健全完善高校二级学院纪检监察组织和工作制度的对策研究——基于高校风险防范角度

陈 怡，陈艳娇

(1.南京审计大学纪委办公室，江苏南京，211815；2.南京审计大学政府审计学院，江苏南京，211815)

党的十八大作出全面从严治党的重大战略部署。党的十九届中央纪委三次、四中全会强调，要结合实际健全完善基层纪检监察组织和工作制度，推动全面从严治党向基层延伸；要坚持和完善党和国家监察体系，实现对行使公权力的人员监督全覆盖。[1]因此，如何健全完善高校二级学院纪检监察组织和工作制度、织牢高校纪检监察监督网络，充分发挥二级学院的纪检监察监督作用，构建统管全校的纪检监察监督体系，防范、化解高校廉政风险，保持风清气正的育人环境，是各高校面临的难题。

一、健全完善高校二级学院纪检监察组织和工作制度的意义

(一)是全面从严治党向基层延伸的必然要求

从近几年省委巡视省属高校的情况来看，高校基层党组织宽松软的情况仍然存在，管党治党压力传导层层递减，基层党组织凝聚力不强、党组织活力不够、党组织政治引领功能发挥不到位、党员作用发挥不明显等问题仍然存在。高校结合自身的实际，健全完善二级学院纪检监察组织和工作制度，是加强党的建设，推动各二级学院党委(领导班子)切实担负好管党治党政治责任，实现对行使公权力的人员监督全覆盖的重要举措。

(二)是高校加强对权力运行的制约和监督的必然要求

二级学院是高校的基本办学主体，高校通过权力下放，凸显二级学院办学的主体地位。对二级学院在组织、意识形态、管理、财务、社会合作等多方面形成权力运行的监管机制及保持其良性的工作运行机制非常重要。传统的校级层面监督都是远观层面或事后的执纪问责，无法达到对二级学院的近距离、全天候、常态化监督的要求。为了做到“权力运行到哪里，业务活动延伸到哪里，监督就实行到哪里”，高校需要不断完善机制，切实把监督制约的措施落实到权力运行的各个环节，做到监督网格化、全覆盖。

(三)是高校防范和化解风险的重要措施

加强高校二级学院的纪检监察力量，做好事前、事中和事后的监督工作，有助于增强二级学院领导的风险责任意识，建立风险评估机制，提高高校二级学院及部门内部控制和治理的水平和能力，不断加强风险识别、预评估能力，制订出有效的应对和解决措施，并与审计、法务等形成协作机制，共同构建高校防范与化解风险体系。

二、高校二级学院存在的风险分析

(一)二级学院存在“委托—代理”风险

高校二级管理模式的实质可以用“委托—代理”理论解析。在“委托—代理”关系中，信息不对称及委托人与代理人之间的效用函数不同，必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下，代理人的行为有可能最终损害委托人的利益。于是“委托—代理”问题随之产生。[2]

在高校二级管理模式下，可能产生的“委托—代理”问题大致表现如下。

1.寡头治理

由于权力重心下移，部分由学校掌控的决策权下放至二级学院，而原有制度安排对此类权限尚未涉及，这些人、财、物方面的决策权就落入了二级学院“关键少数”手里，或由这些“关键少数”实质性操控。委托人如果不做必要的制度建设和监督，代理人的专权在所难免，而专权的结果必然是权力滥用。

2.操纵规则

刘祖云把组织控制失控归纳为规范失效、规范变通和规范扭曲三个方面。[3]由于校院之间的最终利益存在差异、信息不对称，因此二级学院活动的利益出发点与学校不尽一致，可能会采取非正规手段操控规则，最终会损害校方或师生利益。

3.目标置换

在组织运行过程中，组织较重要的目标被较次要的目标取代。由于组织逐级授权，不同层级产生不同的利益群体，当每个利益群体将自己的利益最大化作为行动出发点时，将会对组织产生极大的负面影响。[4]因此，在逐级授权的背景下，二级学院有可能从小群体利益甚至个人利益出发，利用信息不对称的有利条件，将学校目标置换为学院目标或个人目标。

可见，在二级管理模式下，校、院关系的实质是“委托—代理”关系，随之产生的“委托—代理”问题，凸显了二级学院的诸多廉政风险。

(二)从高校的业务角度，对二级学院存在的风险进行分类

组织风险：主要包括选人用人、职称晋升、评奖评优、人才引进、党员发展等方面的组织风险。

意识形态风险：主要包括在课堂教学、教材选用、讲座讲坛、合作交流、对外交流、教师自媒体、学院网站等方面存在的意识形态风险。

管理风险：主要包括学生管理、考试管理(含命题、研究生招生面试等)、教师管理(师德师风)、国有资产管理等方面的管理风险。

财务风险：主要包括经费使用、物资采购、办公室管理等方面的廉政风险。

社会风险：主要包括二级学院利用自己的知识资源在与社会力量合作中，可能对学校无形资产造成损失的风险等。

二级学院这些风险的存在，需要引起高度重视，高校要加强对这些风险的监督防控。

三、高校二级学院纪检监察力量现状及存在的问题

(一)二级学院纪检监察力量现状

为了进一步落实监督责任，教育部鼓励部属高校积极探索在二级院系设置纪委，将监督责任层层传导、压实，并陆续在几所部属高校中试点推广。2019年，江苏省属高校纪委深化纪检体制改革，各省属高校设立了省监委监察专员办，专职纪检人员数量实质性增加，实现了监督检查和审查调查组织的分设，完成了纪检监察职能实质性提升，明确了校纪委工作的体制机制。

笔者调研了13所江苏省属本科院校二级党组织纪检组织设置和人员配备情况发现，目前比较有代表性的二级党组织纪检组织设置主要有以下三种：第一种，高校在二级党委下全面设立二级纪委，配齐纪委班子和专职工作人员；第二种，高校在二级党委下试点设立二级纪委，其他二级党委、党组织设立纪检委员；第三种，未设立二级党组织纪委，在二级党委或党组织中设纪检委员。

纪检组织人员配备方面，调研发现，超过一半高校设立二级纪委，配备专职纪委书记，其余二级纪委书记或二级党组织纪检委员均为兼职，通常由副处级干部担任，如二级学院的副院长、副书记。独立学院、附属医院等独立性强，涉及的资金往来频繁、资产复杂、人员较多，廉政风险较高，往往设专职纪委书记。部分纪委书记在分管纪检监察工作之外，还分管其他业务工作。而未设立二级纪委、只配备纪检委员的二级党组织，纪检委员基本是兼职。目前的趋势是全面设立二级纪委或试点二级纪委的高校越来越多，试点不局限于独立法人建制的二级单位，而是不断扩大范围，但除二级纪委书记外，未能及时安排其他纪检人员。

(二)二级纪检组织履职中存在的问题

1.顶层设计尚不健全，工作环境有待优化

高校已明确纪检监察工作双重领导体制，但在二级纪检组织层面，已经制订二级纪检组织工作规章办法、监督责任清单的高校不超过60%，二级纪委履行监督责任的职责定位还有待厘清，监督什么、具体的工作职责以及工作保障机制建设仍在路上。

2.监督流于形式，工作实效不佳

一直以来，学校纪委对二级学院的监督，路径偏长、存在盲区，存在出现问题后监督的情况。二级纪委的设立可以将监督的触角延伸到基层，更近更快地解决问题。但二级纪委接受同级党委的领导，存在不敢监督的问题，导致监督虚化弱化。部分纪检干部专业性不强，存在不会监督的问题，这些因素都客观上制约了监察部门对二级学院权力运行监督的实效。因此，二级纪委监督的权威性和威慑力有待进一步提升。

3.纪检干部履职能力弱，精力投入不足

高校行政人员编制紧张，因此，二级纪委增加专职纪检干部难度较大。纪检工作对财务审计、法律等知识储备要求较高，兼职的二级纪检监察干部的专业、经验各不相同，很难实现监督的精准性和有效性。[5]不少二级党组织纪检干部对监督什么、怎么监督等基本问题不清楚，没有专门的办公经费和独立的办公地点，在完成自身的教学科研、行政工作的同时开展纪检监察工作，分身乏术，对新的业务知识，学习的主动性不强，难以达到“纪检委员的工作量不少于总工作量三分之一的要求”。

4.人员变动频繁，缺乏激励和考核机制

由于职务晋升、工作岗位变动等一系列原因，二级纪检监察干部队伍不稳定，有的干部刚熟悉业务就面临转岗，工作由新人接手，从零开始。同时，缺乏对二级纪检干部的考核，工作的推进很大程度上依靠个人的自觉性。

四、增强二级学院纪检监察实效的措施

(一)健全组织架构，优化人员配备

理顺体制机制，从健全组织架构开始。在全面从严治党的背景下，在设党委的二级学院全面设置纪委是大趋势。高校可以选择几个二级学院进行试点，比如廉政风险较高的独立学院、后勤集团公司、附属医院等，然后逐步在设党委的二级学院全面设置纪委。在人员配备上，二级纪委应配备专职的纪委书记，并积极配备基础系部(教研室)、学生支部纪检委员，构建学校，学院基础系部(教研室)、学生支部三级监督体系。

(二)开展“三定”工作，赋能赋权赋责

一是定人员。二级纪委纪检干部的产生要科学合理。学校各二级学院党委、总支部委员会和直属支部委员会纪律检查委员(以下简称二级学院纪检干部)人选由学校纪委、组织部和二级学院共同酝酿产生，学校纪委有一票否决、建议换人的权力。二级学院纪检干部的人选应当从敢于监督、善于监督的党员中选拔，注重从履行党风廉政建设主体责任、监督责任表现突出的党员干部中选拔。原则上，二级纪委书记应由二级学院领导班子中的党员干部担任，并逐步由兼职转向专职。

二是定职责。明确二级学院纪委应干什么。二级学院纪委在学校纪委和所在党组织的双重领导下开展工作，具体职责包括协助落实主体责任、监督、执纪、管理组织、创新创优等方面的职责。

协助主体责任落实。协助所在学院专题研究全面从严治党，特别是党风廉政建设和反腐败工作；协助传达上级、校党委、纪委有关会议和文件精神；协助贯彻落实校党委的重大决策部署；协同所在学院，出具对本学院产生的干部考察人选党风廉政情况意见等。

把监督工作放在首位。监督检查党章执行、党的十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想等贯彻落实情况；监督党政共同负责制执行情况和全面从严治党“两个责任”的落实情况，监督所在学院领导班子及班子成员履行职责、行使权力的情况，配合做好党风廉政责任制检查考核，及时向所在学院领导指出问题或提出建议；对“三重一大”事项进行监督；监督所在学院的领导班子决策过程；对领导班子和领导干部、党员的日常监督，开展廉政提醒；监督党员干部在民主生活会、组织生活会上就校纪委函询的问题进行说明；发现所在部门党员领导干部有苗头性、倾向性问题，及时向校纪委报告；开展作风建设监督；协助所在二级学院进行巡视巡察整改和落实；加强重点领域和关键环节的监督，督促所在学院开展廉政风险点排查防控工作。

协助开展执纪。协助校纪委做好谈话提醒、线索处置和案件调查工作；受理所在学院党员的来信来访、申诉和控告，了解群众的诉求，及时向二级党委和校纪委汇报；做好帮助和教育所在二级党组织受处分党员工作，做好回访工作。

做好组织管理。向校纪委报告工作，述职述廉；开展全面从严治党方面的调研，及时向学校纪委和所在党组织反馈党员、群众对党风廉政建设工作的意见和建议，定期组织业务学习及派员参加有助于提高监督履责能力的培训指导。

三是定方法。确定纪检委员监督的主要方法。在健全工作体制机制方面，完善制度建设，理顺履职路径。一方面，定人员、定职能、定方法要体现在二级纪委工作规章、工作办法、监督责任清单中；另一方面，在二级学院决策议事规则、二级党组织履行“两个责任”清单等文件中对上述规则给予支持，增强二级学院领导班子主动接受监督的意识，优化二级纪委工作环境，着力解决履职的后顾之忧。

(三)提升履职能力，完善激励和考核

通过系统的培训提升履职能力，完善激励和考核机制。一是加强二级纪委干部党性教育，尤其是政治意识和政治规矩，提升政治敏锐力，提升身份认同感。二是开展业务培训，以问题为导向，关注二级学院存在的风险，监督重点人、重点事、重点时；协助开展问题线索处置及谈话等工作。三是加强履职考核，对敢担当、能作为、善作为的纪检干部，加大提拔使用力度，以鼓励干部更好地履职尽责；对监督工作还需改进的干部开展约谈。

综上所述，高校应健全和完善二级学院纪检监察组织和工作制度，不断推进全面从严治党向纵深发展，进一步发挥二级学院的纪检职能作用，形成校、院、系三级协同机制，一体推进高校“不敢腐、不能腐、不想腐”体制机制的构建。