hm2低34.50%。

（4）从主要能源消费量方面看：2019年，安阳市地均规模以上工业企业主要能源消费量为145.63吨标准煤/hm2，比全国的91.34吨标准煤/hm2高59.44%，是河南省53.03吨标准煤/hm2的2.75倍。

（5）从单位数量方面看：2019年，安阳市地均规模以上工业企业单位个数为71个/104hm2，比全国的107个/104hm2低33.64%，比中部地区的93个/104hm2低23.66%，比河南省的80个/104hm2低11.25%。

（6）从总资产情况看：2019年，安阳市地均规模以上工业企业资产总额为201.86万元/hm2，比全国的341.54万元/hm2低40.90%，比中部地区的296.64万元/hm2低31.95%，比河南省的215.14万元/hm2低6.17%。

（7）从利润率情况看：2019年，安阳市规模以上工业企业总资产利润率③总资产利润率=利润总额/资产总计。仅为1.76%，分别低于全国和中部地区的5.46%和7.23%，远低于河南省的17.35%。

以上数据显示，从增加值、承载就业和税收在本地区所占比例方面看，工业是安阳市的支柱产业之一，但从土地利用效益方面看，远低于全国平均水平，与区域和本省平均水平比较，也存在一定的差距，工业用地集约化水平仍需进一步提升。

2.3 建筑业土地配置效益较高，承载本地区就业能力突出

（1）从国民经济核算方面看：2019年，安阳市地均④此部分计算地均指标时使用的土地面积是城镇村及工矿用地数据。建筑业增加值为29.20万元/hm2，比全国的20.01万元/hm2高45.93%，比中部地区的19.70万元/hm2高48.22%，比河南省的21.53万元/hm2高35.62%。

（2）从就业承载力方面看：2019年，建筑业是安阳市除农业以外承载就业人口比例最高的行业，占全部就业人口的19.67%，也是承接农村剩余劳动力最多的行业，比例达到34.90%。安阳市地均建筑业就业人员为1.96人/hm2，比全国的1.00人/hm2高96.00%，比中部地区的0.87人/hm2高125.29%，比河南省的0.80人/hm2高145.00%。

（3）从利税方面看：2019年，安阳市地均建筑业税收收入为4.53万元/hm2，比全国的2.67万元/hm2高69.66%，比中部地区的2.18万元/hm2高107.80%，比河南省的2.02万元/hm2高124.26%。

（4）从营业收入方面看：2019年，安阳市地均建筑业营业收入为94.24万元/hm2，比全国的65.89万元/hm2高43.03%，比中部地区的58.69万元/hm2高60.57%，是河南省的45.42万元/hm2的2倍多。

（5）从利润总额方面看：2019年，安阳市地均建筑业利润总额为3.71万元/hm2，比全国的2.35万元/hm2高57.87%，比中部地区的2.30万元/hm2高61.30%，比河南省的2.40万元/hm2高54.58%。

以上数据显示，安阳市建筑业除了在承载地区就业能力方面作出突出贡献外，在土地利用效益方面也远高于全国、区域和本省的平均水平。

2.4 服务业土地配置横向对比效益不高，但在本地区与其他行业相比优势明显

（1）从国民经济核算方面看：2019年，安阳市服务业增加值占地区生产总值的46.33%，地均①此部分土地面积使用的是城镇村及工矿用地数据。增加值为97.81万元/hm2，比全国的地均服务业增加值151.64万元/hm2低35.50%，比中部地区的地均服务业增加值116.85万元/hm2低16.29%，比河南省的地均服务业增加值106.22万元/hm2低7.92%。

（2）从就业承载力方面看：2019年，安阳市地均服务业就业人员为10.93人/hm2，比全国的地均服务业就业人员10.18人/hm2高7.37%，比中部地区的地均服务业就业人员9.64人/hm2高13.38%，比河南省的地均服务业就业人员9.66人/hm2高13.15%。

（3）从利税方面看：2019年，安阳市地均服务业税收收入为6.92万元/hm2，比全国的地均服务业税收收入27.76万元/hm2低75.07%，比中部地区的地均服务业税收收入14.95万元/hm2低53.71%，比河南省的地均服务业税收收入13.61万元/hm2低49.16%。

（4）从单位数量方面看：2019年，安阳市地均服务业法人单位数量为0.37个/hm2，比全国的地均服务业法人单位数量0.53个/hm2低30.19%，比中部地区的地均服务业法人单位数量0.43个/hm2低13.95%，比河南省的地均服务业法人单位数量0.41个/hm2低9.76%。

以上数据显示，安阳市服务业整体并不发达，服务业土地使用效益与全国、区域和本省的平均水平比较还存在不小的差距。但在安阳市域内与其他行业相比，服务业土地利用效益还是明显高于其他行业。

2.5 交通运输、仓储和邮政业土地配置效益较低，但发展潜力大

（1）从国民经济核算方面看：2019年，安阳市交通运输、仓储和邮政业的地均②此部分计算地均指标时使用的土地面积是交通运输用地。增加值为47.51万元/hm2，比全国44.45万元/hm2高6.88%，比中部地区的54.08万元/hm2低12.15%，比河南省的77.82万元/hm2低38.95%。

巧妇难为无米之炊，实施通识教育需要建设一批丰富的微课、慕课、精品资源共享课等网络资源。这些资源可以通过以下几种做法进行建设：一是学校可以通过选择并加入一个网络平台共享已经开发的课程资源，如超星泛雅平台，它是集慕课及精品课程建设、教学互动、资源管理、教学成果展示、教学管理评估于一体的新一代网络教学平台，专注于通识教育课程研发，平台上汇集了国内知名学者已经开发的涉及多个范畴的通识课程资源；二是选择或购买部分课程纳入学院的选修课程管理系统；三是任课教师自主开发建设部分基于慕课平台通识课程。另外，也要充分利用校外资源，高职院校之间有着鲜明的学科差异性和较强的互补性。

（2）从就业承载力方面看：2019年，安阳市交通运输、仓储和邮政业的地均就业人员为0.66人/hm2，比全国的1.52人/hm2低56.58%，比中部地区的1.40人/hm2低52.86%，比河南省的1.67人/hm2低60.48%。

（3）从利税方面看：2019年，安阳市交通运输、仓储和邮政业地均税收收入为1.96万元/hm2，比全国的3.74万元/hm2低47.59%，比中部地区的2.98万元/hm2低34.23%，比河南省的2.62万元/hm2低25.19%。

（4）从货运量方面看：2019年，安阳市地均公路货运量为5213.10t/hm2，比全国的3596.20t/hm2高44.96%，比中部地区的4852.24t/hm2高7.44%，比河南省的5000.78t/hm2高4.25%。

（5）从营业收入方面看：2019年，安阳市交通运输、仓储和邮政业企业地均营业收入为17.45万元/hm2，比全国的88.32万元/hm2低80.24%，比中部地区的61.46万元/hm2低71.61%，比河南省的74.76万元/hm2低76.66%。

以上数据显示，从货运量方面看，安阳市符合交通枢纽城市的特征；但从交通运输、仓储和邮政业土地利用的经济效益方面看，安阳市远低于全国、区域和本省的平均水平，仍未充分发挥其交通区位优势，行业的经济附加值仍需提升。

2.6 科教文卫业土地配置效益不高，但公共属性发挥较好

（1）从就业承载力方面看：2019年，安阳市地均①此部分计算地均指标时使用的土地面积是城镇村及工矿用地。科教文卫业就业人员为1.13人/hm2，比全国的0.99人/hm2高14.14%，比中部地区的1.18人/hm2低4.24%，比河南省的1.17人/hm2低3.42%。

（2）从利税方面看：2019年，安阳市地均科教文卫业税收收入为0.13万元/hm2，比全国的1.23万元/hm2低89.43%，比中部地区的0.48万元/hm2低72.92%，比河南省的0.41万元/hm2低68.29%。

（3）从科技研发投入水平看：2019年，安阳市地均R & D经费支出为2.81万元/hm2，比全国的6.73万元/hm2低58.25%，比中部地区的4.34万元/hm2低35.25%，比河南省的3.33万元/hm2低15.62%。

（4）从学校数量②此处学校数量为小学、初中、中专、高中、高等教育和特殊教育的合计，数据来源于《中国统计年鉴》。看：2019年，安阳市地均学校数量为151.33所/104hm2，比全国的67.72所/104hm2高123.46%，比中部地区的80.46所/104hm2高88.08%，比河南省的99.91所/104hm2高51.47%。

（5）从艺术表演团体数量看：2019年，安阳市地均艺术表演团体数量为0.95个/104hm2，比全国的5.02个/104hm2低81.08%，比中部地区的7.40个/104hm2低87.16%，比河南省的9.07个/104hm2低89.52%。

（6）从卫生机构床位数看，2019年，安阳市地均卫生机构编制床位数为0.32个/hm2，比全国和中部地区的0.25个/hm2高28.00%，比河南省的0.26个/hm2高23.08%。

以上数据显示，安阳市科技、文化业土地利用的效益不高，但地均就业承载能力较高；教育业和医疗业的用地集约化程度较高，地均学校资源和卫生机构患者接纳能力高于全国、区域和本省水平。

3 安阳市区域内土地资源配置效率对比分析

3.1 分析方法

数据包络分析模型（DEA）是测度具有多投入和多产出决策单元的相对效率的一种方法，被广泛用于要素利用效率的研究[4]。分析需要依据研究问题对投入产出指标进行选择，已有研究多选取土地投入、劳动力投入、资本投入和经济产出等来刻画城市土地利用效率。依据数据情况，土地投入为区县行业土地面积；劳动力投入为区县行业就业人数；经济产出为区县行业增加值及税收额。

在多要素的资源配置中，多以土地利用产出效益来衡量土地资源配置效率，因此，可选择产出导向的DEA模型——CCR模型。该模型衡量在投入既定的条件下，各项产出等比例增长的程度。该模型可以用包络模型表示[5]。

其中，x为每个决策单元（DMU）的投入，当前要测量的DMU记为k，y为DMU的产出，λ为DMU的线性组合系数，φ为模型的最优解。φ越大，表示产出可以增长的幅度越大，效率越低。由于φ＞1，所以一般采用1/φ表示效率值，该技术效率值即可用来衡量土地资源配置效率，效率值为“1”时，则认为相比较而言效率最优。

3.2 安阳市各区县土地资源配置效率对比

以区县土地面积、就业人数为投入，区县增加值及税收额作为产出，采用产出导向CCR模型对各区县土地资源配置效率进行对比。

如图2所示，殷都区、汤阴县、内黄县配置效率为1，达到区域最优，安阳县配置效率也接近1的水平。其中，殷都区作为安阳市市辖区，各个行业发展均衡，是唯一增加值位于前三，同时配置效率也位于前三的地区。而增加值位于前二的林州市、滑县，配置效率较低。汤阴县作为安阳市郊县，农林牧渔业发展持续向好，制造业发展攀升，使得汤阴县配置效率较高。

图2 各区县土地配置效率

3.3 安阳市各行业土地资源配置效率对比

以行业土地面积、就业人数、固定资产投资为投入，行业增加值及税收额作为产出，采用产出导向CCR模型对各行业土地资源配置效率进行对比。

如图3所示，从行业上来看，采矿业、制造业、服务业和建筑业、机关团体新闻出版用地的配置效率达到1。其中制造业、服务业和建筑业表现突出，在增加值排名第1、2的情况下，达到了1的配置效率。可以看出安阳市近年来着力打造新能源汽车及零部件、高端装备制造、精品钢及深加工业，使得制造业得到了良好的发展。

图3 各行业土地配置效率

4 进一步优化安阳市土地资源行业配置的建议

围绕安阳市国民经济和社会发展第十四个五年规划中对土地资源配置提出要“严控国土开发强度、全面开展产业园区土地集约节约利用评价，合理利用地下空间，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地”的总目标，充分考虑安阳市土地资源行业配置的现状和发展目标，提出进一步优化安阳市土地资源行业配置的建议。

4.1 农、林、牧、渔业土地配置应突出区域特色

安阳市在坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，规范耕地占补平衡的基础上，通过土地整治增加耕地面积，通过强化农业科技和装备支撑等方法提高农作物产量，从而不断提升保障粮食安全的能力[6]。注重突出区域特色，以内黄县、安阳县、汤阴县东部等高标准粮田区为重点，大力发展优质强筋小麦等优质专用小麦；以内黄县、安阳县、汤阴县东部为重点，建设优质花生生产基地；以汤阴县农产品精深加工园区为重点，推动农产品精深加工园区建设。

4.2 工业土地配置应突出高质量发展主题

加大批而未供土地消化力度、存量土地盘活力度和闲置土地处置力度，避免出现工业用地规模盲目扩张而利用效率低的情况。一方面，新建产业聚集地时要充分利用现有工业用地，通过科学规划、优化调整产业布局，通过提高集约节约程度，提高土地利用效益[7]。另一方面，通过树立绿色发展理念，突出高质量发展主题，推动产业基础高级化、产业链现代化，提升改造传统老工业基地，提高用地效率。

4.3 建筑业土地配置应注重区域可持续发展和发挥区域优势

建筑业与房地产业之间密切相关，建筑业的发展能带动房地产业等关联产业的发展，二者会产生拉动效应，互动效益明显[8]。从建筑业自身角度看，其作为劳动密集型产业，受国家政策和环境影响较大，随着经济的快速发展，大规模的开发建设造成水土流失问题严重，对生态环境造成了一定威胁。在经济发展决策规划中，要融入生态理念，严格控制建筑用地规模，实现区域可持续发展[9]。从房地产角度看，在土地配置过程中，要注重城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩，公共资源要按实际服务管理人口规模配置。建设用地为国民经济发展和人民生活提供了物质基础和物理空间，要科学编制、落实住房发展规划，促进房地产市场和建筑业平稳健康发展。重点依托林州市“中国建筑之乡”“建筑业改革发展综合试点市”优势，围绕建筑产业新需求，构建绿色高端建材产品体系，打造建筑施工材料生产基地，提高建筑产业效益。

4.4 服务业土地配置应注意城乡区域均衡布局，做到精准供给

随着城镇化水平的不断提高，安阳市的服务业会进一步发展，发展服务业要注意城乡区域均衡布局，充分考虑人口聚集区人员的年龄、职业、文化水平等结构特点，针对不同类型人群重点发展不同类型的服务实体，做到精准供给。同时，严控用地规模，优化供应模式，盘活存量土地。以现代物流、现代金融、电子商务、健康养老、通用航空等产业为重点，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，生活性服务业向精细化和高品质转变，促进服务业规模壮大、结构优化、质量提升。

4.5 交通运输、仓储和邮政业土地配置应依托陆港型国家物流枢纽，承载城市优势

在国家发展改革委公布的“十四五”首批国家物流枢纽建设名单中，安阳市入选陆港型国家物流枢纽。安阳市的公路和铁路建设水平良好，路网密度大，但高速铁路依然有较大的发展空间。高铁作为强化城市之间物流交通体系建设的重要一环，应进一步提高其土地资源配置比例，以更好地适应未来物流行业的发展要求[10]。同时可提高省内城市间高速公路土地配置量，充分利用城市良好的交通基础来进一步促进整个物流交通行业的发展，逐渐形成基于全省的物流交通服务体系。依托陆港型国家物流枢纽承载城市优势，着力构建“通道+枢纽+网络”交通物流体系，形成具有口岸功能的国家物流枢纽城市和区域交通物流中心。

4.6 科教文卫业应依托历史文化资源，注重土地配置均等化

目前安阳市科教文卫行业土地投入力度中等，相比于全国、区域和河南省整体的配置。效率较低，建议依托安阳丰富的历史文化资源，重点围绕黄河、大运河、长城和周易，创新打造文化项目和文化产业。通过合理布局新项目，科学改造原有项目的方式重点提升卫生服务能力和医疗卫生服务能力。在支持科教文卫产业项目上统一规划，可以适当加大土地集约节约化利用程度，但同时要保证在科研、教育、文化、卫生等公共服务设施的配置上实现均等化、分散布局、分层设置的目标。