浅析政府在文化产业发展中的职能与作用

文/理亚东

党的十八大以来，党中央高度重视文化产业发展，“要推动文化产业高质量发展，健全现代文化产业体系和市场体系，推动各类文化市场主体发展壮大，培育新型文化业态和文化消费模式，以高质量文化供给增强人们的文化获得感、幸福感”。[1]在此政策背景下，促使文化产业这一朝阳产业在我国呈现出迅猛发展的态势，其市场规模不断扩大，产业链条进一步拓展，占国内生产总值的比重节节攀升，满足了人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求。在这一过程中，政府应该如何转变职能、发挥作用，积极建设有为政府的同时，又能充分利用有效市场对资源要素的再分配，让市场“看不见的手”和政府“看得见的手”高度融合、优势互补，更好的推动文化产业持续健康、高质量的发展，已成为新时代文化产业发展中亟需面对的重要课题。

一、文化产业的发展为什么需要政府积极作为

1.文化产业的特殊属性需要政府作为

人们在社会历史的进程中所创造的物质与精神财富之和就是文化，它反映的是人民群众的一种生存方式和生活样态。文化产业则是以文化为核心内容，创造、生产、传播、展示文化产品，提供文化服务的经营活动。它是先进生产力发展到一定层次时，文化与经济相结合的产物，即对文化本身的生产和消费。所以文化产业既有意识形态属性，又有市场属性，但意识形态属性是本质属性。[2]一方面，在市场经济条件下，作为一种按照行业标准生产和配置文化产品和服务的产业形式，它利用相关文化资源，最终以商品形式进入市场，满足人们的精神文化需求，其核心是文化产品和服务的生产与消费，其发展需要遵循市场的客观规律，具有追求生产与经营利润最大化的市场属性。另一方面，文化产业又承载着价值导向、社会整合、敦风化俗、促进和谐等特殊功能，是坚守和传播社会主义核心价值观的主要阵地，具有鲜明的意识形态属性，这一属性也决定了它与一般产业有着明显不同。“在发展社会主义市场经济的条件下，许多文化产品要通过市场实现价值，当然不能完全不考虑经济效益。然而，同社会效益相比，经济效益是第二位的，当两个效益、两种价值发生矛盾时，经济效益要服从社会效益，市场价值要服从社会价值。”[3]因此，文化产业的市场属性和意识形态属性的双重特质，决定了它的健康发展必须需要政府的积极作为。

2.市场失序失灵的弊端需要政府作为

所谓市场经济，是指以商品等价交换为法则的经济活动行为，它能够以合乎价值规律的配置模式，调动资源用最小投资获取最高产出，是资源配置最有效率的机制，亦是发展生产力、推动现代化的最佳手段。然而世界上的一切事物都具备双面性，在认识和承认市场信息灵敏、效率较高、激励有力、调节灵活等长处的同时，也要冷静的看到市场依旧面临着失序失灵乃至调节的自发性、盲目性和滞后性等一些自身不可避免的缺陷。市场经济的发展历史表明，市场并非无所不能，市场在资源配置中起决定性作用，但不是所有作用，文化产业要健康成长，就务必要在强调市场功用的同时，进一步凸显政府的作用。在市场机制作用下，市场的逐利性决定文化投资主体的偏好，且文化产品又兼具外部性、消费倾向不合理等特性，这将会造成在某一个可能存在丰厚利益回报的领域，投资者在短时间内蜂拥而至的情况，而那些满足人们总体的、长久的、根本性且具有超前性或基础性的文化产品，由于其自身极具非排他性及投资的高危性，往往会被市场忽视、压制甚至抹杀，使市场进入一种混乱、危机状态。市场经济本身就是一把双刃剑，仅仅依赖市场的自发作用，就必然会造成文化产业发展出现结构性失衡，因此，文化产业的成长无法一概交予市场运作，需要政府及时“补偏救弊”弥补和减少市场的缺陷。

二、政府在文化产业的发展中应如何作为

1.绘制科学合理的蓝图

就文化产业而言，要保持它持续、健康、快速的发展，政府需要遵循其市场化发展规律，站在全局高度、立足长远、科学合理地绘制发展蓝图，引导文化产业未来的发展方向。事实上，科学合理的发展规划对于产业成长来说都是不可或缺的，产业规划作为一种专业性、前瞻性、指导性极强的工作，既要打够提前量，也要留够安全量，它解决着文化产业“发展什么、怎么发展、向哪发展”等重要问题，不单能够强化文化资源的配置效力，推动文化产业体系的逐步升级，并且也能利用文化产业的高速发展拉动整个地方经济的增长。2009年《文化产业振兴规划》的出台，意味着文化产业已然提升为国家战略性产业，正式步入国家产业调整与振兴规划序列，2021年，对我国未来文化产业目标作出全面部署，前瞻性和实践性都很强的《 “十四五”文化产业发展规划》发布，这为推动“十四五”时期我国文化事业和文化产业繁荣发展、满足人民群众日益增长的精神文化需要、提升国家文化软实力指明了方向和路径。地方政府在编制文化产业发展规划时，应贯彻因地制宜的原则，立足于地方的文化资源禀赋，发挥比较优势，明确发展重点，完善配套政策支持，真正做到有所为有所不为，力争在适合本地区、基础好、有发展潜力的文化产业上有所突破。

2.强化核心价值观的引导

文化产业的本质属性是意识形态属性，其发展表面上看是市场和产业的问题，实际上是意识形态和价值观的问题，作为内容产业，其独特的渗透力贯穿于我们生活的各个领域和环节，影响着国家的政治选择和发展方向，因此，推动文化产业全面振兴，政府既要科学规划、合理布局，又要积极强化社会主义核心价值观引领作用。“要坚持把社会效益放在首位，牢牢把握正确导向，守正创新，大力弘扬和培育社会主义核心价值观，努力实现社会效益和经济效益有机统一，确保文化产业持续健康发展。”[4]社会主义核心价值观承载着一个民族、一个国家的精神追求，回答了我们要建设什么样的国家、培育什么样的公民的重大问题，体现着一个社会的文化理想和精神高度以及评判是非曲直的价值标准。历史和现实告诉我们，正确的意识形态属性是保证文化产业健康发展的根本前提，在打造文化产业的时代性与消费者个性的过程中，如果忽略主流的价值导向而一味去迎合市场的价值偏好，就会呈现出“泛娱乐化”的特征，加速主流意识形态的边缘化，使文化产业的发展迷失方向、走向泥潭。因此，在任何时候都必须牢牢守住核心价值观这个灵魂不能丢，培育文化价值之核、夯实民族文化之基，只有这样才能让文化产业始终沿着正确的航向砥砺前行。

3.营造健康良好的环境

“水深则鱼悦，城强则贾兴。”与其他新兴产业一样，文化产业的发展，不仅需要“硬环境”的持续改善，也需要“软环境”的新突破，一个健康良好的发展环境，对文化产业的成长、振作、提升具有十分重要的意义，好的环境就是生产力、竞争力，环境的优劣直接决定着文化产业发展的速度和质量，这就要求政府积极营造更加健康良好的文化市场环境。首先要提供宽松的政策环境。地方政府在制定相关政策时，应努力消除掣肘发展的思想障碍和制度藩篱，周密权衡每一项政策实行后可能出现的负面影响以及实际执行同政策目的的差异，用好、用足、用活政策，最大程度激发政策效应，建立一个良好的制度环境和政策环境。其次要营造公平的竞争环境。公平竞争是市场经济的核心，地方政府要严格落实公平竞争审查制度，打破种种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，破除有碍市场公平竞争的体制机制壁垒，进一步健全完善市场准入、审批许可、经营运行等有关机制，大力加强反垄断和反不正当竞争执法力度，真正使各类文化企业在信息平等、规则平等、机会平等的条件下展开充分竞争，推动文化产业的繁荣发展。第三要构建良好的融资环境。地方政府应充分借助现代金融投融资制度，推动全方位投资、金融市场投融资、倾斜性金融信贷政策等，拓宽文化产业多层次资本市场融资渠道，同时积极发挥财政资金对文化产业的风向标作用，引导社会资本和金融资本投入文化产业，为其发展装配上强大的“金融引擎”。

4.提供优质高效的服务

建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向和重要内容，政府应当以服务作为基本导向，进一步增强服务文化产业发展的意识，加强监管创新，提高办事效率，实现政府职能由管理型向现代服务型的转变。一是加强文化基础设施建设。文化基础设施是文化产业繁荣发展的重要基础和保证，同时也是促进形成现代公共文化服务体系的重要内容，因此，地方各级政府在发展文化产业的过程中，要着力做好图书馆、科技馆、文化馆、体育场等文化基础设施建设，以构筑起覆盖全面、布局合理、功能齐全的文化基础建设网络，累积文化存量，催生文化企业。二是搭建文化产业服务平台。积极鼓励和扶持各种文化产业服务平台的发展壮大，用开放的胸襟和宽容的心态促进平台自治，以平台化发展模式来活跃资本市场、提升文化产业发展活力、推动文化产业转型升级。三是为文化产业发展提供人才支撑。人才是发展文化产业的决定性因素，文化产业的发展在很大程度上依赖于文化产业人才的数量和水平。地方政府应致力于打造合乎人才特点、激发人才创新的人才评价制度，利用好本地高等院校的科研力量，“专才”与“通才”并举培养，因地制宜地做好中长期人才建设规划。同时充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，实施可行性和操作性强的人才引进措施，探索形成科学合理的人才流动机制。