可持续发展政策促进资源型城市绿色发展了吗？——来自黄河流域的证据

张国兴 ，霍晓楠

（1.华北水利水电大学管理与经济学院，河南 郑州 450046；2.华北水利水电大学黄河流域生态经济系统可持续发展研究中心，河南 郑州 450046）

0 引言

黄河流域经济发展转型难的问题是中国发展的一个缩影，解决其发展难题对中国经济实现高质量发展具有极大的可借鉴性。黄河流域是典型的生态脆弱区，在经历快速工业化和城市化发展后，流域内生产、生活及生态三者之间的资源博弈不断升级，这种状况严重影响了流域内经济社会的绿色可持续发展。因此，国务院于2013年颁布《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》（以下简称《规划》），这是继2007年以后，国务院颁布的关于资源型城市可持续发展的新规划，该规划贯彻党的十八大发展理念，标志着资源型城市可持续发展进入新纪元。同时，它也是首个提出从经济、民生、资源、生态4个方面衡量资源型城市可持续发展能力的政策规划，并从这4个方面对不同类型资源型城市的发展机制及其可持续发展实现路径进行了详细论述。此外，该政策将全国资源型城市分省份、分不同发展阶段进行详细列示，对推进资源型城市绿色转型发展具有指导性意义。黄河流域资源型城市与非资源型城市基本上各占一半，且资源型城市的生态环境和经济发展问题较非资源型城市相对突出，这为黄河流域实现可持续发展带来巨大挑战。因此，本文通过对比流域资源型城市与非资源型城市间的绿色发展状况，衡量政策实施对资源型城市转型发展的指导作用，并提出针对性的改进措施，以期为资源型城市未来发展政策的制定提供建议和参考。

目前有关资源型城市的研究，一方面聚焦于资源型城市产业结构调整、经济转型发展和可持续发展。例如，钱诚和孙墨琳认为，资源型城市的转型发展应综合考虑政府调控、产业结构、基础设施建设、人才培训以及生态治理［1］。陈妍等发现，东北地区资源型城市的产业结构转型路径与城市转型过程相吻合［2］。陈妍等进一步对比东北地区资源型和非资源型城市产业结构的高级化、合理化水平，发现二者转型效果逐渐趋同［3］。另一方面则是针对某一类型资源型城市发展状况的研究。例如，赵黎明等通过建立资源枯竭型城市系统动力仿真模型，发现环境友好型发展模式有利于资源型城市的可持续发展［4］。刘战豫以焦作市为研究对象，在明确焦作市转型升级类型的基础上提出转型策略，这对资源型城市转型升级研究具有可借鉴的理论意义［5］。

近年来关于政策对资源型城市的影响的研究越来越多，其中有关资源型城市可持续发展规划政策的研究主要集中于该政策对污染物排放［6］、碳排放［7］、地区生产总值［8］的影响。他们通过构建DID模型，选取经济发展水平、产业结构、人口密度、固定资产投资、政府科技支出、人力资本水平、消费水平、人口密度、对外开放程度、政府教育支出等一系列控制变量，研究分析《规划》实施对资源型城市降污减排、生产发展的影响；也有学者研究大气污染防治行动［9］、国家高新区［10］、示范区试点［11］等对资源型城市发展的影响。但少有关注该政策对资源型城市绿色发展影响的研究。对资源型城市绿色发展的研究主要集中于定性研究和定量分析两方面。前者，如陈妍和梅林对比了国内外资源型城市经济转型发展的异同，以期为中国资源型城市的发展提供建议［12］；田玉川则分析了新时代背景下如何促进资源型城市的转型发展［13］。后者则运用非参数估计［14］、TFP［15］、DEA-Malmquist［16］、SBM［17-21］等方法，测度资源型城市的绿色转型效率，分析资源型城市绿色转型的影响因素。

综上所述，虽然关于资源型城市绿色发展的研究已有一定的基础，但关于可持续发展政策对资源型城市绿色发展影响的研究较少。基于此，本文将《规划》看作一次资源型城市政策实施的准自然实验，运用双重差分方法，估计可持续发展政策对城市绿色发展效率的影响，并对其进行异质性分析，以期为资源型城市转型和区域经济的绿色发展提供政策建议和决策参考；同时也丰富了资源型城市可持续发展政策的相关研究。

1 理论分析和研究假设

黄河流域城市中资源型城市数量占总数的一半之多，故资源型城市的绿色发展对黄河流域实现整体高质量发展具有巨大的推动作用。资源型企业是国民经济的重要支柱，黄河流域更是国家生态安全的保护屏障，因此，黄河流域资源型城市的绿色转型发展对中国经济实现高质量发展极其重要。但资源型城市的发展依靠地区资源且生产过程中产生大量污染物，这是实现经济环境协同发展的一大障碍。

《规划》能直接对资源型城市的绿色发展产生影响。在中国，污染治理的主体是政府。政府通过颁布法规政策可以约束资源型企业的高污染生产活动，同时激励资源型企业进行绿色生产。但也有部分学者提出政策约束的绿色悖论效应，地方政府也可能因为追求经济上的增长而放宽对污染排放量大的企业的约束。随着我国监管体制机制的逐渐健全，环境效益亦被纳入地方绩效考核中，这大大降低了政府逐底效应发生的可能性。虽然《规划》对资源型城市绿色发展的影响尚未可知，但《规划》明确规定将资源型城市的资源和生态也纳入可持续发展评价体系内，这有助于区域被动或是主动调整产业结构和生产方式，从而提高城市绿色发展效率。据此，提出研究假设H1如下：

H1：《规划》对资源型城市绿色发展产生显著的正向影响。

此外，《规划》能够通过影响人口密度、金融发展水平、对外开放、财政支持、产业结构以及环境规制强度，从而影响资源型城市的绿色发展水平。①人口密度（pop）。黄河流域存在人口较多且经济发展水平较低的发展现状。一方面人力资本是经济发展的要素，可以衡量地区的劳动力水平，另一方面人口增加会加大资源消耗和污染物排放量，给生态环境增加压力［22］。因此，判断人口对绿色发展的影响，有利于地方政府实施相应的举措，进而优化人力资源配置。②金融发展水平（fin）。金融发展水平能够调节区域融资约束和投资结构，进而影响区域资源配置效率。若能发挥金融发展对资源配置的积极作用，将为黄河流域实现绿色发展提供重要推动力［23］。其对绿色发展的影响主要体现在：一方面，金融发展会降低区域融资约束，将资源倾向于经济效益较高的发展项目；另一方面，金融发展水平通过影响信贷水平，进而影响区域创新主体的创新活力。③对外开放（ope）。外商直接投资对本地区绿色发展具有直接作用，一方面基于“污染光晕”假说，外商直接投资实际使用额可以衡量地区引进外来先进技术的水平，同时通过投资清洁产业调整地区产业结构，促进区域绿色发展；但另一方面，基于“污染天堂”假说，环境规制标准较低而导致的污染转移，会加剧本地区的生态污染［24］。④财政支持（gov）。财政资金的使用效率和支出结构是否合理决定了政府财政支持是否有效。有效的财政支出能够实现公共资源的合理配置，增强政府在区域经济发展中的调控作用，降低环境污染的外部效应。⑤产业结构高级化（ind）。发展环境友好、产业轻型化经济是绿色发展的主要内容［19］。黄河流域资源型区域多以发展第二产业为主，因此，选取第三产业与第二产业产值比来衡量区域产业结构转型优化程度。⑥环境规制（env）。环境规制是工业固体废物综合利用率、城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率进行熵权加权所得的综合指标。目前关于环境规制影响绿色发展的作用机制有两种说法：一是“遵循成本”，二是“波特假说”。前者认为，环境规制会增加企业生产成本，在短期内不利于生产效率的提升；后者则认为，环境规制能倒逼企业进行技术创新，推动经济绿色发展。因此，提出研究假设H2如下：

H2：《规划》会通过人口密度、金融发展水平、对外开放、财政支持、产业结构高级化和环境规制传导出显著的中介效应。

2 研究方法

2.1 模型设计

本文运用双重差分方法（Difference in Difference，DID）检验《规划》对黄河流域资源型城市绿色发展的“净效应”。基于准自然实验的DID方法可以在很大程度上避免内生性问题的困扰，将政策净效应从其他因素中分离出来。具体思路是：将《规划》视为一个准自然实验，基于数据的可得性，本文选取位于黄河流域九省区内的43个地级行政区构成实验组，流域内其他38个城市为对照组。

模型设定为：

式（1）中，下标i、t分别表示城市和时间；被解释变量egd为绿色发展效率值；did表示组间虚拟变量和时间虚拟变量du、dt的交乘项，du=1代表该城市为黄河流域资源型城市（实验组），du=0代表该城市为黄河流域非资源型城市（对照组），dt=1表示年份在2013年及以后，dt=0表示年份在2013年之前；control代表一系列解释变量；μ代表个体效应；δ代表时间效应；u为随机扰动项。核心解释变量did的系数β即为《规划》对黄河流域资源型城市绿色发展效率的政策处理效应。

2.2 变量说明

2.2.1 被解释变量。本文的被解释变量为绿色发展效率，因此，采用 Tone［25］在环境生产技术条件下构建的包含非期望产出的SBM模型，其模型表达如式（2）所示。

式（2）中，λ代表权重向量；S为松弛变量；x0和y0分别代表决策单元的投入和产出；X和Y为投入和产出矩阵；St和Sb表示期望产出不足和非期望产出过剩；和代表期望产出和非期望产出；ρ*为包含非期望产出的绿色效率值。

参考以往文献［14，17-19］，综合考虑指标科学性和数据可得性，选取的投入产出指标如表1所示（资本存量为永续盘存法下的固定资产值；污染物综合指数由工业废水排放量、工业二氧化硫排放量、工业烟粉尘排放量进行熵权加权所得）。

表1 投入产出指标

2.2.2 解释变量。①核心解释变量。本文将《规划》的实施作为政策冲击，将组间虚拟变量和时间虚拟变量的交互项did作为核心解释变量，衡量《规划》的施行对黄河流域资源型城市绿色发展效率的政策处理效应。

②控制变量。影响城市绿色发展效率的因素有很多，基于前人研究［26］，并结合前文理论分析，本文选取以下几个控制变量（见表2）。

表2 控制变量描述性统计

2.3 数据来源

本文的研究对象是黄河流域地级市，由于四川省的主要城市属于长江流域，因而将四川省从中剔除；此外，考虑数据的可得性和连续性问题，将数据严重缺失的青海省剔除。最终选取除青海、四川以外其余7省区的81个地级市作为研究对象。原始数据来源于2006—2020年的《中国城市统计年鉴》、各地国民经济和社会发展统计公报、EPS及国泰安数据库，部分缺失数据通过前向和后向插值进行填充，并对价格相关数据进行以2006年为基期的价格平减。

3 实证检验与结果分析

3.1 平行趋势检验

在运用双重差分模型前，对实验组与对照组进行平行趋势检验，结果如图1所示。由此可见，实验组与对照组在《规划》实施之前并未存在显著性差异，则可以使用双重差分方法检验《规划》对黄河流域资源型城市绿色发展效率的影响。此外，《规划》实施后，交互项系数显著为正值，表明《规划》对黄河流域资源型城市的绿色发展具有促进作用。

图1 平行趋势检验

3.2 基准回归

在平行趋势检验的基础上，使用DID模型估计《规划》对黄河流域资源型城市绿色发展的影响，结果如表3所示。其中，模型（1）不包含控制变量，模型（2）加入控制变量并控制个体效应，模型（3）包含控制变量并控制时间效应，模型（4）加入控制变量并控制个体效应和时间效应。除模型（3）以外，其余情况下交互项系数均显著为正数，以模型（4）为基准可以得出，《规划》的实施对黄河流域资源型城市的绿色发展具有显著正影响，假设H1得到验证。

表3 《规划》对黄河流域资源型城市绿色发展影响的DID检验

3.3 PSM-DID检验

为避免实验组和对照组在对比时可能由内生性产生结果估计偏差，采用倾向得分双重差分（PSM-DID）方法对《规划》的实施效应进行进一步验证。本研究选取人口密度、金融发展水平、财政支持、对外开放、环境规制及产业结构高级化6个指标作为协变量，运用核匹配方法对实验组和对照组进行倾向得分估计（除财政支持外，其他指标匹配后的P值均小于0.1），结果如表4所示。核心解释变量的系数大都显著为正，并且与DID模型的回归系数基本保持一致，表明《规划》的实施确实在一定程度上促进了黄河流域资源型城市的绿色发展。

表4 《规划》对黄河流域资源型城市绿色发展影响的PSM-DID检验

以模型（8）为基准，从控制变量来看，人口密度指标系数为正，但不显著，表明人力资本对黄河流域资源型城市绿色发展具有一定的促进作用，即在现阶段城市发展中人力资本产生的贡献超过了人口数量增加带来的生态压力，在一定程度上对资源型城市绿色发展产生了正向影响；金融发展水平显著为负，表明现阶段黄河流域资源型城市金融发展水平较低，市场不能高效识别发展效益高的企业，不利于资源有效配置，同时区域信贷水平较低，致使区域创新活动受限，进而对黄河流域资源型城市的绿色发展产生了负面影响；财政支持系数为正但不显著，这是由于虽然各城市财政支出占GDP的比重基本处于逐年上升的态势，但是地方政府财政支出的利用效率较低，未能有效促进资源型城市的绿色发展；对外开放的系数虽然不显著但其值为负数，故黄河流域低水平的对外开放也在一定程度上对流域内资源型城市的绿色发展产生负向影响；环境规制对黄河流域资源型城市的绿色发展具有显著的促进作用，表明近年来国家、流域、省域等各个层级实施的环境保护政策有效改善了资源型城市的生态状况，同时环境规制倒逼企业进行技术创新，促使企业提供更加清洁的产品和服务，进而提高绿色发展水平；产业结构高级化指标系数为正，但是不显著，这主要是因为现阶段黄河流域资源型城市的经济发展主要依靠第二产业，增加第三产业占比虽然有利于可持续发展，但影响了资源型城市的经济发展水平，这既是资源型城市实现绿色发展的障碍因素，同时也是资源型城市实现绿色转型的难点。

3.4 异质性分析

前文证实了《规划》对黄河流域整体资源型城市的绿色发展具有正向影响，但《规划》对不同地理位置、不同发展阶段资源型城市的影响是否相同不得而知。因此，本节根据《规划》将黄河流域资源型城市按照上、中、下游以及成长型、成熟型、衰退型和再生型两种分类方式进行划分，并根据其地理位置和城市发展阶段进行分类回归检验，结果如表5所示。

3.4.1 上、中、下游的区域异质性分析。首先，总的来看，黄河流域上、中、下游城市的交互项系数均为正，证明《规划》对上、中、下游城市的绿色发展都产生正向影响，其影响力从大到小分别为下游＞中游＞上游。其次，从控制变量看，除人口密度与金融发展水平对上、中、下游城市绿色发展有不同影响外，其余控制变量对不同地理位置资源型城市的绿色发展具有相同的作用。财政支持以及产业结构高级化对黄河流域资源型城市的绿色发展具有不显著的正向影响；对外开放对上、中、下游资源型城市的绿色发展具有负向影响但是不显著；环境规制则对上、中、下游资源型城市的绿色发展均有显著正向影响；人口密度对下游资源型城市具有正向影响，但对上中游资源型城市均有负向影响；与之不同的是，金融发展水平对上游资源型城市有正向影响，但对中下游资源型城市具有负向影响。

3.4.2 不同发展阶段的资源型城市异质性分析。不同发展阶段资源型城市的生命力和发展方式有所差异，其产生相同经济效益下的能源消耗和污染物排放水平不同，故资源型城市的生命周期会影响政策实施对其绿色发展的作用效果。因此，根据《规划》内容，分别挑选出成长型、成熟型、衰退型和再生型资源型城市作为实验组，剩余资源型城市作为对照组，并对它们进行双重差分估计，结果见表5的（4）—（7）列。首先，从总体看，《规划》对成熟型资源型城市绿色发展具有显著推动作用，对成长型、衰退型、再生型资源型城市的绿色发展影响均不显著。其推动作用表现为成熟型＞衰退型＞成长型＞再生型。其次，从控制变量看，人口密度对成长型资源型城市具有正向影响，对成熟型、衰退型、再生型资源型城市具有负向影响；金融发展水平和对外开放对资源型城市绿色发展均具有负向影响；财政支持以及产业结构高级化对资源型城市绿色发展均具有不显著的正向影响；环境规制则对4种发展阶段的资源型城市的绿色发展均有显著正向影响。

表5 异质性检验

3.5 稳健性检验

为了排除其他因素对回归结果产生的影响，做出如下的假设性检验，其结果如表6所示。

表6 稳健性检验

第（1）列和第（2）列为反事实检验，分别将《规划》的实施时间提前两年和四年，研究对象中的实验组与对照组保持不变。其交互项系数均未呈现显著的正值，表明前文回归结果具有稳健性。

第（3）列更换被解释变量，运用位似变换理论将被解释变量扩大10倍，替换原本的被解释变量。其回归系数仍显著为正，表明回归结果具有稳健性。

第（4）列则是控制其他政策的干扰。考虑到前文SBM模型非期望产出变量中的污染物综合指数是由工业废水、工业二氧化硫、工业烟粉尘加权所得。其中，二氧化硫、工业烟粉尘正是大气污染的主要污染物，故参考武祯妮和尹应凯的方法［9］，将污染物综合指数取对数后纳入回归模型来控制大气污染防治行动带来的外生冲击。其结果仍显著为正，证明大气污染防治行动的实施未对《规划》对资源型城市绿色发展的影响效果产生干扰，基准回归结果具有稳健性。

图2为安慰剂检验，从81个地级市中随机选取43个作为实验组，其余作为对照组，随机抽取并重复500次，得到随机分配后的系数估计图。可以看到，估计系数服从正态分布且大多系数估计值处于0附近。表明不存在影响政策净效应估计的遗漏变量，回归结果具有稳健性。

图2 安慰剂检验

3.6 作用机制检验

通过上述分析可以确定，《规划》对黄河流域资源型城市的绿色发展具有促进作用，但是未能找到《规划》影响绿色发展效率的内在机制。为此，借鉴张成等的做法［27］，对《规划》影响黄河流域资源型城市绿色发展的作用机制进行检验，其结果如表7所示。由表7可知，《规划》对人口密度、金融发展水平、财政支持产生了负向影响，但均不显著；对对外开放、环境规制、产业结构高级化产生了显著正向影响。因此，假设H2不成立。但在表4的模型（8）中人口密度、财政支持和产业结构高级化的系数虽然都不显著，但对黄河流域资源型城市绿色发展均具有正向影响；金融发展水平和对外开放对资源型城市绿色发展具有负向影响。因此，虽然《规划》对环境规制产生了正向影响，提高了环境治理效率，但未能发挥产业结构高级化对资源型城市绿色发展的促进作用。此外，黄河流域资源型城市在发展过程中还未能有效吸引外资和发挥政府对社会发展的宏观调控和支持作用，但最终在以上各种因素的共同作用下，《规划》对黄河流域资源型城市的绿色发展产生了正向影响。

表7 《规划》产生影响的内在机制检验

4 结论与建议

本文将《规划》看作一项准自然实验，运用DID模型评估该政策对黄河流域资源型城市绿色发展的作用效果，并进一步对其进行异质性分析和作用机制检验，研究结果表明：

①《规划》的实施对黄河流域资源型城市的绿色发展呈现显著的正向影响。人口密度、财政支持以及产业结构高级化虽然对资源型城市的绿色发展起到了促进作用，但其影响不显著；金融发展水平和对外开放对资源型城市的绿色发展产生负向影响；环境规制则对资源型城市的绿色发展具有显著正向影响。

②《规划》在不同地理位置和城市发展生命周期上呈现异质性特征。首先，《规划》对不同地理位置和不同发展阶段资源型城市绿色发展的影响力不同，具体表现为下游＞中游＞上游，成熟型＞衰退型＞成长型＞再生型。其次，人口密度对下游资源型城市具有正向影响，但对上中游资源型城市均有负向影响；与之不同的是，金融发展水平对上游资源型城市有正向影响，但对中下游资源型城市具有负向影响。最后，人口密度对成长型资源型城市具有正向影响，对成熟型、衰退型、再生型资源型城市具有负向影响。

③从作用机制来看，《规划》对对外开放、环境规制和产业结构高级化产生了显著的正向影响，但对人口密度、金融发展水平以及财政支持呈现负向影响。

基于上述分析讨论，本文提出以下几点政策建议：

①提高人才质量，发展区域金融。首先，《规划》对黄河流域资源型城市的人口密度产生了负向影响，这有利于减轻区域生态压力，但人口密度是促进资源型城市绿色发展的要素之一，因此，应当提高人才质量，在不增加生态压力的情况下助力城市绿色发展。人才是创新发展的第一资源，尤其是现阶段人力资本对黄河流域资源型城市的发展具有促进作用，因此，更需要引进人才、培养人才、留住人才。其次，从回归结果和作用机制来看，《规划》对金融发展具有负向影响，且金融发展对资源型城市绿色发展具有负向影响，故应当提高区域金融发展水平，同时引导资源向效率高、绿色创新意愿强的产业或项目倾斜。最后，《规划》促进了对外开放，但对外开放对资源型城市绿色发展产生了负向影响，因此，应当调整外商投资的资金分配，引导外商投资向清洁产业倾斜。即现阶段黄河流域资源型城市需要：第一，根据不同区域的发展特色和发展需求引进稀缺性人才，并给予相应的资金支持、购房优惠等，为外来人才找准定位，增强外来人才的地域归属感。提高本土教育水平，增加教育投入，培养符合市场需要的、多元化的、具有竞争力和实用性的人才，同时为本土高质量人才提供就业、生活等方面的便利。第二，发挥政府宏观调控职能，发展绿色金融，大力支持绿色创新、绿色项目信贷业务的发展，推动区域绿色金融机制的建立和发展。第三，引导外商投资向节能环保产业转移，同时大力引进国外先进生产技术和管理经验，在调整产业结构的同时，为消费者提供更加清洁的产品和服务。

②注重技术创新，打破资源型城市的结构锁定。《规划》对产业结构高级化具有显著正向影响，但产业结构高级化对资源型城市绿色发展的影响并不显著。这是因为：第一，借鉴刘若江等［22］的研究结论，虽然近年来黄河流域第三产业产值有较大幅度的增加，但其发展速度较全国平均水平而言还是相对落后的；第二，资源型城市依靠其资源禀赋，经长期发展形成经济结构上的路径依赖，尽管《规划》促使产业结构向高级化发展，但原有的支柱性产业仍占据城市经济发展的主要地位。因此，黄河流域资源型城市应当在大力发展第三产业的同时，注重技术创新，推动第二产业清洁化发展，这样才能实现经济的绿色增长。

③注重差异化管理，因地制宜制定发展政策。一方面，《规划》对资源型城市绿色发展均呈现正向影响，但对不同地理位置、不同发展阶段资源型城市的影响力和作用机制有所差异。因此，应当对资源型城市实施分类管理。另一方面，《规划》对政府财政支持呈现负向影响，一部分原因是在政策实施时，地方政府一般财政支出占GDP的比重已经达到了一定高度，虽然该比值在逐年增加，但其增长速度放缓，造成政策实施对政府财政支持产生负向影响。此外，政府财政支持虽然对黄河流域资源型城市的绿色发展呈现正向影响，但并不显著，借鉴邓群钊等［28］的结论，中国政府财政支出的结构配置效率相对较低，而黄河流域大多数省份的财政支出效率更是低于全国平均水平。支出结构的不合理直接导致了政府资金使用效率低下，使得财政支持不能显著促进资源型城市的绿色发展。综合以上两个方面的影响，中央政府应当针对不同地理位置、不同发展阶段的资源型城市制定不同的发展规划；地方政府则根据区域资源禀赋条件和城市发展阶段合理安排政府财政支出在基础设施建设、教育及科学研究等方面的比重，提高地方政府财政资金的配置效率。