发达国家战略性矿产安全保障举措及启示

2023-02-24邢佳韵陈其慎崔博京王良晨

自然资源情报 2023年1期

邢佳韵，陈其慎，龙涛，任鑫，崔博京，王良晨

[1.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037；2.中国地质大学（北京），北京 100083]

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，是推动国家现代化建设的重要保障。当前在复杂多变的国际环境下，美国、欧盟、日本等发达国家和地区频繁调整战略性矿产名录清单①各国“战略性矿产”名称不同，美国称为“Critical Minerals”，欧盟称为“Critical Raw Materials”，日本称为“戦略的鉱物資源”，澳大利亚、加拿大、英国称为“Critical Minerals”，本文将其统称为“战略性矿产”。，如美国战略性矿产清单从2018年的35种增至2022年的50种；调整战略性矿产国家战略，修订不利于矿产资源勘查开发的相关政策，提高本土矿产资源供应能力；强化与加拿大、澳大利亚等资源丰富国家的资源合作，形成稳定的海外供应。发达国家通过系列保障手段，保障其国家矿产资源的安全稳定供应。我国战略性矿产消费量巨大且对外依存度高，资源安全存在较大隐患[1]。因此，分析发达国家出台战略性矿产国家战略的背景、核心内容及安全保障举措，对新形势下制定我国战略性矿产相关政策、保障矿产资源安全具有重要借鉴意义。本文在跟踪分析美国、欧盟、日本等发达国家和地区矿产资源战略动向基础上，提出了保障我国矿产资源安全的对策建议，供矿产资源领域的研究者、管理者参考。

1 战略性矿产安全面临的新形势

1.1 战略性矿产资源稳定供应面临挑战

当前，百年变局和疫情互相交织，严重冲击全球经济，全球战略性矿产资源的稳定供应面临挑战。例如，欧洲矿产资源稳定供应被破坏，全球大宗商品价格飙升。截至2022年11月，天然气期货较前一年最高上涨了12倍，石油价格上涨了1.2倍，铝上涨了67%，氯化钾上涨了1.8倍。能源价格和钾盐价格的大幅上涨，使全球矿产品、粮食等大宗商品及下游工业产品价格也出现大幅上升。

1.2 战略性矿产成为关注焦点，西方国家加快在全球开展布局与合作

大国博弈进入新常态，重心从贸易、政治、经济、科技蔓延至矿产资源领域。美国、欧洲、英国、日本等发达国家或地区纷纷发布战略性矿产清单，制定战略性矿产政策，保障本土供应安全。美国联合加拿大、澳大利亚、刚果（金）等10个国家发起“能源资源治理倡议”，组建矿产资源大联盟，加强对锂、钴、镍等战略性矿产的控制力度；联合日本、澳大利亚和印度尼西亚等建立稀土产业链；联合英国、澳大利亚、日本等矿产资源加工、消费国，建立“金属北约”，建立“矿产安全伙伴关系”，加强矿产资源供应链安全以及技术保障。

1.3 积极应对气候变化，矿产资源向绿色低碳方向转型

工业化以来，由于温室气体大量排放，全球气温较工业化前上升了约1℃。如果气温继续以目前速度上升，预计2030—2052年将再上升1.5℃，进而引发一系列灾难性气候，对全人类造成巨大损失。为积极应对气候变化，各国采取多种措施应对气候变化，包括减少化石能源使用，加快发展风电、光伏等清洁能源。2020年，全球化石能源消费量占83%，新能源占17%；预计到2040年，新能源消费将首次超过化石能源，2060年消费占比将超过80%。新能源矿产需求将持续增长，2020—2040年全球铜消费将增长62%、铝增长44%、锂增长8倍、钴增长2倍、镍增长1倍[2-3]。据国际能源署预测，到2040年，全球铜、锂、钴等新能源行业的产值有望达到2500亿美元，届时将超过煤炭产业产值。

2 发达国家战略性矿产清单及特征

2.1 美国、欧盟战略性矿产数量不断增加，出台战略性矿产清单的国家数量增加

早在第一次世界大战时期，美国就提出了“战略性矿产”概念，是最早提出有关概念的国家。1917年美国国会颁布法案，授权总统制定法规并发布命令，加大战略性矿产地质找矿力度，从国家层面统一配置战略性矿产资源。美国也正是这个时期，开始走出国门，到中美洲、南美洲和西印度群岛寻找矿产资源。21世纪以来，美国愈发重视战略性矿产，2008年美国国家研究委员会发布的《矿产、战略性矿产与美国经济》（Minerals, Critical Minerals，and the U.S. Economy）报告提出了11种对本土工业和新兴技术至关重要的战略性矿产[4]。2018年，美国正式提出35种战略性矿产清单，2022年美国进一步细化清单管理，将稀土元素、铂族金属元素等进一步拆分管理，将清单中的矿种数量扩展至50种，并强调战略性矿产至多3年更新一次且清单为动态的、需根据形势变化及时调整的[5-6]。

2011年，欧盟首次发布14种战略性矿产清单，2014年更新后矿种数量扩大至20种，此后每三年更新一次，最新版本的矿种数量由2017年的26种扩充至2020年的30种[7]。2019年，澳大利亚首次发布战略性矿产清单，涉及24种矿产，2022年扩大至26种[9]。英国脱欧后，于2022年首次发布了《英国技术关键的战略性矿产与金属的关键性评估》（UK criticality assessment of technology critical minerals and metals），开展技术战略性矿产资源的危机性评估，确定了18种本土危机程度较高的矿产。

日本由于资源匮乏，亦高度重视战略性矿产安全，2013年发布了30种战略性矿产清单[8]。2021年，加拿大也发布了战略性矿产资源清单，涵盖31种矿产。

2.2 清单厘定趋于精细化，各国对新能源矿产重视程度增加

美国在2018年的战略性矿产清单中，将稀土元素和铂族金属元素视为整体，在2022年最新版本中，将稀土元素进一步拆分细化，保留其中的铈、镝、铒、铕、钆、钬、镧、镥、钕、铽、铥、镱、钐、镨、钇15种元素，去除钷元素；将铂族金属拆分细化，保留其中的铱、铂、钯、铑、钌5种元素，去除锇元素（表1）。

表1 美国不同时期战略性矿产清单

最新的清单中，美国增加了镍、锌两种矿产，欧盟增加了铝土矿、锂、钽、锶四种矿产（表2）。其中，镍、锂为新能源产业中重要的电池用矿产，铝应用于新能源汽车轻量化等领域，各国在新一轮清单中对新能源产业用矿产重视程度提升。

表2 欧盟不同时期战略性矿产清单

2.3 战略性矿产清单评价方法不断更新、完善

2018年，美国清单的评价方法是使用生产集中度、净进口依赖度两个定量评价指标以及重要性定性评估[10]。2022年发布的清单更新了关键矿产清单评估方法——通过定量评估、定性评估、单点故障（SPOF）三种方法确定清单。其中，定量评估仍然考虑了净进口依赖度；但对于生产集中度指标，将重点放在其他国家的生产集中度，并将每个生产国按照“继续向美国供应的能力或意愿”进行加权，用这种方法来确定哪些矿种应被列入清单。定性评估，主要针对缺少必要数据的矿产，在2022年的清单中，铯、铷、钪即通过这种方法来确定。同时，在2018年的清单中，稀土元素是作为一个整体，但在此次评价中由于个别稀土元素缺少数据且存在供应风险，因此最新清单中单独评价了各稀土元素。SPOF为本次新增，意为部分矿产资源国内仅有个别生产商，当其无法继续生产或产量下降时，美国就有可能成为净进口国，同时也面临国外供应中断的风险，即被确定存在单点故障的可能。例如，2022年新增的镍就是通过单点故障被引入清单的。

2.4 美国、欧盟等主要侧重于国内难以供应的短缺矿产，澳大利亚重点突出本土优势矿产

美国、欧盟等国家或地区与澳大利亚、加拿大等国的战略性矿产清单侧重点不同，美国、欧盟等更侧重于需依赖进口的“危机矿产”[11]。在美国最新版的50种战略性矿产中，有41种战略性矿产对外依存度大于50%（表3）。此外，铍虽然是其优势矿产，但其在卫星通信、航空航天等领域具有关键作用；锆、铪在核应用中具有重要作用，钯等铂族金属在催化剂、高温合金中十分关键；锂、镍作为新能源产业重要矿产需求量将不断增加[12]。

表3 2022年美国50种战略性矿产对外依存度

在欧盟2020年最新版本的30种清单中，除天然橡胶外，有21种对外依存度大于50%（表4）。此外，钒和钨用于高强度钢材、高温合金、硬质合金中，作用关键；锶用于永久磁铁、军用发焰筒等领域；铟用于平板显示器等领域，是信息产业关键矿产；铍、铪分别用于航空航天、核应用，因此被列入清单。

表4 2020年欧盟30种战略性矿产对外依存度

澳大利亚是全球重要的矿产资源供应国，其出台战略性矿产的目的之一是为了发掘本土资源潜力，进一步振兴本土矿业，使之在全球地位进一步提升。在其2022年公布的26种战略性矿产中，8种矿产储量占世界比例大于15%，16种矿产的地质潜力（geological potential）被澳大利亚政府评估为高，其他9种地质潜力为中等（表5）。

表5 2022年澳大利亚26种战略性矿产储量占世界比例

3 发达国家战略性矿产安全保障举措

3.1 美国：通过扩大本土供给、加强盟友合作等方式保障矿产资源供应链安全

3.1.1 修改《采矿法》，促进本土战略性矿产开发生产

为满足清洁矿产快速增长的需求，2022年5月，美国白宫召集来自各州采矿业、环保组织、工会，以及汽车制造商、法律专家和其他利益相关者等共20多名代表参与《采矿法》修订讨论。重新修订的《采矿法》，将允许企业负责任和可持续地开发国内矿产资源，同时减少企业采矿许可申报时间、成本和风险。同时，美国众议院将拨款6亿美元用于加强美国生产锂离子电池和开发清洁能源电网所需的关键矿产。此外，拜登在2022年4月28日向国会提出资金请求时也曾表示，紧急拨款法案将利用《国防生产法》扩大国内关键矿产供应链，包括镍和锂等的生产与储备，支撑国防系统和新能源汽车产业发展。

3.1.2 提出“能源资源治理倡议”，并邀请加拿大、澳大利亚、巴西等10国加入，谋求稀土、锂、钴、镍等新能源矿产安全

美国锂、钴、镍等新能源矿产依赖进口，其正在谋求稀土、锂、钴、镍等新能源矿产供应安全，邀请加拿大、澳大利亚、巴西等10国加入“能源资源治理倡议”。该倡议核心内容：一是该倡议是针对美国短缺的稀土、锂、钴等矿产提出的；二是采用推广美国标准、金融收买、环保约束、技术输出、产业链条整合等手段，形成新能源矿产国家联盟。目前已加入该倡议的加拿大、澳大利亚、巴西、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、刚果（金）、纳米比亚、菲律宾和赞比亚10国是全球重要的矿产资源供应国。

3.1.3 着手打造“金属北约”，美国与加拿大等10个国家或地区建立“矿产安全伙伴关系”

2022年6月，美国宣布与加拿大、澳大利亚、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟委员会构建“矿产安全伙伴关系”。该伙伴关系旨在加强关键矿产供应链，保障对清洁能源和其他技术至关重要的关键矿产的供应。确保关键矿物的生产、加工和回收，以支持各国充分利用其矿产优势实现经济发展的能力。

3.1.4 与澳大利亚签署《净零技术加速伙伴关系》，进一步加强两国关键矿产和材料等方面合作

2022年7月，美国与澳大利亚签署《净零技术加速伙伴关系》。根据该伙伴关系，两国将在关键矿产和材料、长期储能、清洁氢气等方面开展密切合作，力争取得关键进展，加速全球清洁能源转型。两国将扩大合作范围，进一步开发澳大利亚关键矿产，同时美国将帮助澳大利亚融入对全球经济至关重要的国际关键矿产供应链和技术；两国将建立长期合作关系，务实开展工业、技术研究和私营部门等合作，推动低排放和零排放技术，以及这些技术在关键材料方面的投资、贸易和商业开发。

3.2 欧盟：高度关注供给多元化及新能源矿产供应安全

3.2.1 推动本土矿产资源勘查开发、强化二次供应、加强替代技术研发等系列措施

欧洲矿产资源供应高度集中，98%的稀土进口依靠中国，98%的硼酸盐进口依靠土耳其，71%的铂族进口依靠南非。欧洲为保障矿产资源供应链安全，近年来出台了系列措施，例如2008年出台《原材料倡议》、2012年出台《为欧洲未来福祉提供原材料》、2015年出台《迈向循环经济》、2017年出台《关于欧盟循环经济行动的报告》和《投资智能、创新和可持续发展工业——重新制定欧洲工业政策战略》、2018年出台《危机原材料和循环经济报告》和《研究与创新路径图——欧洲原材料的一个可持续且有竞争力的未来》、2020年出台《关键原材料弹性：绘制一条更安全和可持续性的道路》等。

通过上述政策措施，一是将循环经济作为欧盟优先发展领域，提高二次资源的使用水平。例如，铁、锌或铂回收利用率超过50%，居全球首位。二是，加强技术研发水平，用提供类似性能的非关键矿产（原材料）替换关键矿产（原材料），缓解矿产资源高度依赖。三是，通过加强区域内矿山建设，增加矿产资源供应量。欧洲拥有采矿的悠久传统，矿产资源潜力大，不断增加勘查开发投入，努力提高区域矿产资源自给率。

3.2.2 俄乌冲突影响，欧洲多国重启燃煤发电

受俄乌冲突影响，欧洲天然气供应短缺，德国、奥地利重启煤炭发电之后，意大利、荷兰、法国等国也推出类似举措。意大利政府计划在必要时购买煤炭，增加火力发电，荷兰内阁也决定解除2022—2024年对燃煤发电的限制。此外，法国能源部宣布重启于2022年3月底刚刚关闭的燃煤电厂。

3.3 日本：持续推进海外资源开发、本土资源回收利用、储备体系完善和融入美欧矿产资源供应链体系

3.3.1 扩展石油天然气金属矿产资源机构职能，支持绿地项目投资

日本国会于2020年6月通过立法，修改和扩大了日本石油天然气金属矿产资源机构（JOGMEC）在帮助日本企业参与海外关键矿产上游项目方面的财务职能范围。在修订之前，JOGMEC的资金仅限于支持收购成熟项目，以及处于下游采、选、冶活动的项目。修正案将绿地项目开发纳入JOGMEC的投资范围，可见日本对矿产资源供应安全的重视程度。

3.3.2 出台“确保稀有金属安全战略”，加强二次资源循环利用以及替代技术研究

日本经济产业省筹划建立稀有金属循环利用的基地，进一步加强国内稀有金属循环利用。同时，强化资金和技术支持，开展资源替代品研究，以加强供应链弹性。

3.3.3 提高部分稀有金属储备量至半年消费量以上，储备量不再公开发布

日本稀有金属储备是保证60天的国内消费量，未来将调整为更加灵活的储备政策，如重要性较高的稀有金属将确保半年以上的储备量，而重要性较低的则维持在60天以下的储备量。同时，日本政府以后将不再公布具体的储备量。

3.3.4 企业通过与西方财团互相持股，融入美国和西欧矿产资源供应链体系

日本企业通过与以美国华尔街为首的西方金融财团互相持股，融入美国和西欧矿产资源供应链体系，确保矿产资源安全供应。例如，日本最大的油气公司日本国际石油开发帝石（INPEX）、日本石油资源开发株式会社（JAPEX）最大股东为日本经济产业省外，其次为华尔街金融财团。