新发展阶段发展规划实施评估指标体系的构建

张 兴，王春磊，李亚茜

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

规划是未来发展的蓝图和路线图。规划编制是关键的第一步，评估作为规划实施全周期链条上不可或缺的环节，是推进规划全面实施的重要抓手。“十四五”时期，遵照发展规划实施机制和规划评估新基准要求，健全完善规划实施评估的方法手段，弥补规划评估技术方法体系的不足，以满足规划评估的技术支撑和实践需求。站在新的发展起点上，随着评估维度的深入扩展，实现规划评估与技术方法的匹配。其中，指标体系作为考量规划实施的基础性评价，不仅是规划达成度评判和精准实施追溯的重要依托，还对规划评估规范和标准的具体化和系统化进程都有重要影响。新发展阶段更需要持续优化规划实施评估框架体系，在规划评估指标选取和指标体系构建上尽快融入新发展趋势。基于此，这不仅是新发展阶段规划实施评估运行机制和框架设计需要深入探讨的问题，也将为规划实施机制的建立提供有价值的参考和借鉴。

1 新发展阶段规划实施评估的迫切需求

1.1 新形势下党和国家对发展规划实施评估作出新的部署和要求

2018年12月，《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中明确了新时代国家新的规划体系框架，构建以国家发展规划为统领的“一本规划”。2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署，强调“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度”。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出了“健全规划制定和落实机制”“健全政策协调和工作协同机制，完善规划实施监测评估机制，确保党中央关于‘十四五’发展的决策部署落到实处”。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确了规划实施机制和系统部署，面对新形势、新要求就建立健全规划实施机制作出诸多新安排，其中把“加强规划实施监测评估”作为规划实施机制的重要内容，加强了规划实施评估的顶层设计和指导，这为新发展阶段的高质量评估工作提供了更好的政策依据。

1.2 规划实施评估已成为健全完善规划实施保障体系的重要抓手

规划实施评估不仅是一种反馈机制，更是一种切实落实规划目标任务的监督机制。规划实施评估不仅有助于及时发现规划实施遇到的风险和困难，找准落实规划的短板，也有助于调整规划实施路径和统筹谋划下一步的发展规划。当前，国家和有关部委及地方政府相继编制和公布的“十四五”时期的发展规划，均对规划管理和实施作出了系统部署和安排，规划评估越发引起规划实施部门的高度重视，规划实施评估迈入了系统化的全新发展阶段。国家“顶层设计”和“地方探索”有机紧密结合，常态化评估发展态势已成为全面提升部门治理能力的一个重要抓手。立足于“十四五”新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新契机及全方位高质量发展的背景，随着政府职能转变和规划管理改革深化，规划编制和实施管理工作对规划评估的现实需求愈加强劲，规划评估的地位和作用甚为凸显，评估任务也会更加艰巨。

1.3 系统完善和提升规划评估能力和方法的现实需要

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了健全重大政策事前评估和事后评估制度安排，在当前和今后规划评估制度的实施过程中，进一步加强规划实施评估的理论和技术方法体系研究，进行必要的技术储备，探索建立日益成熟“强基护航”的评估方法，以对规划评估形成有力的技术支撑，这也将是“十四五”规划评估工作中需要深化研究和建设的一个重要方面。深刻把握规划治理变革的新要求，用新技术、新方法指导适用于新业态、新发展的规划评估实践，强化规划预期目标任务管理，形成与规划改革相适应的、普适的规划实施评估技术体系。作为规划实施评估工作的根本基点、衡量评估工作的根本抓手，构建充分的规划实施评估的考量“标尺”指标[1]，对于完善规划实施评估工具、夯实评估方法具有很重要的作用。这不仅有助于提升规划治理和实施能力，也是当前和未来适应发展新形势，深化研究探索规划实施评估实践技术方法的难点所在。

2 规划实施评估指标范畴

“指标”术语来源于拉丁语“indicate”，意思是揭露或指出，使公开化，给出评价或赋予价值，一般被定义为反映系统要素或现象的数量概念或具体数值，分为名称和数值两部分，可简单概括为：描述事物特征的度量化表达。20世纪70年代末，评估指标引起了各国政府决策者、学者和社会公众的关注与重视。80年代，学者们将政策评估指标定义为统计数值应用于公共政策议题的一个衡量工具，把其看作发展趋势的一种动态反映[2]。规划评估在结构上有着多种形式，一般来讲，规划约束目标和预期目标的理想评估就是采用量化指标来处置，依据规划目标指标，构建一套从概念性框架向可操作性、适用性更强的评价体系转变，以便为规划评估具体的行为或活动提供有力的技术支撑。规划评估的基本范畴是规划本质特性的集中反映，以规划为基准，规划承接的主要目标、重点任务、重大工程项目等有效落地，共同构成了规划评估范畴和基本评估要素。

目前从不同学术角度提出的评估分析方法选择上有多种，通常会采用计量统计、指标分析、回归分析、理论分析、对比分析等方法，每种分析方法各有其特点，本文力求从研究范式及技术方法上聚焦于指标体系分析（表1）。创新评估方法，从评估维度上按采集要求不同而选择不同的具体指标，指标选取的重要性是不可忽视的，适宜的指标分析可以为规划评估决策的科学化提供重要支撑[3]。对于规划评估指标而言，第一，需要考虑到规划评估对象的实质特性，评估工作需从多方面的多指标“集”来反映规划实施情况，并依照一定的原则和方法，从规划文本中选择并确定若干关键的、代表性的要素指标。第二，评估指标的一个主要效用是其可比性，通过纵横比较，通过一定的统计方法将各个指标量化。第三，指标体系的构建是对复杂现实事物的抽象过程，经过不断精简和完善，尽可能显现指标的目的性和层序间指标的可衡量性，适当地对指标进行一定的取舍。第四，一个具体的指标要尽可能多地反映其所代表的系统信息，为使评估者对规划的特性作出贴切的判断，需要借助多因素或子指标进行综合考量。第五，可监测性是指标动态性的反映，指标所反映的系统特征不可能一成不变，评估指标也必须反映出这种动态性变化，以对规划实施的态势进行适时评估。

表1 规划实施评估的主要方法及比较

3 规划实施评估指标筛选思路与方法

3.1 规划实施评估指标筛选的思路

发展规划文本往往要紧扣规划主要目标、重点任务和重大工程等重点内容，这也是支撑整体规划评估的主要内容。规划评估重点围绕规划目标任务和工程项目来评价实现效果程度，抓住主要指标，科学合理地设置量化指标[4]，才能做好规划实施监测与统计分析。按发展规划实施周期与阶段分解目标任务，有序推进各类主要指标，探索发展规划与功能指标体系的筛选思路，主要体现在以下几方面：①主要目标指标是规划实施的核心和关键，依照统计尺度对指标进行定量化对比。发展规划主要目标的约束性和预期性指标可以直接采用实施前后成效的对比，归纳规划实施周期目标值与规划实施年度阶段预期现状的一致性程度来直观显示，厘清预期目标的“落实”与实际实施成效的差距。②重点任务评估可采用定性监测评估和定量监测评估相结合的综合评估方法，对重点任务中某些指标可用度量化的数值表达的，直接利用赋值量化约束性语言界定；若部分重点任务仅能发现规划实施中的定性关系，开展基于“一致性”表现的“事实检查”，规划实施“怎么样”的反馈[5]，则可采用定性逻辑推理予以特定说明。③重大工程项目评估严格对标对表发展规划路线图和时间表，依照重大项目安排的规定性施工进度、各阶段推进质量等情况作出客观分析和整体判断，分析重大工程项目年度和总体推进是否合乎预期目标导向，通过超前完成、如期推进、相对滞后等多元反馈的方式给出相应的评价[6]。

3.2 发展规划实施评估指标筛选方法

在实际应用中，发展规划评估大致遵循“目标—过程—结果”的方法和原则，筛选出与规划评估内容和目标紧密相关的核心指标[7]，对规划阶段性目标进行“回头看”总结，考量和评价“做的什么”和“做得怎么样”，因此，规划评估指标筛选实用性成为客观反映现实结果准确性的关键。我国规划评估工作起步较晚，规划评估理论研究相对较为滞后，尽管近年来开展了卓有成效的规划评估探索，但目前规划评估体系尚无系统技术支撑的“经典方法”，规划实施评估方法仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，适用于新任务新要求实用有效的规划评估方法亟待完善和提升。

关于规划评估指标选择，在规划实施评估实践中，通常要建立一套评价指标体系，采用针对规划目标任务的一致比对法进行实现程度的评估。而指标选择需注重科学性和实用性相统一。指标筛选方法大致有两种：一种方法是基于规划发展目标，特别是规划文本中的主要约束性和预期性指标，分别进行数据采集、定量评价；另一种方法是基于规划的总体思路和战略，设计定性化指标或其他途径可变量转化的评估指标。指标选择的原则：一是所选取的指标具有可靠的数据作支撑，即满足数据的可获得性[8]；二是指标涵盖的时空维度，设定指标体系可用于规划周期内实施特点的横向对比；三是既要有指标的延续性，又要有指标动态性的调整和开放性的补充属性，亦即具有多景式的纵向对比；四是指标要简明，易于操作和掌握；五是根据实际情况设定的指标要易于转化，容易解释。

4 规划实施评估指标体系构建模型

4.1 规划实施评估指标构建过程

指标体系是规划评估的常用衡量方法，探索构建符合规划评估特点、具有较强针对性的评估指标体系，既是科学合理反馈规划实施状态的需要，也是提升规划评估质量的内在要求。评估指标的构建过程就是一种认知逐步深化、发散思维走向聚集连接的过程，逐步在实施抽象或具体概念的基础上向实操性的变量转化或演化，获取可反溯、可计算、可度量、可分析的应用架构体系。考虑到综合评估指标特殊性和目标指标数据的可得性，依照指标的隶属度、相关性和时效性，结合指标设计的内在效度和外在效度相关理论，单项特定指标设计过程中应考虑对某种指标的转换[9]，最终确定可量化的群组指标数。按照指标属性甄别精减和有效的选取原则，筛选出有效可操作的评估因子，达到评估要素测量和描述的目的（图1）。

图1 指标的构建过程

对多目标导向型的规划指标，评估过程中可借助于关键评估指标设计来对规划预期目标任务作出相应对标对表的评估。规划评估指标筛选可以分为初选和精选两个阶段，规划评估之前首先需要从待评估的要素出发，大多数指标在提炼和筛选中，有时每项指标下可能存在多个指标项样本可用，但需要注意的是评估指标的筛选不能偏离规划文本的内在机理。在初选基础上，由规划评估主体基于评估事项或内容，最终确定采用定量指标还是定性评价，并根据评估类别作出下一步规划评估指标体系的构建和筛选。每个规划评估阶段的指标设计，从指标“池”到最终指标的筛选，需对指标“池”进行层层过滤，删除无效指标，检视重复指标，不能“大而全”，要“少而精”，不断优化评估指标体系。最后，根据规划评估选取的指标可操作性与否，直接决定下一步规划评估阶段设计的起点。评估指标体系的筛选与构建大致可分为初选、完善、验证、确立等4个阶段（图2）。

图2 评估指标体系构建流程

4.2 规划实施评估指标选取标准

一般来说，多指标或多属性综合评价的三个主要构成要素：评价对象、评价目标和评价方法，评估中要对准规划文本的内容，考察规划实施已完成的阶段性或周期性的目标任务，然后嵌入科学合理的评估技术方法，最终作出客观的评价结论。这三个构成要素紧密相连，在选择评估方法和进行综合评估时，唯一保险的方式就是把三要素作为一个整体进行决策，三个要素最终的作用就是通过分布式思维、点对点连接衡量规划周期内实施情况。如“十三五”时期，落实国民经济和社会发展五年规划确定的目标指标和各项任务，在评估指标筛选上要确保不同领域和行业的中长期发展规划与国家发展规划总体目标对接、方向一致，将国家发展规划提出的主要指标目标、重点任务、重大工程项目分解到不同领域和行业的中长期发展规划中，对接好规划主题主线指标和目标任务及工程项目，做到指标筛选科学性。

作为评估的具体操作层，评估指标的构成和选取，与相关性、充分性、时效性和可操作性等存在必然的联系，秉承规划编制文本设计、实地考察评估调研、公众问卷调查等多方面的评估指标，佐证筛选和进行针对性的修正。经过明确规划评估对象或类型、广泛收集资料、系统整合素材、建立待选指标、指标体系鉴别、指标数据收集、指标数据预处理、指标统一标准化、指标赋值测定、指标合成、综合评价和修编调整、结果输出、处理和解释步骤[10]（图3）。指标的合成也需经历指标的综合校核，舍去不匹配的衍生指标给予相应的说明。例如，在“十三五”规划评估实践探索中，评估中借助主要目标指标密切跟踪规划实施效果情况，通过充分的宏观形势分析，及时了解和把握现势的新情况和新问题，有针对性地调整完善评估相关子指标，确保发展规划评估与时效性指标相契合。总体上，实际评估中遇到的情况可能较复杂，需要依据评估内容及实际需求，明确指标结构，形成分类指标体系，对主要目标指标、重点任务、重大工程等事项的实施是否适应新发展阶段的变化，作出具体的评价与反映。

图3 规划综合评估指标选取步骤

5 新发展阶段规划实施评估指标体系构建的思考

规划实施评估是一个需要不断深化认识与实践的过程。当前，规划实施评估工作中还存有一定的短板，规划评估方法、规划评估机制等还需深入探究和完善，创新探索更加成熟、更加定型的规划评估发展路径。

5.1 顺应新趋势变化的规划实施评估指标选取

在规划实施过程中，难以预料的不确定性因素贯穿始终，如果外部情境因素发生重大变化，影响或制约规划目标的实现，有时需适应形势变化对实际情况与规划目标适应程度和偏差作出评估。在规划评估指标体系建构中，评估指标设置和选择时应及时反映出敏感的“活性”，增强规划评估指标的顺势性。规划指标随发展内涵的丰富而丰富，规划评估指标的设置上应对规划实施期内外部环境变化的评估背景关注，与时俱进，根据形势变化相应增减子指标项，动态地考察规划预期目标和规划年度分解目标的符合度变化。就“十四五”规划而言，新发展阶段、新发展理念、新发展格局下的一些重大战略政策陆续出台，规划评估过程中需要关注经济发展环境和相关政策变化、发展模式和空间布局调整、重大自然灾害及突发事件等情形，可能抑或大或小地带来规划实施路径的变化。对落实规划实施情况进行评估，需要对与宏观环境紧密关联的规划子项指标进行必要的调整或设计，以备持续监测和动态跟踪之需。

5.2 建立规划全周期目标任务实施监测评估机制

规划是按周期阶段性地完成的一项独特性目标任务，以规划实施为主线，对相关实施主体的目标任务实施情况进行全方位的“体检”，发挥评估“显微镜”的作用，监督和促进规划实施，从而实现规划实施周期进度管理。当前规划评估仍处于探索阶段，规划评估理解不一，规划“重编制、轻评估”“重目标、轻过程”的现象仍存在，规划评估工作机制还需要在实践中不断总结、丰富与完善。建立常态化的监测评估机制和相关制度体系，将定期评估嵌入到规划实施全过程中，压紧压实主体监管责任和“上下传导”机制，进一步细化中长期规划主要指标目标、重点任务和重大工程等指标事项的具体落实举措，最大限度地维护规划的严肃性和权威性。同时对发展规划指标体系与实施机制开展深入研究，为规划实施路径的优化提供及时的理论支撑。

5.3 建立健全规划实施评估监测标准和操作规程

评估标准不仅是评估分析的基础支撑，也是指导评估实践的重要操作指南。目前国内规划评估作为一个创新性新事物，“怎么评估”“以什么标准来评估”还缺少遵循原则。特别是评估的框架和指标体系，还没有形成系统的、可依照的评估准则或操作指南，评估理论和方法仍在发展和完善之中。立足于实践，坚持以评促建，把评估技术标准纳入规划实施体系之中，对具体评估目标和每类公共政策确定“量身定制”的评估方法。例如，规划目标指标、重点任务、重大工程及重大改革等优化的评估标准和技术规范，按照统计数据的标准和时点，建立健全“目标—判断—结果”实用导向型的统计指标和评估标准。与此同时，固本强基，进一步探索更趋成熟、更加定型的规划评估发展路径，使规划评估体系日渐走向健全完善。“十四五”时期，新发展阶段背景下加强系统谋划，完善规划评估多景监测体系，搭建技术方法与评估业务有效融合，运用更加精准的评估准则，更好地指导规划评估实践工作。