全球清洁能源转型中关键矿产的大国博弈及中国应对
2023-02-22李昕蕾刘倩如
李昕蕾 刘倩如
过去十年,以风能、太阳能、电力汽车为代表的清洁能源转型速度超乎预期。尤其是在电力领域,清洁能源发电的增速已超过石油、煤炭和天然气发电。在此态势下,关键矿产作为清洁能源生产和绿色技术开发的核心要素日益受到各国关注。清洁能源关键矿产可以界定为对国家清洁能源产业和低碳经济发展的核心技术至关重要、对绿色战略新兴产业发展不可或缺,同时又存在供应风险的重要矿物原材料资源。如海上和陆上风能产业的风力涡轮机依靠永磁体直接驱动,其主要原材料是稀土、铂族金属等;硅、镓、铟、碲等关键矿产在太阳能电池中必不可少;电力汽车和动力电池主要依赖锂、镍、钴、锰、石墨等关键矿产,同时稀土元素以及镓、锗、铟等矿产能够保证其续航能力和安全性能。国际能源署强调,清洁能源转型加速不仅仅是能源品种之间的简单替代,而且意味着世界能源系统从传统的化石燃料密集型向矿产密集型转变,从而创造了新的能源贸易模式、经济与技术竞争态势及地缘政治格局①IEA, “The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions,”https://iea.blob.core.windows.net/assets/ffd2a83b-8c30-4e9d-980a-52b6d9a86fdc/TheRoleofCritical MineralsinClean Energy Transitions.pdf.。在全球碳中和①“碳中和”指 “一个国家领域内的温室气体排放与大自然所吸收的温室气体相平衡”的状态,全球通过追求碳中和控制大气层中温室气体的浓度,遏制全球温升趋势。截至2023年9月,全球已有超过150个国家和地区制定了到本世纪中叶的净零排放或碳中和目标,约占全球碳排放总量的88%。参见Net Zero Tracker, “Data Explorer,”https://zerotracker.net/。态势下,以清洁能源为代表的新兴战略产业的加速崛起导致各国对关键矿产原材料需求急剧增长。但因地理集中度高、投产期长、技术关联度高、资源质量下降、环境标准趋严和气候风险上升等原因,关键矿产供给难以快速增长,在突发疫情和区域战争冲突影响下更容易引发供应链中断。稳定持续的关键矿产供应是保障绿色技术革命中资源应用和技术创新的核心要素,然而目前围绕关键矿产供应展开的大国博弈加剧了地缘政治不确定性,导致全球清洁能源转型的风险与成本不断走高。本文基于全球清洁能源转型背景下关键矿产供应的地缘博弈新态势,探析了中国面临的复合性挑战,提出中国应发挥清洁能源大国的结构性优势,不断提升关键矿产应急管理韧性,同时成为全球矿产供应链稳定、安全与开放的维护者,推进全球清洁能源关键矿产治理新秩序的塑造。
一、全球清洁能源关键矿产的大国地缘博弈新态势
荷兰学者丹尼尔·肖尔滕在 《清洁能源地缘政治学》一书中探析了清洁能源与能源地缘政治格局变迁之间关系。他认为,尽管风能、太阳能、低碳氢能等大多数清洁能源分布广泛且主要依赖本土的能源供应能力,但开发利用这些能源和制造相关终端设备所需的关键矿产资源、零部件以及设备的生产组装却高度依赖全球供应链②Daniel Scholten (ed.),The Geopolitics of Renewables,Springer,2018,pp.19-21.。清洁能源关键矿产供应的地缘属性集中体现在如下几个方面:一是与化石能源相比,关键矿产的储量更小,且生产和加工集中在少数几个国家,这种地理分布的高集中性使其供应链十分脆弱,易受到市场动荡和物流风险的影响③如全球锂矿资源主要集中在澳大利亚、智利、阿根廷,三国产量之和约占全球总产量的90%;钴矿资源主要集中在刚果 (金),其产量占全球68%;钽矿资源主要集中在非洲的莫桑比克、卢旺达、刚果 (金)、埃塞俄比亚,其产量占全球70%以上。。二是全球关键性矿产资源的争夺形势发生了重大变化,已从单纯初级矿物资源获取保障向全产业链蔓延并同产业终端高附加值开发过程紧密结合,关键矿产的技术关联性特点日益明显。三是全球关键矿产资源质量退化加速,开采和冶炼难度增大,且整体性环境污染风险偏高。在环境容量迫紧的情况下,与关键矿产开发相关的生态环境与劳工标准规范制定成为各国博弈的新阵地。因此,围绕关键矿产展开的绿色竞争本质是战略性新兴产业竞争在碳约束趋紧背景下的延伸,大国通过控制关键矿产从而实现对清洁能源生产、信息技术和高端低碳制造业等战略新兴产业的主导。
(一)欧美国家加速出台贸易保护主义色彩浓厚的关键矿产本土化战略
美国、欧盟、日本等发达经济体都将关键矿产资源提升到国家战略的高度,纷纷对其关键矿产供应链进行重新审查和评估,并出台了一系列 “国家干预”的防御性政策措施以及强化自身关键矿产资源安全保障的战略,体现出本土化和保守化倾向。美国总统拜登上任伊始就将气候危机应对与清洁能源供应链安全视为内政外交的重要抓手。2021年2月,拜登签发 《美国供应链行政命令》,要求商务、能源、国防等部门对关键矿物和材料、半导体制造等开展供应链潜在风险分析。同年4月,美国众议院提出制定《美国关键矿产独立法》,旨在促进本土关键矿产的勘探、开采和技术研发。2022年2月,美国立足14017号“美国供应链安全”行政命令和为期一年的各行业供应链评估报告结果,强化关键矿产供应链本土化,并加大对相关重点项目的投资。同年3月,拜登援引《国防生产法案》,试图强力推动锂、钴、镍、石墨、锰等五种蓄电池所必需的关键矿产的国内生产。同年8月,美国通过了 《通胀削减法案》,提出为发展清洁能源和应对气候变化提供3700亿美元的政府补贴,其中包括加速推进本土清洁能源关键矿产的开发与生产,如电池中关键矿物来自美国或其贸易盟友的比例将在2027年攀升至80%①The White House, “Inflation Reduction Act Guidebook,”https://www.whitehouse.gov/cleanenergy/inflation-reduction-act-guidebook/.。
与此同时,欧盟将供应链中存在的不对称性依赖视为一种安全威胁,这种安全焦虑也延伸到了清洁能源领域②Agatha Kratz,Charlie Vest and Janka Oertel, “Circuit Breakers:Securing the Green Energy Supply Chains,”https://ecfr. eu/wp-content/uploads/2022/05/Circuit-breakers-Securing-Europes-green-energy-supplychains_Kratz_Oertel_Vest.pdf.。早在2020年9月,欧盟委员会就发布了 《提升关键原材料弹性:寻求安全可持续的供应之路》和 《欧盟战略技术和行业关键原材料前瞻研究》③European Commission, “Critical Raw Materials Resilience:Charting a Path towards Greater Security and Sustainability,”https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/? uri=CELEX:52020DC0474;European Commission, “Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU:A Foresight Study,”https://rmis.jrc.ec.europa.eu/uploads/CRMs_for_Strategic_Technologies_and_Sectors_in_the_EU_2020.pdf.,对光伏、风能、电动汽车电池等供应链关键原材料的需求和风险进行了分析,并于同年建立 “欧洲原材料联盟”,旨在保障稀土和永磁体供应链的弹性。该联盟在成立半年内就确定了欧洲境内14个稀土开采和加工项目,投资总额达17亿欧元,包括瑞典的北卡尔 (Norra Kärr)项目和丹麦的科瓦内菲尔德 (Kvanefjeld)项目,旨在到2030年满足欧洲20%的稀土永磁体需求④European Raw Materials Alliance, “From (Urban)Mine to Magnet Motor:Europe Has the Potential to Develop a Competitive Rare Earths Value Chain,”https://erma.eu/from-urban-mine-to-magnet-motor-europe-has-thepotential-to-develop-a-competitive-rare-earths-value-chain/.。为了缓解美国 《通胀削减法案》给欧洲工业带来的压力,欧委会于2023年3月正式发布了 《净零工业法案》和 《关键原材料法案》。前者是欧洲绿色协议工业计划的关键部分,目标为到2030年,欧盟战略净零技术本土制造能力至少达到部署需求的40%,其中包括太阳能光伏、陆上和海上风能、电池和存储、热泵和地热能、电解槽和燃料电池、生物甲烷、碳捕集和存储以及电网技术⑤European Commission, “Net Zero Industry Act,”https://eur-lex.europa.eu/resource.html? uri=cellar:6448c360-c4dd-11ed-a05c-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF.。后者旨在确保欧盟获得安全和可持续的关键原材料供应,目标是到2030年,欧盟每年至少10%的关键原材料供应、40%的关键原材料加工、15%的关键原材料回收来自欧盟本土⑥European Commission, “Critical Raw Materials,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1661.。整体而言,看似追求 “独立”的欧美关键矿产保障政策在本质上促进了全球范围内关键矿产贸易领域的保守性与非合作性,恶化了全球关键原材料的争抢态势,并扰乱了全球绿色供应链的正常运转。
(二)美国加速推进清洁能源关键矿产供应安全的合作阵营化
碳中和态势下,拜登政府旨在通过清洁能源关键矿产合作来巩固与其盟友之间的关系,并将关键矿产议题嵌入国家安全战略,将其作为与战略竞争对手进行政治博弈的工具。在地缘政治逻辑驱使下,美国从 “印太战略”维度强调依靠既有的G7、北约、印太四边机制等来推进关键矿产阵营化和集团化,从而加速与中国 “脱钩”。2021年4月和6月,拜登分别与日本、欧盟建立美日清洁能源伙伴关系和美欧绿色技术联盟,“零排放能源系统”的供应链与相关矿产开发均为其商谈议程的优先事项。而后,美国加速推进印太战略 “由虚向实”发展,由美日印澳四国成立的 “四方安全对话”(QUAD)机制于2021年9月在美国华盛顿举行了首次峰会,在所谓 “共同价值观”下强调关键矿产供应链安全化议题。2022年6月,美国拉拢加拿大、澳大利亚、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国、欧盟等国家和组织建立“矿产安全伙伴关系”(MSP),以构建所谓 “强大、负责任”的关键矿产供应链。伙伴关系中既包括矿产资源生产大国 (加拿大、澳大利亚),也包括加工强国 (日本、韩国、芬兰),还包括消费大国 (美国、日本、韩国、德国),构成了一个完整的、将中国排除在外的 “金属北约”供应链,意图在镍、锂、钴等对清洁能源转型至关重要的关键矿物上与中国 “硬脱钩”。美国还力图通过对盟友的 “权势胁迫”与 “道德绑架”,促使西方盟友与中国进行产业切割。
另外,为了弥合欧美同盟关系因 《通胀削减法案》而加深的裂痕,自2023年3月以来,美国总统拜登和欧盟委员会主席冯德莱恩加速推进以关键矿物为重点的贸易协议起草工作,双方期望最终可以形成一个以清洁能源为主的 “关键矿产买家俱乐部”,从而在强化 “矿产安全伙伴关系”的同时,防止G7经济体内部就关键矿产原材料展开竞购战。根据拜登政府的计划,美国首先将与欧盟、英国和日本展开会谈,并在七国集团内部成立该俱乐部,旨在将西方阵营的关键矿产安全合作平台化、常态化和项目化,以确保能够 “可靠地”获得清洁能源转型中的各种关键矿物。之后俱乐部将尽快同非洲、亚洲或拉丁美洲矿产丰富的国家接触,寻求达成相关贸易协议,从而加速西方国家与矿产丰富的南方国家之间的 “泛阵营化”。
(三)欧美国家基于绿色规范和技术标准来提升对关键矿产供应的主导力
欧美国家通过强调基于环境敏感性的关键矿产 “绿色规范”和基于技术关联性的 “绿色技术标准”来提升自身在关键矿产供应中的主导力,旨在从规范与技术双重维度打压竞争对手并进一步全面控制全球关键矿产价值链。
欧美国家注重追求自身在全球气候治理和清洁能源治理中的 “绿色规范性领导力”,特别是欧盟的关键矿产资源外交日益呈现出与西方意识形态和政治制度相捆绑的特点,旨在通过欧洲式的绿色民主价值观 “推广”从而提升自身在关键矿产治理规范领域中的制度性话语权。可以说,欧盟规范性目标正从输出 “欧洲模式”向务实维护其地缘政治和经济利益倾斜,从而实现其经济力量和规范性力量的融合,将价值观原则标准化,以实现所谓欧盟利益与价值观的统一①李昕蕾、郝俊逸:《碳中和态势下中欧清洁能源绿色竞合与中国应对》,《国际展望》2023年第2期。。具体而言,2021年底出台的 《欧盟分类法气候授权法案》明确为采矿和采矿业制定可持续的融资标准,从西方民主价值角度来规范采矿行为和融资限制。2022年3月,欧盟委员会在通过的 《2022-2024年生态设计和能源标签工作计划》中强调,将制定针对光伏组件、逆变器和系统的生态设计和能效标签措施,包括可能的碳足迹要求,提高光伏产品的市场准入门槛②European Commission, “Ecodesign and Energy Labelling Working Plan 2022-2024,”https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/? uri=CELEX:52022XC0504(01).。这将形成新的绿色壁垒,给全球清洁能源供应链带来潜在的风险。2023年1月,欧盟委员会主席冯德莱恩公布了 《欧盟绿色协议工业计划》(GDIP),该计划涵盖了监管环境、融资、技能和贸易这四大支柱,并再次强调制定可持续的矿业融资标准。同年3月出台的 《欧洲关键原材料法案》提出,提高关键原材料供应的安全性和可负担性,必须同时加大力度减轻欧盟内部和第三国在劳工权利方面的任何不利影响,围绕西方价值内涵来框定关键矿产生产和加工价值链中的 “人权和环境保护”,为以 “人权高于主权”名义插手地区冲突、规范第三国经济发展模式、维持矿产区海外利益提供了法律依据①European Commission, “Critical Raw Materials:Ensuring Secure and Sustainable Supply Chains for EU's Green and Digital Future,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1661.。
与此同时,以美国为首的西方国家注重通过关键矿产的技术关联性来强化自身在全球清洁能源价值链中的主导地位。欧美大国在控制大量发展中国家关键矿产初级原材料供应的同时,利用技术创新优势来提高对关键矿产的高科技赋值,将关键矿产开发模式与绿色技术和规范标准紧密捆绑,以强化在能源数字化中的绝对优势。拜登政府通过建立各种 “技术联盟”,制定绿色化与数字化贸易新标准规范,从而遏制中国等发展中国家在全球清洁能源转型中的绿色技术发展空间,推进全球绿色科技产业链“去中国化”策略。具体而言,美国以欧美贸易与技术理事会(TTC)和美日印澳“四方安全对话”机制(QUAD)为两大抓手推动清洁能源绿色技术研发与供应链联盟体系构建,与其他所谓“气候民主国家”围绕技术合作、标准制定、供应链重建、能源数字化、芯片研发等问题进行深度协作。如2022年5月15日,在欧美贸易与技术理事会巴黎会议上,双方发布了关于太阳能供应链、稀土永磁体等多份声明,旨在通过加强国际标准制定、技术研发等方面的合作从而确保欧美绿色供应链的安全②European Commission, “EU-U.S.Joint Statement of the Trade and Technology Council,”https://www.consilium.europa.eu/media/56726/eu-u-s-joint-statement-of-the-trade-and-technology-council.pdf.。同年5月24日,第二次“四方安全对话”峰会召开,不仅启动了“四方气候变化适应和减缓一揽子计划”(Q-CHAMPnote),还发布了旨在推动QUAD “供应链联盟”形成的《关键技术供应链原则共同声明》,推进四方在关键和新兴技术、5G技术、清洁供应链等领域的排他性合作。基于此,美国最终计划搭建以 “跨大西洋绿色技术联盟”和“印太绿色技术联盟”为中心的清洁能源供应链俱乐部组群,形成自身在全球清洁能源产业链和关键矿产供给方面的地缘霸权。与此同时,鉴于关键矿产高端利用的技术关联性,围绕绿色技术主导权的全球博弈将进入白热化状态,发达国家与发展中国家在低碳转型中的“技术鸿沟”与“南北差距”可能难以避免地进一步扩大。
(四)大国地缘博弈助推了发展中国家的资源民族主义攀升
目前围绕关键矿产资源的国际竞争日趋激烈,西方国家加速出台贸易保护主义色彩浓厚的关键矿产政策并在全球范围内进行 “资源圈地运动”。这种关键矿产供应 “绝对安全化”战略恶化了全球关键矿产领域合作协调的大环境,加剧了全球关键原材料的抢夺之战和价格的暴涨态势。同时,西方跨国矿产资源投资公司利用自身在关键矿产产业链中的优势地位打造垄断机制和平台,攫取了大部分收益。相比之下,发展中矿产富集国不仅获益少还要承受采矿过程中环境污染等损害,这种分配的不平衡性和不公平性也进一步助推了其资源民族主义发展势头③王永中:《资源国关键矿产博弈的新动向及可能影响》,《人民论坛》2022年第15期。。在此背景下,亚洲、非洲和拉美地区一些发展中矿产富集国日益重视对自身具有战略意义的资源管控,强调外国技术、技术管理和先进经验的本地化,试图逐步把管理权由外国公司转移到本土企业,夺回资源自主控制权。资源民族主义可以理解为民族国家基于对矿产资源的合法管辖,通过控制和支配资源以及加强市场干预,实现为特定政治集团服务和国家特定发展等目标。但资源民族主义的攀升态势增加了清洁能源供应链中上游矿产资源供应的风险隐患,加剧了围绕矿产资源的争夺与博弈。
随着各大国围绕清洁能源地缘博弈的加剧,关键矿产的稀缺性凸显且矿产价格不断暴涨,资源富集国为维护本国经济利益、实现政治目标,加紧出台在关键矿产博弈中的重商主义举措,如矿产资源富集国中的发展中大国 (俄罗斯、巴西、阿根廷、印尼等)以及其他亚非拉中小发展中国家均不断推出日益多元的民族主义保护性措施。具体而言,一是进一步强化矿业税费的紧缩政策,提高矿产特许权使用费率和税率。以刚果 (金)、加蓬、几内亚、肯尼亚、马达加斯加、莫桑比克、塞内加尔、坦桑尼亚为代表的多个非洲国家为了增加其政府的矿业税收入而相继制定了新的矿业法案,如刚果 (金)2018年新法规定将资源税率由净销售收入的2%提高至毛销售收入的3.5%①王永中:《资源国关键矿产博弈的新动向及可能影响》,《人民论坛》2022年第15期。。二是国家强力推进关键矿产国有化。俄罗斯一直强调 “国家能源资源主权”的概念,在外交政策领域一直尝试运用能源和资源武器来实现战略目的。目前面对全球锂价格暴涨,阿根廷、玻利维亚和智利为代表的 “锂三角”均计划对锂矿实行国有化并成立拉美锂联盟。2022年以来,墨西哥和巴西也陆续出台相关矿业法案,确认国家对锂矿开采的控制,如巴西政府在开放锂矿及其衍生品的对外贸易业务时强调该国在全球锂矿产业链中的竞争力和主导力。三是资源国在关键矿产博弈中重新谈判或停止已有合同。如2022年1月,迫于环保抗议的压力,塞尔维亚政府撤销了力拓矿业集团的亚达尔锂矿项目,并吊销其锂矿勘探许可证。四是对关键矿产实行出口限制或禁止出口。为发展本国的矿产资源加工业、提升高附加值产品的比重和增加出口收入,印度尼西亚近年来陆续禁止镍矿石、铝土矿等多种原矿出口,以吸引外资对印尼电动汽车电池制造的投资。2021年11月,印尼总统佐科重申计划停止所有大宗商品原材料的出口,于2023年停止铜出口,2024年停止锡出口②印尼禁止原矿出口政策还产生了所谓 “示范效应”。2021年11月,菲律宾矿产和地球科学局提议推动逐步限制镍等原矿出口的政策,为该国采矿业的矿物加工和增值铺平道路。缅甸也有可能效仿印尼对本国重稀土的出口实行限制。参见刘晓慧:《战略性矿产保障事关国家总体安全》,《中国矿业报》2021年1月11日。。整体而言,在地缘博弈背景下不断攀升的资源民族主义很大程度上限制了清洁能源相关的矿业投资和产能增长,助推资源价格上涨,加剧资源争夺,从而加大了全球关键矿产及其加工产品的供需缺口,凸显了全球资源供应链中的不确定性风险。
二、全球清洁能源地缘博弈转向对中国的复合性挑战
随着全球清洁能源治理的地缘化转向加速,围绕关键矿产的占有、萃取、精炼、加工和应用而开展的竞争将愈演愈烈,并深刻影响全球范围内的资源博弈格局。中国作为绿色投融资、清洁能源生产、关键矿产生产和加工的全球性大国,受到来自欧美国家日益强化的防范与遏制。
(一)针对中国在全球关键矿产生产与加工提炼上的主导地位进行污名化宣传
20世纪末21世纪初,欧美国家出于劳动力成本上升和环境保护的考虑,将大量的金属冶炼和加工产能转移至中国。目前,中国在全球主要的关键矿产资源精炼和加工上处于优势地位,如稀土达到90%、镁达到87%、钴达到72%、镓达到68%、锂达到58%、钒达到55%、铟达到52%、镍达到40%等。特别是中国主导了碳酸锂和氢氧化锂的冶炼,锂离子电池产量占全球的四分之三,阴极和阳极的产量分别占70%和85%,电解槽产能占全球的41%③IEA, “Global Supply Chains of EV Batteries,”https://iea.blob.core.windows.net/assets/4eb8c252-76b1-4710--8f5e-867e751c8dda/GlobalSupplyChainsof EVBatteries.pdf.。根据IEA 《2023年能源技术展望》报告,基于关键矿产生产和加工优势,中国的光伏硅片、电池和组件分别占全球产能的96%、85%和75%;陆上风电的塔架、机舱和叶片产能分别占比55%、62%和61%;海上风电的塔架、机舱和叶片产能则分别占53%、73%和83%①IEA, “Energy Technology P erspectives 2023,”https://iea.blob.core.windows.net/assets/a86b480e-2b03-4e25-bae1-da1395e0b620/Energy TechnologyPerspectives2023.pdf.。《2022年度报告:超越净零碳》显示,在中国强大的加工制造能力推动下,全球太阳能光伏装机成本较2010年下降约82%,陆上风机与海上风电装机成本分别下降约35%和41%,均有助于全球以较低成本加速能源转型步伐②白波:《中国成为利用可再生能源第一大国》,《北京日报》2022年11月17日。。但在国际权力格局变迁过程中,欧美国家更倾向于将中国视为低碳转型中的竞争者与秩序挑战者。为了争夺对全球清洁能源产业链的控制权,西方不断炒作中国在矿产资源上的主导地位,将中国污名化为关键矿产生产和加工领域的 “垄断寡头”,对全球关键矿产供应安全造成所谓的 “严重威胁”。在此地缘博弈逻辑下,西方通过领导人发言、政府部门出台文件及智库发布研究报告等方式对中国进行 “风险识别”“安全化框定”“恶魔叙事”和 “负面话语释读”等,肆意对中国在关键矿产生产和提炼上的优势进行污名化与意识形态化,将对中国的市场依赖视为一种所谓 “不安定的风险因素”。
具体而言,在经历俄乌冲突引发的能源危机后,欧盟无视中国对于自身低成本能源转型的重要贡献,转而强调对中国清洁能源供应链依赖产生的地缘政治风险。欧盟委员会主席冯德莱恩在2022年欧盟国情咨文中表示,“欧盟近90%的稀土和60%的锂在中国加工,必须避免像依赖俄罗斯的石油和天然气那样依赖中国关键矿产供应”③European Commission, “2022 State of the Union Address by President von der Leyen,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_22_5493.。2023年3月发布的 《欧洲关键原材料法案》也强调对中国清洁能源供应链的依赖已构成了潜在的地缘政治风险,欧盟要加强与全球所谓 “可信”贸易伙伴的合作,通过供应链多元化和与盟友合作确保欧洲绿色转型中的关键原材料供应的韧性与安全④European Commission, “Critical Raw Materials,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1661.。特朗普政府和拜登政府均将美对华16种关键矿产的依赖污名化为一种严峻安全挑战。2022年8月美国布鲁金斯学会发布 《中国在为全球能源转型提供关键矿产方面的作用:未来会怎样?》报告,指出中国从一个稀土原材料出口国升级为清洁能源产业创新性国家并加大对稀土消费,从原材料供应以及绿色技术研发两个维度挑战了美国清洁能源产业链供应安全和绿色领导力⑤Jane Nakano, “The Chinese Dominance of the Global Critical Minerals Supply Chains:The Geopolitics of Critical Minerals Supply C hains,”https://www.jstor.org/stable/pdf/resrep30033.4.pdf.。2022年10月澳大利亚前国库部长及驻美国大使乔·霍基恶意揣测中国可能通过减少对美国出口锂、镍、钴和稀土等关键矿产来对美“半导体和芯片禁令”进行报复,他渲染道: “如果中国开始调紧这个 (矿产供应)水龙头,美国就会立马发疯。”⑥Victoria Kelly-Clark, “Chinese Regime Will Face Hostile America If Critical Mineral Trade Cut,”https://www.theepochtimes.com/chinese-regime-will-face-hostile-america-if-critical-mineral-trade-cut_4818377.html.澳美出于政治目的,不断泛化国家安全概念,对中国在全球关键矿产供应稳定中的重要作用进行肆意攻击。
(二)阵营化态势下欧美加速关键矿产产业链的 “对华脱钩与供应遏制”
中国虽然在全球主要的关键矿产资源精炼和加工上处于优势地位,但作为 “世界工厂”和全球最大的金属矿产进口国,对很多关键矿产的进口依存度很高。目前中国约2/3的关键矿产还需进口,依存度超过50%的金属包括镍、锰、锂、钴、铌、铬、铂族、铜、锡、钽、锆、钯12种,超过90%的有镍、铂族、钽、铬、钴、锆6种。而且,中国的矿产进口来源集中度高,很多从澳大利亚等美国盟友或从刚果 (金)、缅甸等政局不稳的国家进口,供应风险较大,如钴资源99.5%来自刚果 (金),锂矿高度依赖澳大利亚 (见表1)。2021年6月拜登政府 《供应链百日审查报告》中也指出,中国的优势主要源于加工和制造,而不是原材料供应。因此,欧美国家通过双边、多边的阵营化和结盟化来加速对全球关键矿产全产业链的控制,如 “美印日澳四国 (QUAD)供应链联盟” “欧洲原材料联盟” “美日竞争力与韧性(CoRe)伙伴关系”“矿产安全伙伴关系”(MSP)等均把围剿矛头对准中国,加速关键矿产产业链 “对华脱钩与供应遏制”。
表1 2021年中国进口关键矿产的应用领域与海外来源① 资料来源:作者自制,部分参考IEA, “The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions,”https://iea.blob.core.windows.net/assets/ffd2a83b-8c30-4e9d-980a-52b6d9a86fdc/TheRoleof Critical MineralsinClean-Energy Transitions.pdf;王永中、万军、陈震:《能源转型背景下关键矿产博弈与中国供应安全》,《国际经济评论》2023年第6期。
美国加强同澳大利亚、加拿大、印度、日本和欧盟的合作,通过建构关键矿产伙伴关系来遏制中国:一方面降低对华关键矿产加工品的非对称性依赖,实现所谓 “对华产业链脱钩”;另一方面联合矿产富集的盟友 (如加拿大、澳大利亚、新西兰、菲律宾等)遏制中国进口自身短缺的关键矿产原材料,从而挤压其绿色发展空间。如2020年1月,美国同加拿大达成 《关键矿产合作行动计划》,巩固加拿大作为其矿产供应国的地位,并将加拿大纳入关键矿产供应安全伙伴关系,使其加速采取和中国 “脱钩”及 “遏制”中国的行动。美国还与加拿大和澳大利亚联合启动了 “关键矿产测绘计划”,拓展关键矿产新来源。2022年11月,加拿大政府以国家安全为由,下令剥离中矿资源旗下中矿 (香港)稀有金属资源有限公司等3家中国企业在加拿大关键矿产公司的投资。美国还推动了澳大利亚莱纳斯 (Lynas)公司在美国建立新的稀土分离工厂,西拉 (Syrah)资源公司建立新的石墨提纯工厂,以降低美国在这两种战略资源上对中国供应的依赖。
(三)在绿色化与数字化双重转型中欧美谋求对华技术标准的规锁优势
由于风能、太阳能等清洁能源电力的随机波动性强,大量绿电入网将可能导致电网波动大幅增加,从而冲击电网整体性安全。因此,在全球碳中和态势下,高比例清洁能源电力并网必然需要推进基于能源数字化的智能电网和数字化储能技术发展。其中,数字信息化技术不仅可以促进能量流和信息流的深度融合,还会带动基于能源数字化系统技术的绿色工业战略体系的整体性迭代和升级。欧盟于2020年发布的 《欧洲新工业战略》中首先提出了 “绿色化与数字化双重转型”的概念,旨在加速绿色产业发展和能源低碳转型的同时,推动数字信息科技在工业能源领域的应用①European Commission, “A New Industrial Strategy for a Globally C ompetitive,Green and Digital Europe,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_425.。然而,这种绿色化与数字化双重转型的态势也进一步凸显了未来关键矿产加工与数字信息技术创新之间日益密切的关联态势。在关键矿产领域,中国的加工产量和产能优势并不代表技术优势,中国稀土、钨等优势关键矿产中大量高附加值的矿产品仍然依赖进口。在全球绿色产业链中,总体呈现 “低价值高占比、高价值低占比”的“倒U”型关系,如中国电动汽车高端铜材技术仍落后于人,稀土永磁技术还主要处在中低端,发动机用镍基高温合金尚待突破,铝合金、镁合金等轻量化技术尚未大量应用②成金华、易佳慧、吴巧生:《碳中和、战略性新兴产业发展与关键矿产资源管理》,《中国人口·资源与环境》2021年第9期。。而欧美国家则在整个关键矿产产业链中位于高端,特别是在清洁能源深加工过程中控制了电机、芯片和半导体等关键核心技术端产品的研发与生产。
借助绿色化与数字化双重转型之势,欧美谋求对华技术标准的 “绿色规锁”,即运用综合手段来建构有利于西方的绿色技术标准体系和技术研发联盟从而规范中国行为,通过 “小院高墙”政策在绿色与信息科技上与华 “硬脱钩”,以此来干扰中国的发展路径、锁定中国高端发展空间,把中国的科技创新增长极限控制在无力威胁欧美优势地位的范围以内③张宇燕、冯维江:《从 “接触”到 “规锁”:美国对华战略意图及中美博弈的四种前景》,《清华金融评论》2018年第7期。。如美国正在组建的清洁能源供应链阵营,蕴含着一种更有利于欧美发达国家而非广大发展中国家的政治经济机制,将继续筑高对中国等发展中国家的排斥性绿色技术壁垒,使碳中和时代的政治经济秩序延续化石能源时代少数西方发达国家主导的结构性不平等。早在2021年4月,美国就宣布同日本建立 “美日竞争力和韧性 (CoRe)伙伴关系”,表示将共同保护半导体、电池和关键矿产等创新技术和敏感供应链,以对产业联盟外的国家技术封锁为目标。同年,欧美贸易与技术理事会 (TTC)建立,其主要目标就是 “协调解决关键的全球贸易、经济和技术问题的方法,并在共同的民主价值观基础上深化跨大西洋经贸与技术合作关系”①European Commission, “A New EU-US Agenda for Global Change,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_2285.。2022年4月以来,美国继续呼吁与韩国、日本、中国台湾地区建立 “芯片四方联盟” (CHIP4),并以此为基础推进基于 “技术政治”战略的 “印太”联盟,旨在形成将中国大陆排除在外的 “分层金字塔”式全球关键矿产与半导体供应链体系。在清洁能源绿色转型与数字信息技术双重转型态势下,2023年7月欧盟也效仿美国通过了 《芯片法案》,目标是到2030年欧盟占全球半导体市场份额从10%增加到至少20%,谋求摆脱对华关键矿产高度依赖的同时压制对华数字技术外溢,并强行阻止中国企业的技术并购。如2022年11月,德国政府以安全考虑为理由,阻止中资企业赛微电子收购德国半导体制造商Elmos的旧生产线的计划,导致原本价值8450万欧元的交易无法完成②Anna Cooban and Chris Sterm, “Germany Blocks Sale of Chip Factory to China over Security Fears,”https://edition.cnn.com/2022/11/09/tech/germany-blocks-chip-factory-sale-china/index.html.。
(四)通过 “西方主导”的环境与劳工规范干涉中国绿色发展及国际合作
将清洁能源生产和关键矿产产业链纳入西方主导的环境与劳工规范是美欧国家遏制中国绿色发展的重要手段:一是通过提升环境标准以及带有强烈意识形态色彩的所谓 “人权”和“劳工”规范来打压中国清洁能源、关键矿产和相关技术领域的发展;二是通过西方国家多边阵营化合作,如建立 “可持续关键矿产联盟”,将其规范原则嵌入到国际制度体系中;三是通过所谓 “绿色民主高标准”来挑拨中国与外部世界的合作,遏制中国同其他发展中国家拓展关键矿产供应链的伙伴关系网络。
首先,欧美国家通过单边立法提高外部产品的市场准入门槛以保护本土产业,并将市场力量转化为规制干涉,通过碳足迹、可持续性、劳工标准等单边规范来强行制约中国的清洁能源产业发展与关键矿产开发。美国先后出台了 《把中国排除出太阳能产业2021年提案》和《维吾尔强迫劳动预防法案》,以所谓 “强迫劳动”为借口禁止美国联邦资金采购中国制造或组装的光伏组件,并限制美国企业从新疆进口太阳能电池板材料。2021年3月,欧盟也以所谓 “新疆人权”问题为由对华污名化并实施制裁,欧洲议会于同年5月冻结了 《中欧全面投资协定》相关审议议案。之后欧盟加快推动了供应链人权尽责的法制化工作,如2022年9月,欧盟委员会发布了 《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例 (提案)》,提议禁止所有强制劳动的商品在欧盟市场流通、消费和使用,使中国的矿产开采、光伏制造等劳动密集型产业供应链面临着较大的风险。
其次,在多边层面,加拿大于2022年12月利用蒙特利尔 《生物多样性公约》缔约方大会(COP15)的主场外交机会,与日本、美国、澳大利亚、法国、德国和英国七个国家正式结成“可持续关键矿产联盟”,旨在全球推动矿产采用环境可持续发展,增加具有社会包容性和负责任的关键矿物供应链。该联盟对生产和购买关键矿产材料制定更高的环境和劳工标准,并计划在未来对生产、采购锂、镍、铜和钴等关键矿产资源实施同样的标准,希望通过更有利于西方国家的民主、人权和环保标准来制约中国。如目前中国生产单位体积铝的碳强度是欧盟的2.8倍,而镍的碳强度是欧盟的8倍。中国在太阳能、半导体和其他应用所需的硅和锌的碳强度分别是欧盟的3.4倍和2.5倍①Eurometaux, “Metals for a Climate Neutral Europe:A 2050 Blueprint,”https://eurometaux.eu/media/1996/metals-for-a-climate-neutral-europe-ies-vub-executive-summary.pdf.。随着行业对碳税等 “额外成本”变得更加敏感,西方国家针对中国碳密集型关键矿产加工生产的弊端加紧对华实施 “绿色规范”遏制。
最后,欧美国家基于 “西方主导”式环境与劳工规范,在全球范围内对中国绿色发展模式进行恶意施压和污名化指责,恶化了资源民族主义态势下关键矿产国际合作的大环境,挤压了中国绿色发展伙伴关系的建构空间。如美国一直打着所谓 “负责任”“可持续”“劳工与人权”“民主友国”等旗号拉拢非洲与拉美的矿产富集国,同时对中国海外关键矿产企业进行施压与打击。美国于2019年同刚果 (金)、赞比亚、纳米比亚、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西、菲律宾和澳大利亚这九个资源富集国签订了 《能源资源治理倡议》,旨在让资源富集国参与所谓 “负责任”的能源矿产治理,以支持可持续韧性供应链为借口来遏制中国。2022年8月,美国国务卿布林肯在南非发表演讲时公布 “美国对撒哈拉以南非洲战略”,强调非洲国家在关键矿产领域的重要性,表示将向刚果 (金)提供超过3000万美元援助, “帮助”该国进行 “采矿业改革”②U.S.Department of State, “The United States-Democratic Republic of the Congo Relationship,”https://www.state.gov/the-united-states-democratic-republic-of-the-congo-relationship/.,意图通过 “环境”“劳工”规范加大对当地政策的干预力度并影响其政策稳定性,从而限制中国拓展绿色发展伙伴关系及获取关键资源的能力。
三、中国的应对策略
为实现2030年碳达峰和2060年碳中和目标,中国加速推进现代化清洁能源体系部署。从碳达峰到碳中和,西方发达经济体的过渡期平均超过70年,但中国只有30年,时间更紧、减排幅度更大,这对清洁能源关键矿产供应安全提出了更高的要求。尽管中国在关键矿产精炼、加工和制造产业链方面具有优势,但随着全球清洁能源地缘化转向加速,中国关键矿产资源供应面临严峻形势,如资源战略准备不足、短缺矿产对外依存度高、境外资源获取风险持续增加、欧美产业链遏制加剧等。在未来风险与不确定性突增的背景下,中国亟需提升自身的关键矿产韧性治理能力、制度标准引领力、绿色软联通能力和议题合作能力,成为全球关键矿产供应链合作的维护者,从而建构一个绿色、开放、包容、安全、稳定、公正的全球清洁能源治理新秩序。
(一)提升关键矿产供应应急管理中的韧性治理能力
目前,中国关键矿产整体供应安全现状不容乐观,在自然资源部初步厘定的37种关键矿产中,净出口矿产有11种,净出口超过50%的有5种,其中镓超过90%。相比之下,中国净进口矿产有22种,净进口超过50%的有19种,其中超过90%的有10种之多 (见表2)。可见,中国关键矿产净进口品种多、进口量大,如对电力汽车至关重要的锂对外依存度已超过70%;全球锂矿生产主要集中在澳大利亚、智利、阿根廷 (产量总和约占全球总产量的90%),特别是美国盟友澳大利亚占比约为60%,使得中国获取境外资源的风险加剧。中国亟需增强关键矿产供应应急管理中的韧性治理能力,特别是构建常态化关键矿产应急管理体系,系统提升对突发事件影响的预防、预警、行动与恢复能力③李昕蕾:《全球气候危机中的能源安全韧性治理》,《国家治理》2022年第17期。,体现为如下三个方面。
表2 中国关键矿产进出口百分比①资料来源:张生辉、王振涛、李永胜等: 《中国关键矿产清单、应用与全球格局》, 《矿产保护与利用》2022年第5期。
一是要建立关键矿产风险预警机制。中国应全面掌握全球关键矿产资源信息,跟踪全球关键矿产供应形势和贸易格局,提高关键矿产安全态势感知、风险预判、及时响应、预备处置的能力。关注重要矿产资源输出国的政局变动和矿业政策变化,充分考虑资源、技术、经济、社会和生态环境等诸多不确定因素,评估国际争端、域外国家干扰、气候极端事件、事故灾难、流行疾病等各类衍生风险叠加对关键矿产供应的潜在影响。科学预测中国不同阶段关键矿产的需求量,根据各矿种的重要程度、供需形势、供应风险等进行综合评价,设立战略性关键矿产动态清单目录,为资源动态监测和风险预警提供基础数据,加强部门间协作,积极防范外部风险所带来的冲击。二是建立关键矿产的国家储备机制。针对锰、铌、锆、铪、铬、镍、钴、铂族等依赖度高的资源短缺型矿产,加速推进国家关键矿产储备机制建设。基于国内外关键矿产资源的供求关系、资源的可替代性和回收率等因素,为不同矿种确定动态、合理的储备规模,建立以矿产品储备为主、产能产地储备为辅的关键矿产资源储备体系、动态监测检查和监督管理机制②成金华、易佳慧、吴巧生:《碳中和、战略性新兴产业发展与关键矿产资源管理》,《中国人口·资源与环境》2021年第9期。。同时,完善政府与商业储备相结合的关键矿产储备机制,探索开展新能源关键矿产企业商业储备试点,鼓励金融机构研究支持新能源关键矿产商业收储。三是建立健全资源循环利用体系以增强关键矿产供应链安全的韧性及调适力。2023年3月欧盟通过的 《关键原材料法案》强调,到2030年,15%的关键原材料回收将来自欧盟内部③European Commission, “Critical Raw Materials,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1661.。2023年7月,欧盟通过的 《新电池法》规定不迟于2031年12月31日,电池制造商钴、铜、铅、镍的最低回收率要达到95%,锂的比例需要达到80%④Official Journal of the European Union,“Regulation(EU)2023/1542 of the European Parliament and of the Council of 12 July 2023 Concerning Batteries and Waste Batteries,”https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/? uri=CELEX:32023R1542.。鉴于此,中国也应不断加大对锂等关键矿物的回收投入,支持企业聚焦循环利用重点领域开展回收技术研发攻关。这意味着推动产业链上下游合作共建回收渠道,不仅要对产品末端进行回收利用,而且要在前端设计和中端制造提高关键矿产资源的利用效率和循环利用水平,并构建跨区域回收利用体系,同时积极寻求供给更为丰富的替代资源。
(二)在绿色化与数字化协同发展中提升创新研发能力与技术标准引领能力
2022年11月,习近平在亚太经合组织第二十九次领导人非正式会议上表示,要加速数字化和绿色化相互支撑、互相促进的协同发展,推进能源资源、产业结构、消费结构转型升级,大力推动数字经济发展和绿色低碳转型并实现高质量发展。因此,中国需基于绿色化与数字化协同理念,从全产业链善治角度 (原矿、精矿、冶炼产品、功能材料、器件、终端产品、循环利用等阶段)进行系统性布局,尤其注重提升关键矿产创新研发能力、优势矿产主导能力及技术标准引领能力。
一是在保障上游关键矿产供应基础上,提升关键矿产产业链中下游的关键核心技术研发能力。目前,中国在上游环节 (采选、冶炼、分离)具有明显优势,部分矿产进口后进行粗加工,而后出口中间产品,但在中下游以及终端技术部分有较大缺失,亟待掌握并突破一批关键核心技术尤其是终端产品的核心技术,从而破解关键金属高附加值利用的难题。亟需突破高端新材料关键技术及工艺瓶颈,深度研发高端稀土功能材料、高纯稀有金属材料、高温合金、砷化镓晶圆等高端新材料技术,在高安全动力电池、智能储能、能源装备数字孪生、智能机器人、能源物联网技术等终端应用技术上进行创新。二是利用自身的优势矿产增强在全球清洁能源技术博弈中的能动性。中国有11种净出口的优势矿产,可基于此在全球供应链中充分发挥优势矿产的作用,提升在国际矿产资源贸易、定价、规则、产业标准等方面的主导权,间接缓解紧缺矿产的约束。如作为芯片和清洁能源设备的关键材料,镓在中国的储量占到了全球的68%,产量居全球90%以上①Global Times, “China's Exports of Gallium,Germanium Soar in July ahead of Export Controls,”https://www.globaltimes.cn/page/202308/1296694.shtml.。美国、欧盟、日本等国家和地区都对中国镓资源高度依赖,且短期内很难实现替代战略。中国需要利用自身的优势加快推进关键核心技术开发,在原材料供给和技术研发上提升议价能力,打造具有国际竞争力的绿色新兴产业集群。三是提升中国在全球清洁能源关键矿产治理中的绿色技术标准话语权。中国清洁能源产业开发利用规模居世界第一,但作为低碳能源研发支出大国,中国在清洁国际标准制定方面的话语权和影响力相对滞后。在国际通行绿色标准制定体系中,国际标准化组织 (ISO)、国际电工委员会 (IEC)是主要制定者,太平洋地区标准会议 (PASC)、亚太经济合作组织标准与合格评定分委会 (SCSC)、泛美标准委员会 (COPANT)等区域标准化组织是标准倡议者和推广者,能源行业性组织和国际清洁能源组织则是国际标准的推动者②崔守军:《全球清洁能源转型与中国技术标准话语权建构》,《人民论坛》2022年第9期。。中国应积极参与国际清洁能源标准化治理,加强与全球性和区域性绿色标准组织之间的互动合作,大力鼓励一流绿色企业进行技术创新与标准创制。同时,中国作为全球清洁能源治理的积极参与者,也应提高在国际可再生能源机构 (IRENA)、全球清洁能源部长会议 (CEM)、“创新使命”(MI)等多边绿色合作平台中的能动性,推进同欧美国家的新型大国关系建构并将关键矿产技术创新和标准协调议题融入到现有的气候能源合作框架中。
(三)在 “一带一路”建设中增强关键矿产开发的绿色软联通能力
“一带一路”沿线国家关键矿产资源富饶,尤其是铀、铜、铝、铅、锌、镍、铁等矿产资源丰富。截至2021年末,中国对外直接采矿业投资存量1815.1亿美元,占对外直接投资总额的6.5%,并已在塞尔维亚、澳大利亚、赞比亚、阿根廷等66个国家共计投资了640个矿山项目③中华人民共和国商务部: 《2021年度中国对外直接投资统计公报》,http://images.mofcom.gov.cn/fec/202211/20221118091910924.pdf。。但日益加速的气候变化凸显了“一带一路”沿线发展中国家生态环境的脆弱性和较差的环境承载能力,使得海外关键矿产合作面临更高的环境敏感性风险。基于此,中国需进一步将绿色发展理念嵌入到海外关键矿产合作中,使绿色成为高质量共建 “一带一路”的鲜明底色。面对欧美国家通过关键矿产合作阵营化、塑造意识形态色彩浓厚的环境和劳工标准等方式来遏制中国发展,“一带一路”建设可化被动为主动,通过共商共建共享、开放绿色廉洁、可持续惠民生的高质量建设来提升“一带一路”沿线国家的绿色联通。通过良好的环境、社会和治理表现,中国关键矿产境外合作不仅可以更好地应对由环境负面影响造成的经济损失和法律风险,还可以赢得当地公众和利益相关者的信任和支持,从而吸引和调动更多国际与当地资源。
在优化海外关键矿产投资布局方面,“一带一路”的绿色联通建设不仅包括关键矿产开发设施建设、绿色产业合作、能源资源共享、区域电网建设为主的 “硬联通”建设,还应该包括以绿色规则标准、绿色管理模式、绿色技术合作共享、绿色金融、绿色认同为主的 “软联通”建设。“一带一路”绿色发展需更加注重从硬联通向软联通的转型升级。一是注重同沿线国家在关键矿产国际绿色开发标准上的对接,重视国际相关规范的约束性。一般而言,矿业国际组织很少制订独立的环境、社会及其管控的行为规则以及技术标准,主要规范来自世界银行中的国际复兴开发银行和国际金融公司、国际劳工组织、人权理事会等。因此,需要注重对接世界银行下属国际金融公司的 “赤道原则”和 《社会和环境可持续性绩效标准》①赤道原则于2002年10月由世界银行下属的国际金融公司和荷兰银行提出,是一套在融资过程中用以确定、评估和管理项目所涉及的环境和社会风险的金融行业基准。《国际金融公司社会和环境可持续性绩效标准》是国际金融公司为其投融资的客户提供的环境和社会风险及影响管理工具,同时也是赤道原则重要的适用标准之一,已成为在全球范围内得到广泛认可的领先环境与社会风险管理系统和工具。、联合国的 《“全球契约”计划》②1999年1月在达沃斯世界经济论坛年会上,联合国秘书长科菲·安南提出 “全球契约”计划,并于2000年7月在联合国总部正式启动。“全球契约”计划号召各公司遵守在人权、劳工标准、环境及反贪污方面的十项基本原则。、国际标准化组织的 “社会责任指南”③国际标准化组织于2004年6月决定推出一个适用于包括政府在内的所有社会组织的 “社会责任”国际标准化组织指南标准,即 “社会责任指南”(ISO26000),该标准将企业社会责任推广到任何形式组织的社会责任,明确了社会责任原则,描述了以可持续发展为目标,将社会责任融入组织战略和日常活动的方法,7个核心方面包括公司治理、人权、劳工、环境、公平运营、消费者保护和为社会发展做贡献。以及沿线各国的生态资源开发法律规范等,提升中国在 “一带一路”绿色发展中对关键矿产开发的绿色生产和绿色管理的软实力。二是发挥亚洲基础设施投资银行和丝路基金的绿色投融资优势,为沿线国家和绿色项目提供投融资支持。中国于2021年9月在第76届联合国大会一般性辩论中正式宣布停止新建海外煤电项目,大力支持其他发展中国家的清洁能源转型与低碳发展,为 “一带一路”沿线国家的关键矿产资源合作奠定了深厚基础。中国私营部门可在 《“一带一路”绿色投资原则》框架下推动清洁能源和关键矿产的国际投融资合作。与此同时,中国可以注重同发达国家在 “一带一路”绿色发展中的 “第三方市场合作”④第三方市场合作是中国首创的国际合作新模式,主要指中国企业 (含金融企业)与有关国家企业在优势互补的基础上,共同在第三方市场开展经济合作。通过整合双方在全球产业链中的独特优势,共同为第三国提供高质量、可持续的基础设施,促进 “一带一路”沿线国家的工业化发展和民生改善,最终实现 “三方共赢”。,双方在清洁能源领域就第三方市场的共同开发政策、绿色融资、关键矿产供应、可持续基建等议题进行交流合作,按照国际环境和社会标准高质量实施项目。三是加快打造中国 “ESG” (Environment,Society,Governance的简称)评价标准体系⑤ESG 是一种关注企业环境、社会和治理等业绩的投资理念,也是一种衡量企业业绩的非财务衡量指标或标准。目前,全球ESG 评级机构已达600家,中国对ESG 的重视程度快速提升,亟需建立具有中国特色的ESG评价体系。,推动与沿线国家的绿色协同发展。这不仅有助于中国提升“一带一路”绿色发展的国际信任度,改善多边合作氛围,粉碎美西方对华污名化企图,还能提高中国在ESG 投资和绿色发展领域的政策引导能力、标准制定能力和国际影响力。如利用中国在地矿生态恢复上的经验,推进 “一带一路”生态地质环境建设的ESG 评价标准体系。2022年中国地矿在科特迪瓦投资建设了中资企业在海外的首个绿色锰矿山,采用中方自主研发的低品位锰矿石光电跳汰联合分选技术,选矿过程中无需添加任何选矿药剂,对周围环境不产生污染,该清洁生产技术和标准对整个西非地区的低贫矿产资源的绿色开发都有重要的借鉴作用①中国地矿:《做生态地质环境的建设者、矿产资源的保障者》,https://travel.cnr.cn/jjpd/tzh/20221031/t20221031_526047441.shtml。。
(四)在全球清洁能源伙伴关系拓展中提升关键矿产议题性合作能力
2022年9月,国务委员兼外长王毅在纽约主持召开 “全球发展倡议之友小组”部长级会议,并发布 《全球清洁能源合作伙伴关系概念文件》,旨在打造绿色、包容的新型全球伙伴关系,推动发展中国家清洁能源的部署与开发。中国可以利用清洁能源生产和绿色投资大国的结构性优势,在全球清洁能源伙伴关系建构中推进关键矿产议题性合作以及关键矿产产业融合网络建设。
一是在清洁能源伙伴关系建构中重视关键矿产供应韧性等议题,提升发展中国家之间的关键矿产合作能力。《概念文件》提出2023年与国际可再生能源署共同主办国际能源变革论坛,探索建立国际能源变革联盟,统筹协调双、多边能源合作机制,促进机制间各类要素交互联动②外交部: 《全球清洁能源合作伙伴关系概念文件》,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/zw/202209/P020220928604657820389.pdf。。在这一过程中,关键矿产供应韧性合作议题有助于加快清洁能源价值链重构升级,也有利于对冲西方国家将能源供应链政治化和安全化的单边性举动所带来的风险,提升全球清洁能源供应链调整适应力并降低发展中国家能源转型成本。如2022年11月习近平在二十国集团第十七次巴厘岛峰会上强调中方同印度尼西亚、塞尔维亚等6个伙伴国一道发起 “构建稳定和富有韧性的产业链供应链国际合作倡议”③中华人民共和国中央人民政府:《习近平在二十国集团领导人第十七次峰会第一阶段会议上的讲话》,https://www.gov.cn/xinwen/2022-11/15/content_5727057.htm。,这为关键矿产合作提供了重要契机。二是将关键矿产安全同发展问题相结合。基于全球发展倡议的原则,中国在推进能源转型 “中国路径”时强调发展中国家所期待的普惠包容和能源的可负担性,规避大量西方机构为亚非拉美国家做规划时存在的进度过快、成本过高、措施过激等问题。因此,将矿产安全同发展问题相结合,意味着重视发展中国家清洁能源长远发展规划及其关键矿产开发中的能源正义和能源可持续发展能力。将“当地发展问题”融入 “绿色国际产能合作”可以从根源上缓解资源民族主义上升态势,提升当地自主开发运营绿色项目的产业能力,加快发展中国家能源技术迭代和产业升级。三是将关键矿产议题嵌入区域产业融合和技术创新网络中,推动基于 “技术共享网络”的绿色技术的跨国转化和应用。中国可以通过推进技术创新示范项目、联合开展技术攻关、培育跨国培训项目等方式帮助那些富集关键矿产资源和/或具备较好工业基础的发展中国家,从而增强其清洁能源关键矿产开采能力,并带动相关产业技术升级。在 “绿色南南合作模式创新”中打造清洁能源装备的供应链网络,推动各国通过清洁能源伙伴关系加速绿色化与数字化的协同发展以及先进制造技术的深度融合,进而共享全球能源转型的发展红利。
